我国农地资本化的动因、绩效及政策建议——基于城乡统筹的视角

马英才

（中国人民大学 经济学院，北京 100872）

我国农地资本化的动因、绩效及政策建议
——基于城乡统筹的视角

马英才

（中国人民大学 经济学院，北京 100872）

改革开放以来，我国城乡二元的土地制度造成了农村集体土地一直处于弱势，大量的征地引发了各种矛盾，损害了农民的权益，加剧了城乡之间的差距。在这种背景下，农村土地也有实现资本化经营的冲动，以缓解城乡二元的经济社会矛盾，增加农民收入。

农地资本化；城乡统筹；绩效

长期以来，我国一直实行的是城乡二元的土地制度，这一制度安排使城市国有土地和农村集体土地走过了两种不同的发展路径。城市国有土地早已经随着工业化和城镇化的发展，走上了资本化发展的道路；而农村集体土地虽然随着工业化和城镇化的深入被大量征收为国有土地，但农民并没有在此过程中享受到土地的资本化收益，不仅拉大了城乡居民之间的收入差距，也加剧了城乡矛盾。近年来，一些发达地区进行的农地资本化实践，尽管采取的形式不同，也产生了一些负面的影响，但总体来讲，其进一步释放了农村土地和劳动力，提高了要素流动和配置的效率，盘活了农村闲置土地，提高了农民收入，对城乡统筹发展具有积极作用。

一、我国农地资本化的动因

（一）我国农地资本化的现实原因。

1.农地资源的低效配置。改革开放30多年来，我国工业化和城镇化得到了飞速发展，2011年末，我国的城市化率已经达到51.27%，城镇人口数量首次超过农村人口。伴随着城市化发展，是城市对农地的大量占用，不可避免地导致了农地的非农化配置，与此相伴的则是农地资源配置效率低下。

资源的配置效率问题是经济学关注的重点内容之一。城乡统筹关注的问题之一就是如何有效配置城乡资源，使之达到一个帕累托效率的状态。所以，土地资源的稀缺性要求城乡土地要素的配置达到或接近帕累托效率。在我国，由于城乡二元的土地制度带来的负面效应，以及快速推进城镇化的需要，一方面推动了城镇化的飞速发展，另一方面也带来了城乡用地之间的矛盾与人地之间关系紧张的局面，以及农地非农化后，农地资源配置达不到资源优化配置的目标。

从宏观层面看，随着我国城镇化水平的提高，城镇人口的增加，必然伴随着我国农地资源甚至耕地减少的局面，不但加剧了城乡用地之间的矛盾，还对我国的粮食安全产生了影响。同时，农地非农化配置后，效率并没有明显的提高，反而由于不合理的利用，导致了农地资源、尤其是集体建设用地集约利用程度不高、甚至低下的局面。在当前城乡二元的土地制度框架下，集体建设用地要进入市场，只有通过征地这一途径。通过征地，地方政府可以获得巨额级差收益，乡镇、村集体也能从中获得利益，这样，地方政府就有了推进农地非农化的动力，加速了农地非农化的进程。然而，地方政府在用低价征收来的土地进行招商引资、兴办乡镇企业、设立各种名目的开发区的过程中，却存在着土地闲置、资源浪费、“囤地”、“圈地”以及利用粗放等问题。同时，低成本征地降低了工业投资的成本，诱发了土地对其他要素的替代，进而导致了土地资源利用效率的低下。[1](p250)

从微观层面看，一方面，经营土地的效益和收益并不高，农产品的价格较低，有些地方的农民从经营土地获得的收入甚至比投入的成本还要低，这就导致了相当数量的农民丧失了经营土地的动力，大量农村劳动力选择进城打工，获取更多的报酬；而农村留守的老人、儿童更加无力去经营土地，导致了农村土地得不到充分利用，浪费现象严重。另一方面，在我国城乡二元的分割背景下，农村人口在就业、户籍以及社会保障方面不能和城镇居民享有同等的权利，进城务工的农民宁可将自己的土地闲置，也不愿意放弃，这同样导致了土地资源的浪费。

2.征地冲突与农民权利受损。在我国快速城镇化的过程中，大量的农地被征收、征用，转变为非农用地，而征地必然引起土地权益的调整，由此带来的土地冲突事件和失地农民已经成为影响社会稳定的隐患。

