对公安机关执法公开若干问题的思考

孙静晶

（中国人民公安大学， 北京 100038）

对公安机关执法公开若干问题的思考

孙静晶

（中国人民公安大学， 北京 100038）

《公安机关执法公开规定》的出台，是公安机关顺应服务型政府理念下政府职能转变趋势，尊重和保障人权，加强社会管理创新的又一创举。要加强公安机关执法公开工作就必须从规范部门职责权限、提高公众参与度、建设信息公开网络平台入手，同时注意处理好公开与保密的关系、完善相关配套机制 、实现警民双向沟通等一系列问题。

公安机关；执法公开；社会管理创新

2012年11月，公安部制定并下发了《公安机关执法公开规定》，并于2013年1月1日起正式施行。这是一部全面规范公安机关执法公开的文件，它明确规定了公安机关执法公开的原则、分类、范围、内容、时限、方式、职能部门和监督救济渠道等，为地方各级公安机关准确理解把握执法公开的内涵和外延，积极稳妥地开展公安执法公开工作提供了规范性指导。[1]纵观我国经济社会结构的调整变革和社会转型，深入分析公安执法公开提出的社会理论背景，探讨执法公开的实践意义，探索服务型政府职能转变背景下公安工作的新道路，构建更加协同的社会治安“打、防、控”体系，是当前公安机关加强社会管理创新的重要内容。

一、公安执法公开的背景及内涵

随着改革开放的不断深入和经济社会结构的深入调整，社会利益格局发生着深刻的变革，各领域社会矛盾日益凸显，各地方群体性事件有所发生，与此同时人民群众的主人翁意识、维权意识、监督意识、参与意识不断增强，对公安机关执法方式、执法能力、执法水平等充满了新期待并提出了新要求。随着民主政治和依法治国进程的加快推进，公安部于1999年印发了《关于在全国公安机关普遍实行警务公开的通知》，部署全国警务公开工作，保障公安执法的公开透明。2007年国务院颁布了《政府信息公开条例》，以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。《公安机关执法公开规定》的出台，是顺应目前我国民主法治建设步伐，推进服务型政府职能转变的要义之举，是对公安机关执法规范化建设的进一步拓展和延伸，是新时期满足人民群众新期待，提高公安机关执法公信力的必然要求。

公安执法公开，是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。执法公开实质在于保障公安机关的执法活动严格按照以事实为依据、以法律为准绳的原则执法，保障公安机关的执法权在阳光下运行，自觉接受群众的监督，保障被害人以及犯罪嫌疑人知情权，维护社会的公平正义，维护法律的权威和尊严。

二、公安执法公开的理论分析

公安执法公开，是公安部充分分析国内外形势，总结公安司法实践领域的历史经验，审时度势提出的又一警务执法理念。这一执法理念的提出是有深刻的时代背景和阶段性特色的，既是服务型政府职能转变的又一反映，又是当前加强社会管理创新的深度应用，同时体现出公安机关对人权的尊重与保障，意义重大，影响深远。

（一）服务型政府理念在公安警务领域的体现

服务型政府的理念最早是由德国行政法学者厄斯特·福斯多夫提出来的，旨在通过政府再造动摇、解构和取代传统的官僚管理体制，实现政府职能从公共行政到公共管理范式的转变。而执法公开正是服务型政府理念在公安警务领域的再运用。首先，公安执法公开不是不要求政府规制，而是关注服务的质量。执法公开是一种双向互动，公众获取执法服务信息本身就存在一种反馈与监督。其次，执法公开过程本身贯穿着以人为本的理念，并把以人为本作为根本使命。公安执法公开的对象是社会公众和特定对象，通过执法回告、立案公开、执法信息网上查询、网上公开办事等工作，向当事人公开案件办理结果，不仅保护了被害人的合法权益，也体现出对犯罪嫌疑人知情权的尊重。再次，执法公开体现出责任政府、参与型政府的精神。公安机关的执法活动代表着国家意志，并与其他国家机构共同行使着社会公共权力，提供社会服务，同时承担着应负的责任。执法公开的过程实质上是一个还政于民的过程。执法公开有赖于公民的自愿合作与对公安执法权威的自觉认同，没有公民的积极参与与合作，执法公开将流于形式，成为无源之水、无本之木。

