耕地保护条件下农村居民点布局的问题剖析与优化对策

夏九牛，张 坤*

（湖南农业大学资源环境学院，长沙 410128）

根据全国土地利用变更调查结果显示，2006年年末全国32.36万km2建设用地中，居民点工矿用地占81.43%，其中城市用地占6.8%、建制镇占6.5%、农村居民点占64%、独立工矿占14%、盐田及特殊用地占8.7%[1]，我国农村居民点占了全国建设用地的大部分。而农村居民点用地还呈扩大态势，农村居民点的布局也存在许多问题，此已成为农村耕地减少的重要因素之一[2]。国家在对居民点整治方面，采取了诸如“宅基地换房”、“村改社”、“新民居”、“废弃宅基地整治”和“农村城镇化整理”等措施[3]，取得了一定成效。加强对农村居民点建设用地的管理和对居民点的合理规划布局，一方面通过将农村宅基地的所有权转为国家所有，可以使政府进一步强化对农村宅基地使用的调控，严格保护耕地；另一方面，将景观生态学与建筑生态学的理念运用到居民点的整理和设计当中，不仅是提高居民生活质量的有效方法，同时也是实现人与自然和谐的有效手段。对农村居民点的优化布局需要寻求一个结合点，即以实现耕地保护和农民生活居住环境改善为基础。

1 农村居民点布局的特点及问题

1.1 居民点分散，单个居民点规模小

在农村地区，一个村或一个村民小组成为单独一个居民点的情况较为普遍。特别是在南方低山丘陵区，居民点数量众多，但单个居民点的规模却很小，存在几户甚至一户组成一个独立居民点。居民点过多且分散的布局，导致土地资源浪费。一方面，独立居民点的规模存在扩大态势，居民点周围的耕地逐渐转为农民的宅基地；另一方面，居民点的数量也呈现增多趋势。这是受我国农村居住习俗和地理环境共同影响造成的，我国多山地丘陵，农村居民点布局分散；而我国自古以来就以庭院居住为主，这种庭院居住要求住宅面积大，所以在一个居民点往往住户很少。

1.2 农民宅基地面积过大

在我国农村地区，农民的宅基地面积过大，中西部地区情况更为严重。在1996～2006年的10年间，我国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从193m2上升到227m2，远远超过我国《城镇规划标准》规定农村人均建设用地150m2的上限[4]。显然，在我国广大农村地区，人均实际的宅基地面积远远大于政府规定的标准。此外，农民拥有多处宅基地的情况较为普遍，农民宅基地大致有三处：一是祖传的，二是自己修建的，三是为子孙后代准备的。所以有不少农民不断地将菜地甚至是耕地“想方设法”地改为自己的宅基地。单纯从建筑学方面考虑，耕地比其他的土地更适合做建设用地，但从耕地保护和粮食安全这一角度出发，对耕地用途的改变是对土地资源的一种浪费，耕地是一种宝贵的土地资源，是粮食的来源地，而宅基地却可以从其他不同土地类型中选取。

1.3 存在大量“空宅”

一些农民在城镇已经拥有住宅用地，然而农村的宅基地却依然保存，农民的大规模迁徙使农村住宅大量闲置[5,6]。随着社会经济发展，城市化进程加快，城市人口数量在增加，农村人口数量不断减少，农村所需的建设用地应该会下降，原有的住宅就会出现闲置。这些闲置的土地，农民不会退还给集体，而是任由其荒废；政府在这方面也存在一些管理不足，使得这些闲置住宅成为实际“荒地”。

1.4 新建房屋增多，新的居民点开始布局在耕地上

农村居民改变居住环境的欲望随着农村经济收入增加而增强[7]。随着社会经济的发展，农村建房也越来越多，在修建新住宅时农民一般不会采取旧房翻新，而是择地另建。“择地”时农民会将耕地作为首要考虑对象，所以在耕地上会出现一些零星的居民点。这种势头如果得不到有效控制，这些零星的居民点就会成片地发展，对耕地“吞噬”的“步伐”就会加快。此外，新生代农民观念开始改变，新修房屋与父母分居的想法使得他们掀起另辟宅基地建房的热潮，宅基地的数量会越来越多。加之新生代农民与耕地接触不多，对耕地缺乏“感情”，对耕地的重视度不高，这也是耕地随意被占用和荒废的原因之一。

2 农村居民点布局问题产生的原因

2.1 传统的居住习俗

在我国农村地区依然保留着按姓氏和血缘关系聚居的习俗，这样的聚居形式使得一个居民点内有着相同的传统习俗和文化，农民互相之间相处起来更加容易，农民也大多不愿意与外姓人或者没有血缘关系的人居住在一起。所以在农村，一个地方有多少个姓氏就会有多少个居民点，甚至更多。同时，农民这种“封闭排外”的心理使得农村居民点自然合并的可能性大大降低。此外，随着人口的增加和农民生活水平的提高，建设用地的需求量不断增大，单个居民点的用地规模不断加大，造成耕地面积减少。所以必须进行人为的干预，对零星的小居民点进行合并，并对居民点用地进行规划和控制，才能实现对耕地的保护。