伴随着国家经济体制、财税体制的改革，尤其是1994年分税制改革后，省级以下地方政府迫于财政和推动城镇化进程的压力，不得不寻找新的财政来源。土地这种稀缺性资源，就自然成为政府、开发商的香饽饽。政府在征地中扮演着主导地位，农地非农化带来的收益、土地出让金成为地方政府收入的主要来源。我国法律对征地的目的有明确的规定：土地征收的目的是出于公共利益的需要。《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这说明征地的前提必须是为了公共利益的需要。但是，这些规定有明显的漏洞，不管是《宪法》还是《土地管理法》都没有对“公共利益”进行明确的界定，导致“公共利益”成了一个高度抽象的概念。在实际的操作过程中，地方政府为了利益最大化，利用法律对征地范围规定得不明确的漏洞，随意扩大征地范围，征地权被地方政府滥用，土地利益相关者都被卷入冲突中。

伴随着征地，失地农民权益受损的问题也日益严重。在我国城乡二元的土地制度下，政府通过行政权力低价将原来属于农民集体所有的土地征收，变为国家所有，然后通过“招拍挂”的方式，高价卖地，通过“剪刀差”获得高额级差收益。尽管我国法律规定，土地征收之后，国家要通过农转非、土地和安置补偿等措施，给农民以补偿。《土地管理法》规定，国家只按被征收土地的原用途进行补偿，补偿的费用包括耕地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。但这种行政色彩浓厚的补偿规定，一是忽视了市场规律，补偿价格偏低，并不能反映农村土地的实际收益，补偿的一次性和农民生存需要的长期性远远不对等，补偿并不能使失地农民维持原有的生活水平；二是补偿的范围过窄，补偿费用分配不合理，农民实际得到的补偿少之又少。由于医疗保险、养老保险等农村社会保障并不到位，农民丧失土地以后，不仅失去了安身立命的基本生活保障，也失去了利用土地获取收益的机会，更不能分享农地非农化带来的级差地租收益；而且，由于较低的补偿费用与农民的预期差距过大，容易引发政府和农民之间的矛盾冲突。同时，相当多的农民由于缺乏文化知识和技术，难以再就业，逐渐被社会边缘化，带来严重的社会问题。

（二）农地资本化的相关理论原因。

1.资本理论。资本是经济学中一个重要的范畴。西方经济学家很早就开始了对资本及其实现形式的研究。马克思在《资本论》中指出：“资本能够固定在土地上，即投入土地，其中有的是比较短期的，如化学性质的改良、施肥等等，有的是比较长期的，如修排水渠、建设灌溉工程、平整土地、建造经营建筑物等等。我在别的地方，曾把这样投入土地的资本，称为土地资本。”[2](p698)马克思在这里所说的土地资本只是凝结在土地上的劳动价值的部分。他还论述了收益资本化的思想，资本在生产、交换、分配、消费运动循环过程中，改变形式，在运动中增值，获得剩余价值。马歇尔认为，资本是“一个人从他的资产期望中获得收入的一部分……包括为营业目的所持有的一切东西在内”。他还提出了现代资本化评估的一般公式，农村土地价值=收益/利率。熊彼特认为，资本是“可以在任何时候可以转交给企业家的支付手段的数额”，“是交换经济的一个要素”。新古典综合派的主要代表萨缪尔森认为“资本是一种不同形式的生产要素。资本（capital）（或资本品）是一种生产出来的生产要素，一种本身就是经济的产出耐用投入品。”“资本作为资产有多大价值取决于利息率的高低，与利息率的高低成反比。”费雪认为“资本就是一段时期内提供服务的财富，包括土地、机器、建筑物、原材料、自然资源、人的技能等。收益是指服务流量超过必要的维持和更替费用的余额。连接资本与收益的是利率，因为资本的价值只不过是由其生产的未来收益流量的现在值。”费雪的关于价值是未来收益的现在值命题，构成了现代评估技术的理论基础。

