基于经济发达地区发展要求的土地整治模式研究

申树云，朱 宇

（上海城市房地产估价有限公司，上海 200003）

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设破坏、自然灾害损毁的土地进行整治，以提高土地利用效率的活动[1]。现代意义的土地整治在中国经过了二十几年的发展，其范畴、目标、内涵和方式等都发生了深刻变化，在整治范畴上已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，在整治目标上已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，在整治内涵上已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变[2]，在整治方式上已由项目为载体向项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变[3]，土地整治已成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台[4,5]。

土地整治模式是指在推行土地整治过程中所采取的典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式。随着新时期土地整治的目标和重点日益多样化，考虑到土地整治面临的地域辽阔、区域差异显著的基本特征，需要在研究区域差异化的土地整治方向的基础上[6]，明确区域土地整治的模式，从而采取更有针对性的政策，发挥资金投入的最佳效益[7]。本文基于经济发达地区土地利用现状及其地区经济发展要求，以上海市为例，研究适用于这一地区的土地整治模式。

1 经济发达地区发展对土地整治的适应性要求

1.1 地区经济转型，特别是现代农业服务业的要求

“十二五”时期既是我国新一轮经济增长期，也是转变经济发展方式的关键阶段。特别是经济发达地区，其经济社会发展面临的资源、环境和社会稳定等方面的压力持续加大，各种结构性、深层次矛盾进一步凸显。改革开放以来，上海一直稳居中国城市经济总量的前列。但是最近几年，上海的经济增速开始放慢。这实际上也是遇到了发达国家的同样问题，城市化水平接近90%，服务业比重不断上升，制造业比重不断下降，导致GDP增长速度下滑，重返过去的依靠大量资本投入、低成本劳动力和大规模消耗土地、能源基础上的粗放型增长方式已不可能[8]，解决问题的核心是摆脱原有发展的路径依赖、转型升级形成更均衡的产业结构。上海努力构建“以服务经济为主”、与国际化大都市相适应的现代产业体系，并出台了一揽子配套政策。这不仅对于上海，更对同样已经进入工业化后期的广东、江苏、浙江等沿海地区，具有很强的示范意义。

发展现代服务业的一个重要方面便是推动服务业与现代农业的有机结合，加快发展农业个性化营销、农业会展、农业休闲旅游、农业科技等服务业[9]。现代农业服务业的发展须建立在较高的农业设施基础之上，而上海目前的设施农业水平仍存在标准较低之状况，这对上海农村的土地综合整治也提出了更高要求。

1.2 生态环境改善的要求

中国的经济发达地区，如长三角、珠三角、环渤海地区，其经济发展取得了傲人的成绩，有专家认为，长三角已然是世界第六大城市群[10]，但这一地区的生态宜居性却在大幅降低。如上海，一方面浦东、闵行、宝山以“次中心”、“辅城”建设模式与中心城区全面接壤；另一方面各个区县为了更好地发挥土地级差效应，把靠近中心城区的土地都规划成建设用地。2009年上海建设用地占市域总面积的比例达到42%，如果扣除三岛，接近50%[11]，成为全球大城市中最高（一般比例为20%～30%，如东京29.4%、伦敦23.7%、香港23.4%、巴黎22.7%）。特别是建设用地中工业用地占到了28%，尽管所处的发展阶段不同，有一些不可比因素，但也远远高于国外15%～17%的正常比例。

大量的建设用地“侵占”原本属于生态用地的区域，导致整个城市的生态环境持续恶化。《PM2.5的健康危害和经济损失评估研究》中指出，近年来中国的京津冀与长三角地区PM2.5浓度最高，远远超过世界卫生组织标准。该报告通过健康损失模型计算得出，由于PM2.5造成的2010年死亡人数合计2980人，占总死亡人数的1.8%；根据其建立的经济损失模型计算PM2.5引起的早死对上海市造成的经济损失近23.7亿元[12]。

土地整治通过建设用地复垦，能够改善区域的生态环境，促进了土地节约集约利用；通过推进农民住宅向镇区和中心村集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中，减少了生活污水和生活垃圾的排放，增强了工业三废处理能力，提高了能源使用效率，保护并改善了区域生态环境。土地整理项目实施后整理区总体生态承载力和人均生态承载力都有所增加，整理区范围内对环境的承载能力增大，表明土地整理项目的实施对该区域的生态环境起到积极影响[13]。

