论公安应急管理行为的司法应对

余 韬

（华东政法大学， 上海 200042）

论公安应急管理行为的司法应对

余 韬

（华东政法大学， 上海 200042）

公安机关承担着大量行政应急管理任务。公安应急管理行为具有启动紧急性、程序简易性、依据模糊性和结果损害性等特点。此类行为进入行政诉讼程序后，法院一方面要严格履行行政行为合法性审查职责；另一方面，也要注意到行政应急管理的特殊性，在法律目的性解释的基础上，合理确定审查方式。此外，法院还应积极开展协调和解工作，兼顾公安应急管理效率和相对人权益保护的基础上实现矛盾纠纷的真正化解。

公安应急管理；司法应对；矛盾纠纷化解

根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第3条规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类。为有效地应对突发事件，法律授予行政机关相应的应急处理权，以有效整合社会资源，协调指挥社会力量，以最大限度地控制和消除危机。同时，又对权力行使的规则和程序予以限制，以便将克服危机的代价降到最低限度。从各地突发事件应急预案与公安应急处置的实践来看，公安机关不仅是社会安全类突发事件的防控主体，而且要广泛参与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的处置工作，承担着救援、警戒、现场保护、交通疏导、治安维护、信息搜集等应急管理工作，确保社会的安全顺利运行。[1]面对公安机关采取应急管理行为可能引发行政诉讼的案件，司法机关同样应该做好准备，在依法行政和服务大局的框架内形成科学的审查模式，为社会安全稳定和公民的合法权益提供充分的司法保障。

一、公安应急管理对法院行政审判提出的挑战

我国地域辽阔，情况复杂，各种突发事件频发，公安机关承担着突发事件应急管理的主要任务，需采取有效的应急管理措施来应对各种突发公共事件。公安应急管理行为一般具有以下几个特征：第一，启动的紧急性。突发事件发生时，为了在第一时间控制事态的发展，公安机关必须快速反应，采取紧急处置手段。在这种情况下，不能像平常行政程序那样进行事前细致、全面的调查，而是要在了解基本状况之后就紧急启动应急管理。第二，程序的简易性。为应对突发事件，公安管理权的行使要求更加高效、便捷，而常规状态下相对复杂的程序无法适应这种要求。为此，公安机关在作出行政决定、采取行政强制措施、发布应急信息等应急措施时，需要根据事态的发展和客观环境，灵活确定上述行为的步骤、方式、形式、顺序和时间，变通或省略部分程序事项。第三，依据的模糊性。行政权作为最重要的国家权力之一，应当遵循“法无授权即禁止”的法治原则，公安行政管理权作为行政权的重要内容，它的行使同样需要有法律上明确的依据。然而，由于突发事件的难以预测性和多样性，法律的规定只能比较原则，不可能对所有应急行政行为的适用条件、手段作出细致、周密的规定，再加上目前应急行政法律尚待补充完善，公安机关所采取的灵活应变的应急管理措施往往面对着缺乏法律依据的质疑。第四，结果的损害性。在应急管理的情形下，公安机关为确保有效控制事件发展，维护公共利益，需要采取限制或剥夺公民的人身自由，征用公民财产、取消部分许可等措施，而这些应急措施往往会导致行政相对人既得利益或可能获得的利益减损、丧失。

在当前社会矛盾凸显、公众权利意识不断增强的背景下，越来越多的不服公安应急管理行为的诉讼案件进入司法程序。由于这些行为多数是在紧急情形下作出，经常出现被诉的应急行政管理措施因没有法律上明确的依据、事实证据不充分、程序尚不完整等原因成为所谓的“瑕疵行政行为”。如果依据严格的合法性审查标准，法院应当认定这些行政行为违法或予以撤销。然而，一方面，公安应急管理措施频繁地被司法否认，必然会影响到公安机关及时有效地应对种种突发情况，不利于行政管理目标的达成和公共利益的实现；另一方面，公安机关在突发事件应对中，肩负着重大责任，有时候救助人员还可能出现重大牺牲。在这种情况下，如果因为措施选择合法性的缺陷或瑕疵而受到司法完全消极的评价，也有违一般的社会道德。