不管是马克思主义经济学还是西方经济学都对资本及其实现形式进行了论述，从中我们可以看出，资本必须能够在运动中实现增值，能够给所有者带来收益或报酬。当一种资源进入市场，并按照市场的要求进行配置并进行自由交易的时候，这项资源就不仅仅是作为资源或生产要素发挥作用，而且还可以作为资本来发挥作用，这也说明资源和资本是有显著区别的，资源是静态的，不会增值；资源只有在运动过程中并改变运动的形式，才能实现增值，这也是资源资本化的过程。[3](p12)土地作为一种资源和生产要素不仅具有生产和社会保障的功能，而且，当土地进入市场，进行市场化流转、配置、交易之后，还具有资本增值的功能，实现增值和收益，给所有者带来收益和报酬的时候，土地资源就转变为土地资本，这时，土地资源就被资本化了。所谓土地资本化，就是土地资源转变为可以运动并增值的土地资本的过程。[3](p12)一旦土地资源转变为土地资本，就具备了投资、融资等金融功能，就可以进行市场运作。

改革开放以来，尤其是随着我国工业化和城镇化进程的加快，土地作为稀缺性的资源对经济发展的制约作用日益突出，尤其是在发达城市、城郊以及发达农村，土地成为最稀缺和紧俏的资源。这也意味着，在我国现行的土地产权制度下，谁掌握了土地的所有权，谁就掌握了财富，谁就能“以地生财”。[4](p32)而在当前，政府是土地资本化的主体，掌握了土地资源禀赋，主导着土地资本化收益的分配格局，以行政权力实现着土地资源资本化的过程。

2.产权理论。新制度经济学认为产权是一组权利，是一个权利束，包括使用权、处置权、收益权、转让权等多方面的内容。合适的产权机制，不仅能够对当事人起到激励和约束功能，还能使资源得到有效使用和优化配置。在市场经济活动中，产权的交易归根结底是要体现为经济利益的交换与分配。因此，一方面，产权的激励功能要通过利益机制去实现，要有明确的产权保护他们获得相应的利益，这样他们就有了进行交易的动力；另一方面，要用明确的制度通过外部和内部约束，防止对产权所有人利益的侵害。

土地产权是土地制度的核心问题，是一种特殊的物权。土地产权包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。土地产权通过法律的确认，从而建立明晰的土地产权制度，体现了土地的归属关系，减少了土地经营过程中的不确定性，为当事人之间的相互交易与合作提供了有效保障，提高了土地资源的配置效率。

长期以来，我国实行城乡二元割裂的土地制度，并在制度层面作了很多限制性的规定。在城市，土地属于国有，不存在产权归属的问题；农村则不同，土地属于集体所有。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都明确规定了“农村土地依法归农民集体所有”，但是，不管在法律层面，还是在实际操作层面，都没有对“集体”进行明确的规定，“集体”的边界不清，在事实上造成了农村土地所有权主体虚置，难以保障农民的权益。正是因为长期以来，我国农村土地产权不规范，农地产权权能缺失，产权主体虚置，从而就丧失了产权的激励和约束功能，进一步导致了资源配置不合理，农民的合法土地权利得不到保障，在一定程度上阻碍了农地资本化的实现。同时，城乡二元的土地制度一定程度上造成了农村土地市场的残缺，城乡土地市场存在着明显的地权歧视现象。[5](p38)这就造成了城乡土地在交易中的二元现象，农村集体土地明显不能享有和城市土地同等的待遇，农村土地要进入市场，必须改变归属，通过征地的方式转变为国有，土地资源是通过政府的行政干预而不是通过市场进行流动和配置，这也是导致农村土地资本化程度较低的重要原因。

二、农地资本化的绩效分析

尽管目前农地资本化还不成熟，还可能会带来一些问题和矛盾。但是，从目前一些地区的实践经验来看，农地资本化作为一种制度创新，对于保护耕地、提高土地资源的配置效率、促进农村地区的产业结构升级、加快农村经济发展方面已经产生了一定的积极作用。

（一）推进农地资本化可以提高农地资源的配置效率。

从资源配置的角度看，农村土地资源逐渐向土地资本转变，实现农村土地资本化的过程，不但是一种制度创新，而且是对当前农村土地资源配置方式单一的一种改革和创新。通过实现农村土地的资本化，不仅可以有效缓解当前我国存在的耕地面积持续减少的状况，一定程度上保障国家的粮食安全；而且，还可以有效防止由于农村劳动力外出务工造成的农村土地资源浪费严重的现象，盘活大量农村的闲置土地，使闲置土地集中起来，优化农村土地资源的配置。

从要素流动的角度看，资本必须在流动中才能实现增值。在市场经济条件下，资本的流动性的本能，可以实现生产要素的合理流动与配置。农村土地的资本化，一方面可以有效促进农村土地资源要素的合理流动与优化配置，将闲置不用或荒废的农地资源整合起来，用于工农业生产，提高土地资源的利用效率；另一方面，还可以有效促进农村土地的合理流转，增加农村土地的财富价值。[6](p71)