1.3 土地管理方面，缓解建设用地指标紧张局面

我国经济发达地区普遍存在建设用地指标紧张的局面，例如国家对上海下达的建设用地规划指标，2010年为2590km2，2020年为2981km2。但至2009年，上海市建设用地总量已达2830km2（二调数据），已超过国家下达的2010年规划指标，并接近2020年规划指标。从接下来的发展需求看，新城的建设、高新技术产业化项目的推进和人口增加对住宅、社会事业和基础设施的配套需求，仍对建设用地有一个较强的需求趋势，但延续原来不断占用耕地的用地方式已经难以为继。近几年全市每年占有耕地数量6万多亩，但每年可实现的新增补充耕地只有2万多亩，已难以做到占补平衡。

土地整治通过工程、生物等措施[14]，对农用地进行整理、建设用地进行复垦以及未利用地进行开发，可新增耕地。2008年以来，中央支持开展了10个土地整治重大工程，整治规模达410.5万hm2，补充耕地面积70.3万hm2。经济发达地区开展土地整治，有新增耕地产生，这从一定程度上缓解经济发达地区建设用地指标紧张的局面。

2 经济发达地区土地整治适应性模式

通过前文的分析可以看出，经济转型中现代农业服务业的发展、地区生态环境的改善以及土地管理中建设用地指标紧约束是当前经济发达地区土地整治中须重点解决的问题。这也为经济发达地区土地整治工作指出了方向：土地整治工作须提高设施农业的配套水平，提高现代农业服务业的发展基础；土地整治工作具有一定的规模效应，可以从较大地域尺度上改善地区生态环境；有较多新增耕地产生，提高区域耕地占补平衡的自给水平；实现农村建设用地减量化，使其与城市建设用地的增加相挂钩，保持地区建设用地尽量少增或不增。

从经济发达地区的土地整治工作发展方向可以看出，这一地区的土地整治工作目标是多样化而非单一的，故其模式选择的影响因素也是受到目标作用而具有多样性。由于受到客观条件的限制，本文结合经济发达地区的特征，仅选择土地整治潜力、单位投资成本、利益主体对各整治类型的偏好程度等三个方面，进行土地整治适应性模式的分析。

2.1 土地整治类型潜力分析

土地整治潜力是在一定土地整治标准下的潜力，土地整治潜力具有相对性，潜力大小取决于土地利用现状和土地整治的标准。根据土地整治的主要类型，土地整治潜力可划分为农用地整治潜力、建设用地整治潜力（包括农村建设用地整治潜力和城镇工矿建设用地整治潜力）、未利用地开发潜力等。土地整治潜力测算时根据调查结果，采用科学合理的方法，分析测算土地整治潜力的数量、级别和分布。从上海市各类型土地整治的潜力来看，上海市土地整治的潜力规模从大到小排序为：未利用地开发、建设用地整治、农用地整治，具体见表1。

表1 上海市土地整治类型及潜力规模(km2)Table 1 Type and scale of land consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.2 各整治类型单位投资成本分析

按照目前我国现行有关法律法规的规定，目前用于土地整治的资金主要来源于新增建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等。现有的土地整治项目以各级政府财政投资为主，相对来说，投资渠道较为单一，缺乏社会资金的投入。

各类型土地整治由于其涉及的工程方式及内容存在差异，所以各类型间土地整治的单位投资成本存在较大差异，分析各类型的土地整治单位投资成本对于选择各类型项目的优先实施顺序是非常有必要的。根据已有项目的经验积累，对于上海而言，各整治类型的单位投资从大到小的排序为：建设用地复垦、未利用地开发、农用地整治（表2）。

表2 上海各整治类型的单位投资成本（单位：万元/亩）Table 2 Unit investment cost of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.3 利益主体对各类型整治的偏好程度

土地整治是一项多目标的工程，涉及的利益相关者较多，各方的意愿性强烈影响项目推进的难度与效果，所以在推进土地整治项目时十分强调公众参与，而各整治类型对于每个利益相关者的正负效用有差异，故分析不同整治类型的动力机制对于地区土地整治模式的研究是有益的。土地整治的公众参与包括横向和纵向两个维度，本文认为横向层面（即各级农业、水务、交通等部门）上对土地整治各类型的偏好不存在较大差异，故仅讨论纵向层面各主体的偏好，结果见表3。

