创新社会管理背景下警察公共关系对话模式再造

齐德平，于 军，郑 凯

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

创新社会管理背景下的警察公共关系对话，是从“公”的角度出发、服从服务于国家与公众利益的一种“群体型”社会对话。当前新媒体（互联网等新媒体是在计算机信息处理技术基础之上出现的非传统媒体形态，被称为报刊、户外、广播、电视四大传统媒体之外的“第五媒体”）时代面临互联网的思想文化集散和社会舆论放大，这既影响警察公共关系发展，也推动警察公共关系对话模式再造。同时，警察公共关系对话涉及社会公共安全的因素较多，如何正视多元化的社会利益、价值观和社会诸要素，主动研究创新社会管理背景下的警察公共关系对话模式，提升警察公共关系对话能力，已是当务之急。

一、当前警察公共关系对话特点：从“垂直单一”走向“扁平复杂”

警察公共关系是由警察组织（公安机关）、公众和信息传播等基本要素构成、具有社会意义的沟通互动关系，受到社会政治、经济、文化的直接影响。伴随新媒体信息的广泛传播，尤其是互联网的现实与虚拟共存，带来了社会的诸多变化：一是社会结构变化，出现社会人、流动人、城市人、全球人、利益分化人、失控人、城市网络人（虚拟人）等，人群地位及角色都异于以往；二是社会功能变化，出现从人治到法治、从单纯管制到协商共治、从政府治理为主到公民参与管理成分增多、从传统传播媒介为主到互联网等新兴媒体对公民精神生活和社会文化产生重大影响等变化。社会发展过程中，国家、家庭、社会组织所承担角色的地位、功能及影响力等一系列变化，催生了社会规范的重组与再造，亦使警察公共关系对话形成新的特点。

（一）对话日趋扁平化

长期以来由于公安工作的特殊性，警察素以“战士”的形象出现，自觉或不自觉地给自己披上了一条神秘的面纱。但是，正如胡锦涛同志2008年6月20日在人民日报社考察工作时指出的，“互联网已成为思想文 化的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力” 。[1]随着网络媒体平台的引入和对外宣传机制的完善，公众对公安工作的神秘感已逐渐消失，警务信息、治安情况、社会事件日益引发公众密切关注。加之网络等媒体快速报道或放大传播，其中一些公共事务或社会事件的发生、发展和变化等具有影响力的内容，成为公众讨论的焦点，并形成有一定量度和强度的意见。这样，警察公共关系对话在开放的气氛中不断横向拓展、纵向减弱，日趋扁平化。

（二）对话日趋多元化

2008年底中国社科院发布《社会蓝皮书》，首次把关注时事、倾向于在网上发表意见的网络群体称为“新意见阶层”。普通民众在网络上拥有了同等的发言权和表达空间，掀起的“织围脖”等热潮显现其极高的表达和沟通欲望，使“每个人成为信息渠道、成为意见表达的主体”。[2]同时，由于权利意识的自觉，公众关注的对话内容也发生了较大变化。从近年重大涉警舆情的分析来看，议题大多和警务执法公正与否密切相关。如果处理不当，一起普通的社会新闻事件可能迅速演变成公众关注的焦点、舆论炒作的“燃点”，导致产生严重的涉警危机舆情。可见，警察公共关系对话日趋多元化。

（三）对话日趋专业化

创新社会管理背景下新型警察公共关系的交往中，主客体双方更加渴求平等、信任、尊重、互助，并表现出由封闭向开放、由被动向主动转化的意愿。加之网络的实时互动与异步传输并举，就如雅斯贝尔斯所说，一些人变得“没有耐心去等待物的成熟，每件事情都必须立即使他满意，即使是精神生活也必须服务于他的短暂快乐” 。[3]对许多市民来说，他们更多地关注在每一次心理“投入”之中宣泄一下平日郁结心头的种种劳顿与烦恼的生活感受，暂时放松一下生活的重负和社会竞争的压力。在潜意识里人们渴望回归自然，渴望最原始的那种求奇、求怪、求刺激心理能够得到满足，不受到丝毫掩饰，甚至追逐为满足畸形需求而引起的轰动效应。这使得利用新媒体快速表达诉求和情感成为一种首选意向，舆论热点焦点层出不穷。相应地，公众还通过观察警察公共关系对话的专业能力来表明态度。警方如果在此方面给公众留下不佳印象，也可能进一步遭受非议。可见，警察公共关系对话也日趋专业化。