（二）实现农村土地资本化可以促进农村产业结构的调整，实现农地规模经营。

产业结构是指各产业的构成及各产业之间的联系和比例。产业结构的调整升级则是生产要素向资本的转化，资源配置效率和生产效率得到提高的结果。[7](p132-133)我国的农村产业结构受土地资源、农村劳动力、资金以及科学技术等因素的影响和制约。就土地资源约束来说，目前我国城乡二元的土地制度限制了农村集体土地资源的分配方式，导致农村土地流动性不足，产生了大量的闲置土地，制约了农业产业结构调整的进程。

农地资本化一方面将闲置的农地盘活，灵活地整合农村土地资源，从而可以对农村土地资源进行评估、选择合适的产业发展方式与模式，实现农地资源的优化配置，而资源优化配置的过程就是生产要素在各个产业进行合理分配、促进产业结构优化升级的过程；另一方面，农地资本化后，还可以吸引有能力的个人或企业参与到这个过程中去，使其他要素能自由地进入到土地中，节约交易成本，提高投资的规模和效益，实现农地的规模经营。

（三）实现农地资本化可以促进农户福利的改善。

城乡统筹就是要改变城乡居民收入差距过大的现状，提高农民收入，让农民分享城镇化带来的收益。要解决目前我国城乡差距过大的问题，就要提高农民的收入。然而，仅仅依靠增加农民的劳动性收入又不足以弥补二者之间越来越大的差距，这就要考虑要素参与收入分配的过程，促进农民收入结构的多元化。

土地作为一种稀缺性资源，在实现资本化的过程中，恰恰可以满足这方面的要求。目前城乡二元的土地制度导致了土地资源的配置方式比较单一，农地资源的资本价值也一直未能彰显。尽管家庭联产承包责任制在增加农民收入方面起到了积极的作用，但是随着经济的发展，依靠传统的手段达到增加农民收入的目标已经很难。而实行农地资本化在增加农民财产性收入方面无疑会起到积极的作用。

一方面，农村土地资本化促进了农地资源的流转，使农村的土地价值得以彰显，土地的财富效应得以显现。在实践中，农民可以以股份、土地经营权转让等形式参加分红，使农民享受农地一部分级差地租收益，在保证农民权益不受损害的同时，一定程度上增加了农民的收入，改善了他们的福利。

另一方面，农地资本化的推进不仅促进了农村第二三产业的发展，还可以把农村剩余劳动力从土地中解放出来，更多地从事二三产业的工作，这不仅增加了他们的就业机会，还增加了他们的工资等其他财产性收入。

三、结论和政策建议

当前，我国正在推进城乡统筹发展，其中重要的一条就是促进城乡要素资源的合理流动，缓解日益拉大的城乡居民收入差距。而从土地制度入手，推动农村土地资本化，凸显农村土地价值，对于实现城乡土地要素的合理流动，统筹城乡经济社会发展具有一定的积极意义。在实践中，推进农地资本化也体现出了一定的制度绩效。然而农村土地资本化毕竟是一个新生事物，推进农村土地资本化也必将是一个长期的、复杂的过程，面临着历史、现实、制度等诸多制约因素。因此，根据我国当前实施的土地制度的状况以及农村目前的形势和发展情况，要按照城乡统筹和市场对资源配置的要求，逐步完善农村集体土地产权，积极探索农村土地资本化的各种实现形式，推进农村土地资本化的实行。

（一）建立和完善城乡统一的土地产权体系。

产权结构和产权安排影响资源配置的状态和效率，改变资源在不同主体之间的配置以及资源的流向和分布状况，界定了社会成员运用资源权利的范围。明晰的产权体系是保证资源配置市场化的前提和基础，决定了资源配置的效率及社会财富的分配和利益结构，提供了影响经济绩效行为的激励。虽然我国的土地制度经过几次改革，但是农村土地制度依然存在缺陷和矛盾，没有解决农村土地产权不明晰、产权主体虚置、土地流转缺乏市场机制的约束等问题。农村集体土地产权不明晰导致了问题丛生：农地经营无序、圈地现象严重、农民面临着失地的危险、农村土地难以实现资本化经营、土地资源配置过程中市场机制难以发挥等。