（二）尊重和保障人权的贯彻实施

2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于修改〈中国华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，明确将“尊重和保障人权”写入新《刑诉法》并作为新刑诉法的任务。公安机关《公安执法公开规定》的出台，是对尊重和保障人权的完美诠释和深入贯彻落实。一方面，公安执法公开将明确限定面向社会公开和向特定对象公开的范围，划清“应当公开”信息和“以申请公开”信息的界限，在最大限度维护公民知情权、参与权、监督权的同时，保护好公安行政管理相对人的商业秘密和个人隐私。另一方面，《执法公开规定》通过 “及时公开”、“定期公开”和“20个工作日内公开”的时效的规定，保证公安机关信息公开的及时性、高效率和实用性，保障公民、法人、企事业团体和社会组织及时了解涉及自身利益、公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果，以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策，这是对人权的尊重与捍卫。

（三）公民权利意识的不断增强

当前我国正处于改革发展的攻坚时期、社会矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期，各类社会管理问题不断涌现。一方面，在信息化动态化条件下，各种经济类犯罪的作案手段、行业分布涌现出不同的特点，诸如高智商犯罪、跨国集团犯罪、知识领域犯罪的流动性、集团化、智能化、隐蔽性越来越强，新形势下这一变化和趋势对依靠经验破案和传统作战手法的公安机关提出了难题带来了挑战。另一方面，公民的法律意识、权利意识不断提升。“一个相对独立的介于国家和家庭、企业之间的公民社会在我国慢慢成长起来，特别是自党的十六届四中全会提出社会管理创新这一重大历史命题后各种自发组织起来的非政府组织（NGO）、社区组织和志愿性社团及协会运行得越来越规范与成熟，民间组织与政府一起管理社会公共事务的呼声越来越高涨。”[2]胡锦涛同志在《关于加强和创新社会管理》的讲话中，也曾经明确提出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。”公安执法活动是社会管理活动之一，公安执法公开更是审时度势，与时俱进，满足人民群众新期待，顺应并坚持以人为本、执法为民理念的应有之举。

（四）社会管理创新的深度应用

当前我国经济社会迅速转型，社会经济结构和利益关系发生巨大变化，但是生产关系的调整和变革相对落后于生产力的快速发展，许多社会领域出现了上层建筑落后于经济基础的现象，一些体制性结构性的矛盾出现并日益凸显，使得社会管理的挑战和压力前所未有，更形成对社会管理者智慧和能力的巨大考验。另外，犯罪现象是一种普遍的社会现象，不可避免地存在于社会生活中。正如法国著名哲学家、社会学家迪尔凯姆所言，“社会存在一定的犯罪率就如同出生率、死亡率和结婚率一样，是正常的社会现象，而不是病态现象。犯罪在任何社会中都不可避免地存在着，只是存在的形式在不同社会中会有所不同”。公安机关作为维护社会稳定的治安行政力量和国家刑事司法力量，始终处于打击违法犯罪的最前沿和调处社会矛盾纠纷的风口浪尖，公安机关的态度和举止时刻反映着政府的意志与作为，关乎政府的形象。因此，公安机关实行执法公开，转变执法理念，严格按照法律程序履行职责，积极高效作为并以自觉主动的姿态接受社会监督，有利于第一时间了解群众的诉求，及时化解社会风险，协调不同群体、阶层的社会关系，将社会矛盾消灭在萌芽状态、化解在基层，从而有效维护社会稳定。

三、公安执法公开的实现途径

公安机关执法公开，是政府信息公开的重要组成部分，但是公安机关的特殊性质又决定了执法公开不同于一般的政务信息公开。新时期要进一步加强和规范公安机关执法公开工作，保障群众的知情权、参与权、监督权，促进便民利民，实现公正廉洁执法，公安机关就必须转变执法理念，顺应群众呼声，积极探索执法公开的新机制、新做法。

