略论南京国民政府时期的机关文书档案工作

聂 萌

(山东行政学院，济南250014)

南京国民政府自成立到1949年结束其在大陆的统治，这一时期的政权组织形式先后出现过委员合议制、五院制和总统制，但实质上是中国国民党一党专政和蒋介石的个人独裁。国家的暂时稳定使包括机关文书档案在内的各项工作开始走向正规并逐步开展起来。

一、机关文书档案机构逐步建立

南京临时政府时期档案管理事务多隶属于秘书机构，近代的专职档案机构已初见端倪。到国民政府时期，机关档案室工作更趋全面成熟，分工更加明确，机构更加健全，规章制度逐步完善。

(一)中央各部和地方政府专职档案室普遍设立

国民政府初期，国民党中央各部大多在总务司下陆续建立了专职的档案室。名称上有的称档案室，也有称为掌卷室、管卷室等。人员配备和规模上也略有不同，但性质上已是独立的专职档案管理机构。

同期地方省县政府机关内的专职档案机构也陆续开始建立。据1935年《南京市政府档案管理调查报告》称，南京市政府机关除社会、教育两局合建档案室，秘书处和工务、财政、土地各局均单独成立档案室。1929年江苏省民政厅颁布《江苏省各县县政府办事通则》、《区公所办事细则》，规定各县县政府设立档案室。1937年，受抗日战争的影响，国民党政府机关的文书档案工作被削弱，直至抗战胜利后，国民党政府中央机关和江苏省等地方机关才陆续恢复了文书档案工作机构。

(二)党务系统和军队系统的专职档案管理机构

国民政府时期，党务系统和军队系统国民党也相继建立了专职的档案管理机构，例如国民党中央党部秘书处设立了直属的中央档案整理处;江苏省党部在秘书处下设管卷室，下属各部门和各县党部在秘书处内设管卷员;1948年7月，国民政府国防部颁布《档案手册》，规定“非常时期”军事系统的档案机构分为三类，即临时政府档案室、中心档案室和一般档案室，并由联勤总司令部设档案库，统一保管全军的永久档案。临时档案室受中心档案室指导，中心档案室定期向全军档案库移交档案。

国民政府中央各部和地方政府以及党务和军队系统专职档案室的普遍建立，使各机关对文书档案的管理更加集中和统一，在制度上也开始逐步规范和完善起来。

二、机关文书档案管理制度的发展和革新

国民政府时期的机关文书档案管理制度在一次次的公文改良、档案改革的运动中产生并逐步完善。在公文程式、立卷、分类和档案的鉴定等方面总结了新的方法和经验，是对过去文书档案制度在继承基础上的进一步发展和革新。

(一)公文程式的反复修订和统一

1927年国民政府颁布了《公文程式条例》规定了十种文种及其使用范围。随后为适应政权的变化，又于1928年 6月和11月先后两次修改《条例》。直到1942年7月行政院发布《修改公文程式条例》规定文种有八种:令、训令、指令、布告、呈、函、通知、批。此外为适应蒋介石独裁统治的需要，对五院用令行文作出限制，《条例》第四条规定“五院除行政院外，对各省市政府行文时，应函电行政院转行，或直接以函电行之。”［1］2731929年1月国民政府对文稿用纸式样作了规定，划一了公文用纸;4月颁发《印信条例》统一了印信使用制度。1933年行政院令《各部会审查处理公文改良办法》，统一规定了7种标点符号的使用和公文的书写格式及分段要求。1942年又颁布《公文改良办法》，对发文机关、公文书写、公文封套和用纸等做了详细的说明和规定。

南京国民政府对公文程式的修改和补充，用规章制度的形式统一规范了文种的名称和用法，淘汰旧式文种。规范了行文格式，实行公文语体化，分段、句读、引用标点，为现代公文奠定了基础。

