试论如何完善文件制度推动政务建设

吴 远

（中共天津市委党校 天津 300191）

文件形成的过程与决策的过程是一致的，文件贯穿于执政、行政过程之中。长期以来，我国形成了一套文件制度，它是国家政治制度的一个组成部分，也政务建设的重要内容，直接关乎党的执政能力和政府的行政能力，必须高度重视。

一、文件政治与制度建设之间的关系

当代中国政治的一个显著特点可以概括为“文件政治”。文件代表权力。国家机关的权力，是由宪法和法律赋予的。各级行政机关按照宪法和法律行使职权、实施管理、开展工作的主要方式是会议和文件，其中承载会议结果的载体依然是文件。因此，文件与生俱来的具有法定权威。党政机关用文件发布政策、法规，指挥布置工作，传递信息沟通情况，任何受文机关必须按照文件的要求执行或办理。

按照文件的性质，文件大致可以划分为政治文件、管理文件和信息文件三大类。政治文件主要是执政党制定的。我国是一个社会主义国家，中国共产党是国家的领导核心。党的领导地位决定了党的文件的地位。《中国共产党章程》明确规定，“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”这就明确了在各类党政军文件中，党的文件是地位最高的，尤其是党中央的政治文件，它优于政府的管理文件。党的文件大多是由会议形成的，内容主要是政治纲领和行政指导，它是制发管理文件的政策依据，也是政府工作的依据。

党和政府历来注重文件制度建设。新中国成立不久的20世纪50年代，中共中央先后制定了党内规章《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》、《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》，政务院颁布了新中国公文处理行政法规《公文处理暂行办法》，由此带动了各级各类机关的文件法规的建设。随着时代的发展，文件制度规范也与时俱进，如2001年国务院发布的《法规规章备案条例》，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，都为文件制度建设提供了政策依据。2012年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合又发布了《党政机关公文处理条例》，与之配套的新版国家标准《党政机关公文格式》也于2012年7月发布实施。新的条例从制度上最大限度地保证了党和国家的政策方针能通过公文的形式在全国各地得到实施。

党的依法治国方略要求依法行政，依法行政必须依法行文，文件的制定必须符合《全面推进依法行政实施纲要》的要求，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。同时，强化责任制。当代中国政治制度实行责任制，责任制体现在文件制度中既有文件程式要求，又有文件程序要求。就是文件须由法定的各级党政机关制定，并由这些机关的领导人签署、签发。文件必须按照党和国家规定的格式制定和发布。

二、当前文件制度运行中存在的缺陷及弊端

现今的文件制度本身存在一些缺陷，使得文件在传达过程中经常出现沟通偏差，不能准确为政治过程服务，不仅直接影响行政效率，还会影响党和政府的威信和形象，影响政务诚信。

一是文件传递过程复杂，易出偏差。《党政机关公文处理条例》（下称《条例》）有“一般不得越级行文”的规定，逐级行文是基本规则。由于现行行政架构的层级较多，容易出现沟通偏差。沟通偏差主要集中在文件传递过程中对源头信息的层层过滤，对政治文件的不同解读，实际情况的多样、复杂等原因，都会导致文件出现沟通偏差。

二是发文弹性过大。《条例》规定：行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。但是，现实工作中重复发文、超范围发文，发文违规的现象时有发生。这一方面是源于行文规则约束力弱，另一方面是“确有必要，讲求实效”等要求缺乏操作的标准，发文机关各有各的解读，越是基层机关的文件问题越多。尤其是一些基层政府部门制定的行政文件，既违反宪法和国家政策，又违背群众的利益和意愿，严重影响了党和国家在群众中的形象。“红头文件”乱象丛生，痼疾难除。

三是缺乏有效监管机制。对文件的监管与约束，在宪法及其他有关法律、法规中虽有相关规定，但是缺乏实际操作规范。而现行公文法规，只是在办文程序上有审核把关的规定，缺乏与宪法衔接的操作规范。目前，对文件的监督主要来自媒体曝光、网络“拍砖”，文件失范救济制度还不健全，行政系统的有效监管机制尚待完善。《法规规章备案条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等相关文件还需要与之相配套的具体措施和行之有效的机制。

四是缺乏有效的治理机制。法律制度和国家政策既具有稳定性也具有动态性，行政机关应该及时对以往制定的规章、文件进行甄别，采取相应措施对其中不合时宜的内容进行修正，以保证国家政策及时贯彻执行。但由于机制不完善，加上不作为现象的存在，特别是运动式的红头文件治理模式，造成大量不合时宜的规章文件仍“健在”并继续其功能，造成文件严重滞后于社会发展，影响了国家大政方针的实施。

三、健全完善文件制度，促进政务建设

首先，解决思想层面的问题。要牢固树立“以人为本，立党为公、执政为民，全心全意为人民服务”的执政理念，并贯穿于执政主体的全部执政活动之中，融入执政目标、执政方略、执政体制、执政方式等所有构成执政活动的要素之中。这样，才能制定出合法性、规范性、科学性融为一体的高水平文件。文件制度要为政治过程服务，就要坚持“一切权力属于人民”的宪法精神，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，坚持依法行政。只有真正理解了“权力”与“权利”的关系，才能自觉用好权力，避免用歪权力，尤其要避免利益集团与权力联手，制定有利于利益集团却损害国家和社会公共利益的“红头文件”。

二要解决管理层面的问题。强化领导责任制，要求各级领导干部高度重视公文处理工作，真正把公文处理工作当做管理工作的重要内容，切实加强组织领导，强化队伍建设。要完善公文处理工作的学习培训制度、考核评比制度以及责任追究制度，使公文处理工作能力成为每一位公务人员的基本能力，各级领导干部的领导能力。还要强化动态管理，及时废止或修改与上位法相冲突不适应的规范性文件，这不仅有助于提高文件的严肃性，还能保障文件的合理、有效实施。

三要解决操作层面的问题。改变发文模式，不以文件的形式发布法规规章，凡法律、法规明确规定的，不再制发相同规定的文件；凡可以公开的法规规章，一律在信息公开平台公布。规范办文程序，文件的审签不仅要在语言文字、文种、格式上把关，而且必须经过法制部门或专业人员的把关，确保文件的内容符合依法行政的要求。强化调研制度，坚持和完善先调研后决策的重要决策调研论证制度，真正把调查研究贯穿于决策的全过程，成为决策的必经程序。健全考核机制，把公文工作纳入考核内容，一是加强对领导干部的考核力度，强化责任制；二是开放考核程序，专家学者和公众代表参与评估。

四要解决保障层面的问题。一是强化行政系统内的监督，坚决按照《条例》规定，“各级党政机关办公厅(室)主管本机关的公文处理工作，对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。”同时，利用“条块”间的监督，以“条条”约束“块块”，用“块块”监督“条条”。二是利用媒体及网络，主动设置议程，主动接受社会的监督。三是强化政府网站政治沟通的功能，利用信息公开平台，从制定方案、执行过程，到实施结果全程公开，自觉接受舆论监督。

［1］宝怀隽.最新办公室公文写作与管理制度全书［M］.长春：吉林大学出版社，2009.

［2］王凯，赵雪峰，宋影.办公室文书写作与管理制度范本（第3版）［M］.北京：中国纺织出版社，2011.

［3］穆勇，彭凯.政务信息资源目录体系建设理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［4］夏书章.行政管理学（第 4版）［M］.广州：中山大学出版社，2008.