（一）设立机构，明确职责权限

美国哈罗德·伯尔曼在《法律与宗教》一书中曾有表述：“正义不但要被伸张而且必须眼看着被伸张。这不是说，眼不见则不能接受，而是说没有公开则无所谓正义。”要实现公安执法公开，首先要设立统一的公安执法公开组织领导机构，为推动公安执法公开的常态化、制度化、规范化提供组织保证。各地市基层公安机关可以设立执法公开领导小组，负责统一汇总、指挥、调度、协调、组织公开工作。设立专职执法公开人员，加大公开力度，将职责落实到个人。其次要科学规划，严密组织，合理设定不同警种、不同部门、不同级别公安机关公开的权限与范围。公安机关宣传部门应在“公开是原则，不公开是例外”原则的指导下，确定公安执法公开的公开主体与公开范围。如果范围不明、职责不清，则会导致出现公开机构的务虚化、不同业务部门之间的非协调性等问题，其最终结果只会是有的执法信息和服务信息重复公开，有的信息应该公开却没有被公开。最后还要高端谋划，科学设计公安执法信息公开的流程。一般的政府信息公开流程包括申请、登记、审查、网上发布、移交纸质文件等环节，但是公安机关执法信息公开必须突出保密审查环节。尤其是执法办案信息，公开之前要充分考虑信息公开后的社会效应以及对行政当事人个人隐私、商业秘密的影响。

（二）创造多种形式，扩大公众参与的范围

公安机关执法公开，从表面看是公安机关单方向的服务信息公开活动，但实质上公安机关执法公开是一项双向运作的警民互动关系。温家宝同志在与网友在线交流时曾经提出，“拜人民为师，就会获得永不枯竭的智慧源泉；与人民同在，就会凝聚起无坚不摧的力量”。在《新的治理：没有政府的管理》一书中罗伯特·罗茨也提出，“作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”。因此，公安部门实行执法公开，推动公安工作社会化、群众化，努力形成警民和谐共赢的局面，是一种双赢。对此，公安机关各警种和业务部门可以充分运用信息技术的手段，丰富公开内容，创新公开手段，拓宽公开渠道，提供便捷的执法公开服务。一方面，要充分依托基层基础建设的平台，以社区警务为依托，扩大群众参与的范围，积极吸纳各社会团体、行业组织、群众团体参与到执法规范化建设和社会管理创新中来。另一方面，要积极适应信息化发展的要求，通过网络社区警务室、QQ群、官方警务微博、博客、电话热线等媒介，倾听群众呼声，了解社情民意，充分尊重群众的话语权、知情权、参与权，增强公安机关对虚拟社会舆情的引导。

（三）加强执法信息公开的网络平台建设

公安机关执法公开的方式决定了公民获取信息的可能性以及执法公开的实际效果，除了要充分利用社区治安形势宣传册、公安简报、新闻发布会、报纸、广播、警民联系卡等传统方式公开执法信息之外，还应该将注意力转移到对外开放的公安服务网络平台上，最大限度地为公民、法人和其他组织获取涉及自身利益和社会公共利益的各种信息提供便利条件。《公安机关执法公开规定》第四章网上公开办事中的第二十三条明确了行政许可、非行政许可审批、备案类事项办理的网上咨询、网上预约、网上申请受理、网上查询等公开办事服务内容。建设公安机关执法公开的网络平台，应该按照“全省统一，各级集中，三级联动，一网式流转，一站式服务”原则，建设省、市、县三级联动的执法信息公开、网上审批和办事服务平台。一是在执法信息公开网站使用执法信息公开管理系统，汇集各警种和业务部门在工作中生成的各种信息，并将需要公开的执法信息传送到网站的相关栏目，实现公安执法信息的全面、及时发布。二是在执法公开网站内进行审批的流程化管理，处理好县级与市级、市级与省级审批的衔接关系，在门户网站接受申请，发布申请指南和申请咨询帮助信息，实现“一网式流转”和“一站式服务”。