因此，在面对公安应急管理所产生的行政诉讼案件时，法院既要履行行政行为的司法监督职能，充分保障行政相对人的合法权益，又要确保社会安全，实现司法保障目标，在这种情况下，如何化解应急管理行为的有效性与合法性之间的张力成为亟待解决的问题。基于这样的考虑，我们有必要探求一种适当公安应急行政管理案件的司法应对模式，在双重价值要求下予以妥善处理。

二、公安应急管理行为的合法性要求

法治精神是人类理性最伟大的成果之一。对于承担社会管理、提供公共产品责任的行政权来说，法治建设的关键在于保持法律对行政的控制，对公安应急行政行为进行法律调整，是一切法治国家的基本要求。尽管与常态下的行政行为有很大的不同，但是究其本质，应急行政行为仍是行政权在特定时空运行的一种外部表现形式，[2]存在着充分的理由要求其同样遵循法律的要求。

在正常状态下，公安机关履行日常管理、服务职能，往往能够较好地依照法律来行使权力，并较好地接受包括司法审查在内的监督，但在突发事件出现后，公安机关需要迅速判明突发事件的性质和严重程度，并采取相应的应急管理措施，这一过程中更多的是依据自由裁量来行使权力，在这样的情况下，行政权天然的膨胀性会在更大程度上被释放，脱离法律的规范、侵害行政相对人合法权益的可能性也将随之大大增加。在各种应急行政行为的监督形式中，司法作为社会公平正义的最后一道防线，以其中立性、稳定性、终极性而具有其他监督形式不可替代的作用。在面对公安应急管理行政诉讼案件时，法院更要坚持将维护和保障依法行政作为审理此类案件的前提，真正承担起守护法治精神、保护公民合法权益的神圣使命。为此，公安应急管理虽然与公安机关的一般行政行为相比存在较大差异，但在面对法院的合法性审查时，仍然必须满足以下基本要件：

1.权限合法。权力的有限性要求行政主体必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内作出行政行为。不可否认，与常态管理体制下的行政权力强度相比，应急管理体制中的行政权力将通过各种不同方式的集中而得以强化，[3]但是，这种强化也必须是基于突发事件的合理考量且在法律允许范围内，对于剥夺人身自由等对行政相对人权利影响重大的应急管理措施，更要强调其权限依据，在诉讼程序中重点予以审查。我国《突发事件应对法》规定，县级以上地方政府是应对危机的最主要的法定主体，与危机引发事件有着密切业务关联的职能部门应结合自身的业务职能，依据应急管理法律法规从事应对工作。对于公安机关依据法律没有权限或超越权限采取的管理行为，不得实施，否则将会因缺乏职权依据而导致被诉应急管理行为被撤销或确认违法。

2.适用法律法规正确。依法行政的关键在于法律法规的正确适用。如果行政主体明显适用了不应该适用的法律、法规规范，或者没有适用应当适用的法律、法规规范，则属于适用法律、法规错误，可能成为行政行为被撤销或确认违法的理由。正确适用法律法规，包括行政主体对事实的准确定性，对法律、法规适用范围和效力的准确把握，对法律法规的愿意、本质含义和法律精神的准确理解。在公安应急管理行为中，公安机关应当在查清事实的基础上，根据客观情况合理选择应急措施的类型，准确适用相应的法律法规予以处理，避免错误适用。

3.程序合法。虽然我国尚未制定统一的行政程序法，但有关行政程序的规定还是在不少行政法律规范中有所体现。法定行政程序是保障相对人合法权益的必要条件，行政机关必须遵守。公安应急行政权的行使无疑需要具有充分的便捷性，但如果不进行任何程序性控制，将很难避免出现权力的滥用。为达到效率与公正的统一，公安应急行为程序可以有所变通，甚至部分省略行政程序，但也应履行法律明确规定的公开、告知等最低限度的程序义务。对于突发事件状态下不能履行的程序，待危机消除后，能够补充的还应当予以弥补，确保相对人的程序权益得到保障。