表3 不同利益主体对各整治类型的偏好量化Table 3 Quantitative analysis of consolidation and rehabilitation preferences by different interest entities

从上表的分析来看，各级主体对建设用地整治表示了最大偏好，对于未利用地的整治偏好最低。通过建设用地整治，对于各级政府而言可以实现及时补充耕地的要求，而村级意愿最低，因为可能断了其“财源”；未利用地的整治因为其高出地率而广受各级政府青睐。

2.4 经济发达地区土地整治模式的选择

经济发达地区土地整治推进与发展面临新形势、新机遇，也面临诸多挑战，亟需在挑战与机遇面前，明确这一地区土地整治目标与任务，并应从地区实际选择相应的土地整治模式[15]。前已述及在考虑经济发达地区土地整治模式选择时需考虑的几个重要因素，对于上海而言，三种土地整治类型的变现各有利弊（表4）。

表4 上海地区各土地整治类型的优缺点分析Table 4 Analysis on pros and cons of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

综上所述，作为经济发达地区代表的上海，当前阶段土地整治模式的选择，应该以出地率高的建设用地整治为主，配合一定量的农用地和未利用地整治，形成综合的土地整治模式。

3 保障土地整治模式实施的对策建议

3.1 选择适中的项目建设规模

项目建设规模是土地整治实施过程中生态服务价值的一个重要因素。若要提高项目实施区生态服务价值，必须在项目可行性研究和规划阶段选择适中的建设规模，发挥土地整治的规模效应，避免工程建设对当地生态环境造成不利影响。

3.2 规划先行，突出综合整治

土地整治项目的上位规划包括土地利用总体规划，土地整治专项规划，农业、水利、交通等专项规划以及村庄规划等。从上海实际情况而言，普遍缺乏区域土地整治专项规划以及村庄规划。另外，也存在部分村级规划编制层次不高，与当前新农村建设的发展要求不适应，导致土地整治实施力度不强，影响了土地综合整治的推进。应尽快完善城镇总体规划与村庄布局规划，积极引导村庄布局合理调整，做好村庄建设规划。

3.3 扩大融资渠道，增加资金投入力度

开展土地整治工作最重要的保障之一就是资金保障，然而对于目前上海的土地整治资金来源渠道来看，仍较为单一。目前可用于土地整治的资金，包括土地部门的专项资金以及农业、水务、交通等部门的涉农资金，但根据实际情况来看，目前各方面的资金并未有效整合，难以发挥资金的叠加效应。同时，土地整治也缺乏社会资金参与，无法极大地调动各方的积极性。渠道的单一以及资金投入力度的有限性对整个地区的土地整治工作推进都是不利的，也不能促使土地整治工作的全面展开。要创新机制，出台文件，加快农村金融创新，引导农村金融对土地整治的信贷支持。

3.4 探索建立统一的土地市场，规范收益分配机制

我国开展土地整治相关工作已有十几年的历史，但将土地整治与城乡建设用地增减挂钩结合起来还是最近几年的事情，特别是城乡建设用地增减挂钩仍处于试点阶段。建设用地节余指标有偿使用尚处于探索之中，收益分配机制和不同利益主体之间比例的确定在不同地区差异较大。这需要探索建立城乡统一的市场，完善制度，规范机制，有序推进。上海探索建立土地整治与城乡建设用地增减挂钩整合运用，对于经济发达地区推进土地整治工作而言也是具有示范意义的。

4 结语

本文通过分析经济发达地区发展对土地整治提出的三个具有共性特征的适应性要求，明确了这一地区土地整治推进的工作方向。以上海市为例重点分析了影响经济发达地区土地整治模式选择的三个重要因素，指出作为经济发达地区，在当前阶段的土地整治模式选择，应以出地率高的建设用地整治为主，配合一定量的农用地和未利用地整治，形成综合的土地整治模式；提出了保障这一模式实施的对策建议。

由于受客观条件及学识所限，没有对更多的经济发达地区土地整治模式选择的影响因素进行分析，今后将在资料更加详实的基础上，作更全面的各因素对模式选择的影响分析。另外，本文的分析主要基于上海数据，未来可以采用更多城市的数据，以从更大尺度深入分析经济发达地区土地整治模式选择问题。

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