(二)文书档案的立卷和归档

北洋政府时期，文书立卷称作“编档”，并提出案卷是归档的基本单位，各司科由文书处理部门负责此项工作。国民政府时期，多数机关已不再沿用“编档”的概念，而改称“编卷”，对编卷和归档各部门做了详细的规定，颁布了一系列管理制度。例如参谋部1932年颁布《档卷管理规则》中规定:“本部及所属各厅局室所有档卷，除机密要件外，概归各书记或专员负责管理。各项文件办毕后，由各书记或专员依照前条办理，同时于收发文各簿附记栏内注明归入第几类第几节第几目第几号字样，以杜遗失。将来如组织档卷室时，各主办者应用归档簿填送，管卷员点收，取盖印章以清手续。归档文件有前卷者归前卷，如系另立一宗者，应按照性质登入档卷册某目项下编号备查。”［1］478军政部1933年颁布《整理案卷暂行办法》将本部案卷分为旧卷和新卷，旧卷在“分类确定后，应留及永存之案卷各分别检出，再分别列册，责成管卷人员照案归(宗)档，如与以后新卷继续关连之件，可并入新案卷制成卷宗，一并保管之”［1］485对于新卷的规定为“案卷于本案办结之后，即将全案点明宗数归档，归档有总号簿，编号分类录由，亦列子目记明件数，以便检查”［1］486此外，司法部、内政部、财政部，教育部、外交部、中央设计局等也都对编卷次序、编卷方法等做了详细的规定。

在这期间的编卷归档工作或由文书处理部门负责，或由文书处理部门编制，档案室查核归卷、装订，或两个部门共同处理。这使得文书档案的立卷和归档工作衔接得更为密切，从而保证了案卷内部和外部的质量。对文书档案的编卷规则和工作细则做了更为明确详细的规定和说明，为以后档案的调卷和查阅打下了良好的基础。

(三)文书档案的分类

对档案进行分类整理是档案管理的基础，也是实现档案有序化的基本手段，殷钟麒认为:“分类为档案室最主要之工作，亦为最难解决之问题，如有良好分类法，则档案处理问题，也解决一半。”［2］90

从国民政府各机关颁布的一系列规章制度可以看出，这一时期文书档案分类标准大体有两种:一种是按组织机构区分，按这种方式分类的有外交部等。另一种是按各机构的职掌区分，绝大部分机关部门都采用的这种分类标准。例如司法行政部对文卷分为七大宗卷，每宗卷分门及类两种;参谋部对所有档案按照“类、节、目、宗”四级分类(机密要件除外);主计部制定的《暂行统计资料档分类目次》中明确规定编号方法采用“类、纲、项、目”四级制;教育部发布的《档案管理办法》中规定档案分类法编订分“类、目、子目、细目”四级;黄河水利委员会在《管理档案暨调卷规则》中规定档案编制方式为“类、项、册、目”四级。

这一时期的档案分类法在很大程度上受到了国外图书馆管理制度和方法的影响。借鉴国外分类法形成的十进位分类法、纲目分类法和何氏全国统一分类法，编制的机关档案分类表，对当时的档案分类产生了重要的影响。国民政府时期档案分类法向国外借鉴的特点突出，但并非照搬照抄，在借鉴的基础上结合自己的实际而有所改进，各有各的特点，对今天建立全国档案分类体系的研究仍具有一定的参考价值。

(四)文书档案的鉴定与销毁

档案鉴定是决定档案存毁命运的重要手段，在档案管理工作中此环节最为重要且难度最大。民国初年判定档案价值的标准以内容为依据，国民政府时期，档案鉴定的标准进一步细化，有效性也成为判定档案价值的一个重要标准，在以内容为标准鉴定档案是否永久保存时，还参照文件的效用来决定文件的存毁。“效用未失者”应妥为保存。“凡公牍案卷，失却时效，与现行政务关系已绝，应予废弃。”［3］

档案鉴定的结果有两种，一是保存，二是销毁。对于档案的销毁在国民政府各机关的相关制度中可以看出是非常谨慎的，档案销毁的程序步骤规定较严密。尤其对于已撤消机关的档案，规定不能随意销毁，以保存史料。1947年制定的《国防部接收中央各军事机关过时档案办法》中规定“凡奉命结束之机关，其档案除按规定交由新成立机关办理外，其未经移交之档案，应扫数送史料局。如在渝办理结束者，即送交战史编纂委员会，严禁焚毁，以重史料。”［1］5381939年军事委员会政治部关于销毁档案办法发布训令，特别对“办毕焚毁”进行了重申强调。

国民政府对于档案鉴定销毁的谨慎态度有利有弊，一方面重视史料，表现档案意识的加强。另一方面由于过于谨慎的态度，容易使档案在鉴定过程中标准放宽，出现了留存下来的档案玉石混杂，质量难以保证。