4.程度合法。虽然法律规定，法院在行政诉讼中对被诉行政行为的合法性进行审查，但行政行为的合理性并不完全排除在法院的审查范围之外。实际上，除行政处罚数额问题以外，其他行政行为如果在程度上严重不合理，也将构成行政行为合法性缺失的理由。[4]在公安应急管理过程中，公安机关必须坚持比例原则，在有若干应急管理措施可供选择时，应当选择那些在满足应急管理需要的基础上对公民权利影响较小的措施，尽量减少无谓的损失。同时，行政主体在面对突发状况时，如确有必要采取对公民权益造成损害的应急行为，这种侵害不能大于所达成的行政目的的价值。否则，被诉应急管理行为就存在着因权力滥用而被认定违法的可能。

三、公安应急管理诉讼中控制与保障的平衡

在明确公安应急管理行为合法性要求的基础上，我们需要进一步关注的问题是，“与常规行政行为相比，应急行政行为的目标和条件有重大不同，它极为强调简便、高效”[5]。也就是说，只有迅捷、灵活的管理措施才能真正满足行政应急管理的需要，进而实现行政主体有效应对危机的行政目标。由此而产生的事实模糊、程序缺损等所谓“瑕疵行政行为”实际上是应急管理的必然结果，在秩序价值的维度上获得充分的必要性支持。

行政应急管理的生命在于效率，但司法审查作为一种监督措施，在“一定程度上就是对行政权运作的制动，不可能不减低行政效率”。[6]为防止司法审查对应急管理造成过大的阻碍，法院应当基于平衡应急管理效率与相对人权利保护的目的，对法律进行合理的解释，对行政应急管理案件的审判活动作出特殊的安排。具体到公安应急管理中产生的行政诉讼案件，法院应当在坚持监督依法行政的前提下，以实现司法保障为目标，注意此类案件审理中以下几个问题：

1.案件证明标准。行政行为司法审查的证明标准，是人民法院在审理行政争议时，对当事人履行举证责任、证明案件事实尤其是被诉行政行为是否合法所应达到的程度标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第54条第1款的规定，具体行政行为要达到“证据确凿”才能作出维持判决，虽然与刑事诉讼中的排除合理怀疑标准相比仍较宽松，但也要求据以定案的证据均已查证属实、案件事实均有必要的证据加以证明、证据之间对案件事实之证明形成证据链，实际上对行政主体把握事实和证据提出了很高的要求。然而，基于控制突发事件的客观需要，公安应急行政行为必须追求效率，如果采用单一严格证明标准，就可能迫使公安机关过分谨慎地行使应急职权，导致行政效率低下，不利于行政目标的实现。出于有效应对突发公共事件的目的，法院应当对案件事实的证明标准作适度的扩张性解释，允许公安机关在应急管理中因情况紧急难以全面收集证据的情况下，以合理、可信的证据证明案件事实。当然，这并不意味着法院在事实证明方面一味“纵容”，而是要根据应急行政行为的不同种类及各自所涉权益大小、所适用程序的繁简程度，在不影响必要的应急管理措施的前提下选择具体的证明标准。

2.程序合法的审查程度。法律对行政权的控制更多地表现为对行政行为的程序性规范。行政程序作为行政行为的方式和过程，在其构成上具备两大方面的要素：一是行政程序在行为过程方面的构成要素；二是为使行政行为具有公正性和保障利害关系人的权利所应具有的要素，[7]即过程要素和权利保障要素。从过程要素来看，行政行为必须遵循一定的步骤、顺序、方式、时间等方面的要求，才能确保行政权运行的顺畅和效率，但公安机关在面对突发情况时，往往不得不打破原有程序，采取最有效最及时的应急管理措施。在公安应急管理行政诉讼案件中，只要没有严重违背法定程序，司法应当予以一定程度的宽容。从权利保障要素来看，法律规定行政主体必须履行的某些程序性义务实际上是对行政相对人权利的保障，是程序对行政权进行控制的核心体现，基于行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的价值追求，此类程序要求包括通知、接受申辩、理由说明等，一旦被违反就会损害当事人实质上的合法权益，属于“重大而明显的违法”[8]，即使在应急管理等紧急情况下也必须履行，否则就应当被认定为程序违法。