中共十六大提出了统筹城乡的发展战略，城乡统筹发展就是将城市和农村、农业和工业、农民与市民作为经济社会发展的整体来统一筹划、通盘考虑，对存在的问题及问题之间的关系进行综合研究，统筹解决；打破城乡二元结构的制度，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。

在这种背景下，构建城乡统一的土地产权体系，重点要完善农村集体土地产权，明确产权主体。新中国成立以来的历次土地改革的实践，逐渐形成了我国目前的农村集体土地产权体系，基本上适应了我国目前生产力发展的要求，促进了农村经济的发展。坚持农村土地集体所有和家庭联产承包也是我国目前政治、经济体制下的必然选择。但是家庭联产承包责任制也只是基本明确了农村土地的使用权主体，土地所有权主体模糊、产权关系混乱的局面并没有改变，农村集体土地缺乏明确的人格化代表。[5](p34)所谓的“集体”其实就是一个抽象的概念。农村集体土地产权主体缺位，造成了农村土地资源配置和利用效率低下，农村土地资本化难以推动的状况。明晰的产权及主体是制度能够发挥激励和约束作用的保障，因此，必须完善农村集体土地的产权，明确产权主体，给予农民完全的财产权，逐步放松对农地产权的管制，激励农民积极推动农村土地资本化，发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，盘活农村土地资源，提高土地资源的利用效率。

（二）建立和完善适应土地资本化的土地流转机制。

在我国当前情况下，农村土地流转主要有农用地之间的流转、农业用地向建设用地之间的流转以及建设用地之间的流转。目前我国农村的土地流转还存在很多问题：土地流转无序、不规范；流转价格随意确定，无法反映土地的真实价格；违规违法现象时有发生；农民的流转权益被严重侵害等。

完善农村土地流转机制，一要培育和完善农村土地流转市场，现行的农村土地资源配置还游离在市场之外，农民自发流转以及政府和集体组织通过行政权力强制或禁止土地流转现象严重，弱化了市场在配置资源过程中的基础性作用。因此，要加强农村土地市场的基础设施和组织建设，营造良好的市场环境和市场主体，逐渐培育完整的农村土地流转市场。二要建立完善的土地流转程序，明确土地流转的主体、原则、范围、程序等，严格约束政府公权力的行使，控制农地非农化，保护耕地。三要在城镇化和工业化快速推进、对土地需求不断增加的情况下，从市场出发，建立和完善合理的利益补偿机制，保障农民的合法权益不受损害。

（三）完善适应土地资本化的法律保障体系。

从我国目前的土地流转过程中产生的产权纠纷来看，我国的法律对土地所有权等概念的模糊化处理和内在的不一致性，很大程度上导致了法律法规的执行比较随意，农民的土地财产权利被侵犯，行政部门越俎代庖，市场配置资源的作用被弱化甚至取代。

我国的《宪法》规定了农村土地是农民集体所有，但是并没有明确指定集体土地所有权的主体到底是谁。而《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规又对集体产权进行了限制性规定，任何个人和组织都不能进行买卖、转让、出租和抵押土地的行为，但是国家可以征用集体所有的土地，这在一定程度上限制了农村土地的承包经营流转，不适应当前加快土地流转经营的需要。

针对法律体系规定不一致的情况，国家应该尽快完善和制定相关法律法规，解决和完善对农民财产权利及农村集体所有权主体规定不明的情况，对农村土地资产的性质进行确认。农村土地资本化实际上也是农村土地制度的一次变革，只有加快相关法律制度的配套改革，才能适应不断变化发展的经济形势和农地资本化的要求。

[1]曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2]马克思.资本论：第3卷[M].北京：人民出版社，2004.

[3]何晓星，王守军.论中国土地资本化中的利益分配问题[J].上海交通大学学报（哲社版），2004，（4）.

[4]杨帅，温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化[J].管理世界，2010，（4）.

[5]曲福田，田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011，（6）.

[6]杨劲.农村土地资本化：基于资本、产权和制度视角的研究[M].广州：广东人民出版社，2011.

[7]江华，杨秀琴.农村集体建设用地流转——制度变迁与绩效评价[M].北京：中国经济出版社，2011.

责任编辑 张 豫

F301.2

A

1003-8477（2013）10-0088-04

马英才（1982—），男，中国人民大学经济学院博士研究生。