2.2 种地收入相对偏少

随着粮食价格的上涨以及国家加大对农村地区的财政投入，农民种地的收入在绝对数量上有所上升，根据湖南省财政厅公布的2012年对农民种粮的补贴标准：粮食直补为13.5元/hm2，农资综合补贴为80.6元/hm2，良种补贴为早中晚稻各15元/0.0667hm2。但是与其他的工作，如外出务工或者做些其他小买卖相比，在农村种地收入还是偏低，而且工作更为辛苦。农民不愿意靠种地谋生，所以在农村越来越多的耕地被抛荒，成为实际的“未利用地”。在农作物一年两熟或三熟的南方地区，虽然政府在不断做宣传，鼓励农民种田，甚至规定农田抛荒的不给于种粮补贴，但这些措施收效甚微，耕地抛荒的现象没有得到根本性改变。

2.3 农民个人投机行为

农民选择在道路旁或耕地上修建房屋，存在一种投机行为，一旦道路扩建或者征地拆迁，这些农民就可以得到一大笔补偿费。如今征地拆迁已经成为社会热点问题，农民也已经知道一些相关知识，所以在修建房屋时也考虑了这些因素，甚至还存在希望土地房屋被征后一夜暴富的心理。不少农民不惜代价，想方设法地将房子建在路旁的耕地上，更有甚者在没有得到审批手续的情况下修建房屋，采取“先斩后奏”，即先将房子建好再去政府审批。政府执行以人为本的政策，房子建好了的一般不会强制进行拆除，仅仅罚一些款。但如果放纵这些投机行为，农村地区的房屋布局就会变得越发混乱，耕地也会越来越少。

3 居民点优化布局对耕地保护的建议

3.1 采用一宅两户或一宅多户的方案

针对农民按姓氏和血缘关系聚居这一风俗，可以采用两户家庭或者多户家庭共用一块宅基地的方案，如兄弟之间可以只修一栋房子，提高房屋的高度，遏制房屋的“宽度”，从而减少房屋占用土地的面积。在农村，建设用地超标严重，“一户多宅”现象普遍[8]，这种居住方式是对土地的浪费。农村地区，房屋多为一至两层的楼房，土地的空间价值没有得到充分利用。政府在审批宅基地的时候，可以根据申请者实际情况确定审批的面积，但至少要保证一宅两户的底线。

3.2 国家征收农村宅基地，变所有权主体为国家

首先，国家可以通过征收的方式，将宅基地的所有权收归国有，然后通过划拨的方式将宅基地划分给农民。对于农村土地，可以实行国家经营模式，根据社会经济发展，合理预算未来人口高峰期所需的耕地数量，然后确定宅基地的审批情况[9]。同时，还要严格规定，农民的房屋只能建在经过政府划拨的国有土地上，不得在集体土地上修建住宅。这也要求政府在征收和划拨农村宅基地的时候，必须退出土地直接经营活动[10]，不以盈利为目的。现在农村的宅基地的所有权和耕地的所有权都是农民集体，如果将农村宅基地的所有权纳入国家，将能使农村土地特别是宅基地得到有效管理，特别是对宅基地面积的控制将起到很好的作用。城市国有土地的管理已经日趋完善，农村土地管理也可以仿效城市国有土地的管理模式进行，通过一系列的法律法规对农村土地进行有效管理。

3.3 居民点的整理布局要考虑农村的传统习俗

在规划新的居民点时，可以保留一些当地的传统形式，避免村民对新规划的居住区有太大的陌生感。对以家族血缘关系聚居的农村居民点进行整理或搬迁时，新规划的居民点要考虑将这一部分农民安置在一起或相近的地域，尽量不要将其“拆散”。在南方地区，农村居民点多为依山傍水的形式，对于这些居民点的规划布局，就要考虑当地的“风水”，使人与环境相和谐。

3.4 用景观生态学和景观建筑学设计农村居民点

对社会主义新农村建设，中央提出了具体要求和措施，概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为了美化农村的环境和展示农村自然风光，在设计农村居民点和房屋时可以引进景观生态学和景观建筑学的理念[11～13]，使农民有一个更加优美舒适的生活环境。当然，在规划居民点时要充分考虑当地的土地生态承受力，保护土地生态安全[14]。土地生态安全影响人与自然的和谐，对土地资源的开发和利用要在土地生态环境承载能力范围内考虑[15,16]。通过运用景观生态学和景观建筑学理论与方法的设计，使农民居住的房屋和周边的环境变得更加优美舒适，产生一种良好的视觉效果，在宅基地面积不变的情况下，农民更能够体会到开阔舒适的感受，而不再需要通过增加宅基地的面积来实现自己的居住需求；同时通过对居民点和房屋的合理设计，能够减少对土地的浪费，更好地集约节约利用土地。因此，不管从美化乡村环境，还是从土地集约节约利用，运用景观生态学和景观建筑学的设计理念来规划农村居民点和房屋都可以起到很好的作用。

4 结语

我国土地资源特别是耕地的后备资源严重不足，耕地保护任重道远。为了确保粮食安全，必须注重耕地保护的数量与质量并重。农村居民点的合理规划布局，对耕地质量和数量的保护都能起到积极作用。

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