3.滥用职权的判断。在应对突发事件时，公安机关所采取的应急管理措施与一般行政管理行为相比，有更强的“随意性”，为此，公安应急管理行为往往面临着滥用职权的质疑。在行政诉讼中，行政主体是否滥用职权一般有“目的是否正当”和“是否符合比例原则”两个判断标准。对于前者，法院在审查中应当结合公安应急管理所处的客观环境，判断行为是否符合防止事态恶化、控制损害扩大等应急管理目标，没有充分证据证明行为是出于不正当目的的情况下，即使公安机关对形势的判断存在一定偏差，也不应被认为是滥用职权的表现。对于后者，比例原则体现了现代行政法的价值追求，即保障公民权利，控制政府权力，尽量达成公民权利与行政权力的平衡，但也在客观上压缩了行政自由裁量空间。一般而言，突发事件应对中行政机关对裁量空间的需求比常态行政时更大，此时如果严格坚持比例原则中的“最小侵害”要求，对行政机关而言，不免有些强人所难，似乎有“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的感觉。[9]《突发事件应对法》第11条第1款规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这一规定所体现的“最大保护原则”是在“最小侵害”无法完全回应实践需求的情况下，从积极行政的角度出发，以突发事件应对目的为导向，对措施妥当性提出要求。在公安应急管理中，即使应急行为对相对人利益造成了一定损害，但只要符合对公民、法人、其他组织以及公共利益最大程度保护，也不应被认为是滥用职权行为。

4.案件判决形式。依据《行政诉讼法》规定，我国行政诉讼判决形式有维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决四种形式，最高人民法院在相关司法解释中又增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两种形式。通常情况下，被诉行政行为一旦被认定为违法，法院会作出撤销判决。然而，对公安应急管理行为来说，撤销判决未必是适宜的选择。这是因为应急行政行为具有迅捷性，当相对人提起诉讼时，如果应急行政行为已执行完毕，撤销判决已无实际内容；如果应急行政行为没有执行完毕，尚处在继续状态，出于公共利益的考虑法院一般也不应该批准暂停应急行政行为的执行并作出撤销判决。根据司法解释，如果被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。公安应急管理行为往往涉及面广、影响极大，即使所实施的行政行为存在瑕疵，法院也应当结合客观情况，适当采取此类“情况判决”，保证社会的平稳运行。此外，对于行政相对人起诉要求行政主体履行法定义务的案件，一般情况下法院会作出履行义务判决，判决行政机关在一定期限内履行法定职责。但是，如果要求处于应急管理状态的公安机关履行职责，由于突发事件的突发性和临时性，如果公安机关未作出或拖延作出职责范围内的授益性行政行为，许多情况下重作判决、履行判决可能已无实际意义，此时也应当适用确认判决，确保行政相对人可以在确认判决后提起赔偿请求。[10]

四、在诉讼程序中推动相关矛盾纠纷的真正化解

行政诉讼的核心是对被诉行政行为合法性进行审查，但合法性判断本身并没有完全解决案件背后的矛盾。法院不应该是机械地作出合法或违法判断的“自动售货机”，而是要在能动司法理念的指引下，切实履行司法为民、案结事了的司法职能，妥善处理案件矛盾。公安应急管理是突发事件应对的核心内容之一，而近年来频繁出现的群体性事件等突发事件背后往往存在严重的矛盾利益冲突。为此，法院在处理相关案件过程中，需要积极采取措施，尽可能化解矛盾冲突，以公安应急管理为切入点，为社会和谐稳定和公民合法权益提供更好的司法保障。

从矛盾纠纷化解的途径来看，和解作为一种灵活、有效的矛盾解决方式，能迅速解决当事人之间的纠纷，可以使原告在较短的时间实现起诉目的，有效地缓解当事人之间的对抗，实现双赢或多赢。近年来，行政诉讼中开展协调和解在司法实践中广泛应用，并收到了良好的社会效果。2007年，最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，其中明确提出：“对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结工作经验，不断完善行政诉讼和解工作机制。”在审理公安应急管理案件中，法院应当充分利用行政诉讼协调和解机制，推动案件矛盾以最简便的方式化解，真正实现案结事了。