四、公安执法公开应注意的问题

（一）处理好执法公开与保密的关系

处理好执法公开与保密的关系是决定公安执法信息公开活动成败的关键所在。当前公安机关对执法信息公开采取慎之又慎的态度，有时甚至公安执法公开信息的效率并不高，其最大的原因在于难以确定信息公开与不公开的范围或界限，在保守国家秘密、政府工作秘密、个人隐私、商业秘密与信息公开之间难以找到平衡。公安执法公开建设是一个长期的过程，也需要法制建设的同步跟进。对此，公安机关在严格按照《政府信息公开条例》和《公安机关执法公开规定》开展工作的同时，不能超越《中华人民共和国秘密法》、《中华人民共和国档案法》、《商业秘密法》等法律法规的界限，建立健全执法公开审批机制和保密审查机制，努力寻求公开与保密的最佳制衡点。

（二）建立并完善执法信息公开的配套机制

公安执法公开是一项系统的工程，是一个长期的过程，应该有一系列系统的运行机制作支撑，需要设计专门的工作机制和运行规范。一是建立公安执法信息公开的协调机制。信息公开的协调机制不仅包括上级公安机关与下级公安机关之间、不同警种业务部门之间、公安机关与其他政府部门之间的协调，还包括执法信息公开流程中信息收集汇总过程的协调、保密性审查过程协调和信息的发布过程协调等。二是建立公安执法信息公开的责任机制。石红心在《治理、信息与行政公开》中指出，“独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是‘无牙的老虎’”。公安执法信息公开工作也应该本着有权必有责、用权受监督、权责明确的原则，明晰有关责任人的职责范围，将执法公开工作落实到个人，防止扯皮推诿、形式主义现象的发生。三是完善公安执法公开的指导监督救济机制。监督是保障权利在阳光下运行的基石。要建立多层次的执法公开监督体系，在完善内部监督如上级公安机关、警务督察部门监督的同时，自觉主动地接受外部监督，如人大代表、政协、社会公众、新闻媒体、政府其他部门的监督等。

（三）推动执法公开向警民双向沟通转变

2012年6月16日，孟建柱同志在全国公安厅局长座谈会上强调，要“进一步优化警力配置、规范警务运作，着力推动警力下沉、警务前移，引导鼓励民警扎根社区、融入群众，以社区为家、以百姓为伴，集中精力做好社区警务工作，有效调动社区群众自我管理的积极性，深入推进社区平安共建，延伸公共服务，密切警民关系，打牢社会管理的第一平台，搭建服务群众的第一窗口，筑牢维护稳定的第一道防线，着力提升保障民生、服务群众水平”。[3]近年来，公安部推行的“开门评警”、“我最喜爱的人民警察”和“最美丽的警察”评选等活动开通了一个警民良性互动的平台，使得公安工作更加贴近群众、贴近实际、贴近生活，本质上都是公安执法活动公开的一种新形式。只有把公安工作，尤其是执法公开工作划归到群众工作的一部分，才能汇民心、集民智、解民忧，最大限度地激发公安执法工作的活力，开创公安执法工作的新局面。

[1]石杨，李吉连．公安机关执法公开规定解读[N]．人民公安报，2012-11-01．

[2]方淇． 社会管理综合治理若干问题探讨[J]．浙江警察学院学报，2012，（1）．

[3]孟建柱部长在全国公安厅局长座谈会上的讲话[EB/OL]．[2012-09-09]． http://news．163．com/12/0909/09/8AUTD9U00001124J．html．

Ponder over the Problems in Publicizing Police Agencies’ Law Enforcement

Sun Jingjing
(China People's Public Security University, Beijing 100038, China)

The enactment of “Provisions of Publicizing Police Agencies’ Law Enforcement” shows the tendency of police agencies to be aligned with the notion of service-oriented government so as to respect and protect the human right and innovate the social administration. To strengthen the publicity of police agencies’ law enforcement should start with such problems as the regulation of power of authority departments, the expansion of public involvement, the construction of information- publicizing web, good treatment of relationship between publicity and secrecy, the perfection of related auxiliary mechanisms and communication between police and citizens.

Police Agency; Publicize Law Enforcement; Innovation of Social Administration

D631.1

A

1008-5750(2013)02-0078-(04)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.02.017

2013-01-04 责任编辑：陈 汇

孙静晶（1989- ），女，山东淄博人，中国人民公安大学2011级硕士研究生。