三、文书档案改革运动

(一)国民政府机关文书档案工作中存在的种种弊端是这次运动产生的根本原因

首先，档案管理体制分散。在单个机关范围内档案管理虽有向档案室集中的趋势，但在执行中旧的分散的传统习惯一时难以改变。从全国档案管理来讲既没有统一的行政领导机关，也没有国家档案库，因此更无法谈及集中管理。其次，档案管理人员特别是地方机关中“卷阀”现象严重。当时档案管理人员沿袭了世代相传，师徒相承的封建世袭传统，他们利用职权把持操纵档案，垄断要挟，严重妨碍了政令的推行和行政效能的提高。再次，公文撰写和处理程式也存在问题。用词怪异，虚夸奉承，公文处理程序混乱迟缓、复杂繁琐。因此何鲁成认为“改革档案管理，实在是提高行政效率的一个必由之路。”［4］

(二)“文书档案连锁法”是这次运动的核心内容

1934年，国民政府内政部次长甘乃光在推行卡片登记制失败后，提出了“文书档案连锁法”。此方法的核心内容就是把文书工作和档案管理二者合一，去掉多余环节，在某些做法上统一起来。文书档案处理采用三个“统一”即:统一编号、统一分类、统一登记。由机关总收发室按既定的分类方案，将本机关全部收发文进行分类编号，采用三联单进行一次登记，然后把文件送至主办单位，经办完毕的公文，随即由机关档案室进行立卷归档。［5］由此提高了办事效率，解决了文书档案工作中档案分散、混乱、保管无序等问题。真正达到了公开、统一、集中的目的。此方法首先在内政部推行，教育部稍做改进后也开始效法使用。此后广西、江西、四川等地也陆续开始推行。

(三)文书档案改革运动的影响

文书档案改革运动从兴起到最后走向低潮，在实施过程中有不可避免的存在缺陷和局限性。统治者的阶级利益和内部矛盾，也决定了改革的进行必然困难重重。但这次改革对中国近代的文书档案工作产生了深远的影响。

首先从文书研究来看，这次的改革对公文的种类、书写方式、断句方法、标点符号的使用等都做了明确的规定和要求。文书程式上力求简易，全部用白话，以便识别。对公文的流通、办理、登记、整理和保管等程序也改革了一些旧式做法，在一定程度上提高了机关的公文处理效率。

其次从档案研究来看，甘乃光、周连宽、何鲁成、程长源等一批致力于档案学科研究的学者参加了改革，出版了大量关于文书、档案工作研究的论文和著作，融合借鉴了外国图书馆和档案管理的理论方法，结合中国实际，为中国近代档案学的产生奠定了坚实的方法论基础，构建了基本的理论框架。1938年何鲁成编著出版了《档案管理与整理》一书，在很大程度上是对文书档案改革运动的总结和概括，标志着我国近代档案学的初步形成。［2］166

再次文书档案改革运动直接导致了档案学教育的产生。国民政府统治时期，各级机关专业文书档案工作人才短缺，档案教育开始萌芽，文书档案改革运动成为档案专业教育的催化剂，明确提出了档案教育问题。1939年湖北私立武昌文华图书馆专科学校为适应当时国内档案管理人才之需要，设立了档案专科班。开设课程涉及史料整理、博物馆学、欧美档案教育、档案编目与索引等，并有严格的考核制度。1943年该校又被教育部指办档案管理短期职业训练班，为各机关培养档案管理的技术人才。档案教育这个档案管理的新领域开始逐步被重视并发展起来。

南京国民政府时期可以说是机关文书档案工作发展和成熟的飞跃时期，从档案机构的产生到制度法规的完善，虽然未能摆脱封建制度的束缚和制约，但仍体现出一定的进步性。近代档案学、档案教育、档案宣传、档案国际交流与合作等都开始起步，公文程式、制度法规和管理方法对新中国及台湾地区的文书档案工作都产生了重要的影响。特别是“文书档案改革运动”使20世纪30年代成为我国档案事业发展的一个高峰时期。

［1］中国第二历史档案馆.民国时期文书工作和档案工作资料选编［G］.北京:档案出版社，1987.

［2］王芹.民国时期档案法规研究［D］.苏州:苏州大学博士论文，2009.

［3］梁上燕.县政府公文处理与档案管理［M］.北京:中国行政研究社，1941:23.

［4］何鲁成.档案管理与整理［M］.北京:档案出版社，1987.

［5］施懿超.机关文书档案一体化管理问题刍议——兼评文书档案连锁法［J］.重庆商学院学报，1999(10).

［6］李中峰，应会琼.民国时期档案鉴定理论分析［J］.成都大学学报，2004(1).

［7］侯强.民国时期的档案教育人才培养模式［J］.档案与建设，2010(3).

［8］王芹.民国档案事业发展的内在因素［J］.档案学通讯，2008(5).