1.促使行政相对人受损利益得到补偿。如前所述，公安应急行为因情势紧急往往在事实、程序等方面存在一定瑕疵，加之行政应急措施通常具有侵益性的特点，行政相对人提起行政诉讼的目的很多是在确认行政行为违法的基础上获得行政赔偿。然而，法院在审理此类案件时需要平衡公民权益保护和应急管理保障，在公安应急管理行为没有重大违法但存在轻微瑕疵的情况下，很难认定被诉行政行为违法，导致行政相对人后续维权程序受阻。对此，法院应积极开展协调工作，对于确属因公安应急管理措施瑕疵而造成的利益损失，通过协调促使公安机关依法在合理的范围内予以补偿，保护行政相对人的合法权益。对于不符合补偿条件但又因应急管理措施而陷入生产、生活困难的群体，法院还应当及时启动司法救助程序予以救助。

2.促进行政相对人对公安应急管理的理解与接受。公安应急管理行为与公众密切相连，其最终目的在于保障社会安全，维护公共利益。为此，在相关案件的审理中，法院要做好对行政相对人法律法规的释明工作，对判决维持被诉行政行为或驳回原告诉讼请求的案件，还应在判决后开展判后释疑，进一步开展法制宣传和判决理由的解释说明，促使行政相对人理解并接受公安机关依法实施的应急管理行为。对于一些行政相对人就同一事件中公安应急管理行为提起大量相同或相似诉讼案件，法院还应当及时予以甄别，对于有矛盾激化可能的，应积极协助相关部门化解矛盾，维护社会稳定。

3.协助公安机关完善应急管理方式。法院在审理公安应急管理案件中，应当全面发挥司法职能，结合行政相对人的诉讼请求以及案件的审理情况，及时收集、分析案件信息，特别是要总结公安机关在应急管理过程中存在的问题及相对人的主要诉求，梳理公安应急管理中容易出现法律瑕疵、引发矛盾纠纷的措施和环节，通过司法建议、审判白皮书等方式向公安机关反馈，协助其有针对性地弥补制度漏洞，采取有效的预防措施，改进应急管理方式，在坚持依法行政、保护相对人合法权益的基础上有效履行应急管理职责。

[1] 顾蓉雯,朱轲冰．浅议公安应急管理[J]．上海公安高等专科学校学报，2009，（3）．

[2] 代正群．我国应急行政行为的司法审查研究[J]．中国政法大学学报，2009，（3）．

[3] 戚建刚．行政应急管理体制的内涵辨析[J]．行政法学研究，2007，（1）．

[4] 孔颖．论行政诉讼的合理性审查[J]．黑龙江社会科学，2005，（2）．

[5] 代正群．法治视野下的应急行为[J]．岭南学刊，2008，（4）．

[6] 刘善春．行政诉讼价值论[M]．北京：法律出版社，1998：294．

[7] 俞子清．行政法与行政诉讼法学[M]．北京：法律出版社，2001：225-226．

[8] 姜明安．行政法与行政诉讼法（第二版）[M]．北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2005：237-238．

[9] 陈越峰．突发事件应对中的最大保护原则——以公开劫持人质事件处置为例[J]．行政法学研究，2012，（1）．

[10]代正群．我国应急行政行为的司法审查研究[J]．中国政法大学学报，2009，（3）．

On Judicial Response to Policing Emergency Management

Yu Tao
(East China University of Politics and Law, Shanghai 200042, China)

Public security organization undertakes a large amount of administrative emergency management task. Policing emergency management action always has the characteristics including emergency start, simple process, harmful result and so on. During the proceedings, besides strictly fulfilling the duties to make sure that all administrative is legal, court also should realize the particularity of this action. To provide judicial assurance for policing emergency management, reasonable trial method should be regulated based on the purpose explanation. In addition, court should also provide effective solving ways consists of intermediation and reconciliation, improve policing emergency management efficiency and resolve contradictions without prejudice to other parties’ rights.

Policing Emergency Management; Judicial Response; Resolution of Contradiction

D918

：A

：1008-5750(2013)02-0029-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.02.006

2013-03-14 责任编辑：孙树峰

余韬（1986- ），男，华东政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，上海市浦东新区人民法院助理审判员。