二、当前警察公共关系对话理念：从“媒体应对”走向“问题应对”

创新社会管理背景下的警察公共关系，其本质就是警社合作共同管理。因此，传统、单向的公众传达或舆论监控模式已不能沿用，而要借助大众传播媒体进行警察与社会的信息传播，包含有反馈、非面对面、下意识、各种情景和技术支撑、有一定结果和情感在内、双向复杂多元的互动。警察组织通过完善对话角色和大量运用媒体的大范围、公开、双向的对话，应对并且解决问题。这其中必然需要厘清和认识警察公共关系对话理念。包括：

（一）公众参与

新型警察公共关系的运作过程并非警察组织（公安机关）单方面行使权力的过程，而是警察组织与公众互动的过程。公共参与是善治的体现。在警察公共关系运作过程中，追求警察与公众间的对话，体现公众的自主意识、竞争意识、效率意识、公平意识、权利意识、民主与法制意识、开拓进取意识，这是主客体间相互对话的一个重要内容。

（二）公众利益

警察公共关系的对象是公众，警察公共关系运作必须符合并有利于公众的意志、利益和需要。失去了公众的理解支持，警察公共关系的主体——警察组织也就失去了存在的基础。新型警察公共关系把最广大人民群众的利益作为最高价值取向，在运作过程中充分尊重公众利益和需求。

（三）公平正义

公众因为警察组织执法办案程序瑕疵而质疑实体公正的情况有所增多，在一定程度上影响了社会和谐。例如，一些重大、疑难的涉法信访问题，虽然处理结果并无明显差错，但是由于未严格按程序办案、部分重要证据遗漏或不全，导致信访人缠访闹访不止。新型警察公共关系主体必须服从于警察组织与公众之间的平等对话，实施公平正义的行为。只有这样，警察组织才能仅充当“掌舵者”，而不同时充当“划桨者”，才不会失去公平正义取向。

（四）责任回应

回应就是对公众需求和所提问题作出敏感反应和积极回复的过程。警察公共关系中的回应，是责任性的延伸，是警察组织对公众需求及时和负责任的反应。警察组织在与公众及时对话中作出的回应性越强，善治的程度就越高。新型警察公共关系主体通过优质高效的警务，定期、主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题，将使管理服务对象真切地感到配合就是利益和效益，增进对公安管理的认同感，从而愿意接受、支持和配合警务工作。

（五）规范合法

合法，指的是社会秩序和权威被自觉遵守和服从的性质和状态。现代社会要求警务工作最大限度地协调公民之间、公民与政府之间的各种利益矛盾，以使警察公共关系获得最大限度的同意或者认可。因此，新型警察公共关系重视公众内心对警察权威服从程度的合法性取向，通过严格执法和热情服务，尽可能增强公众的社会共识与政治认同。

三、当前警察公共关系对话模式：从“行政控制”走向“科学引导”

（一）“科学引导”的对话细则

1.接受

警察组织要善于包容和尊重公众，坚持公众利益至上，敬畏和维护法律尊严，保障公众（包括违法犯罪嫌疑人、管理相对人在内）的合法权益。要通过密切联系公众，服务公众，并开展媒体宣传，多渠道、多层次、全方位地开展与公众的沟通。同时，及时了解公众对警务的评判，消除隔阂，避免给公众造成法律只保护名人、有钱人的假象，追求实现“人和”的境界，为改善警察公共关系创造最佳的软环境。

2.重视

警察组织要重视和理顺社会情绪，着力解决公众最关心、最直接、最现实的利益问题。要从老百姓最需要的事情做起，从老百姓最有意见的地方改起，回应公众的期待，传送党和政府的温暖，化解困难群体的不公平感和“被剥夺感”。既不能乱开法律政策的口子、作出不切实际的承诺，也不能僵化地理解职责权限、拘泥于呆板的程序规定，努力把好事办实，把实事办好。

3.赞成

警察组织要善于挖掘、树立和宣传自身良好的公众形象。要摈弃传统警务重管理轻服务，以为管理就是审批、管理就是收费、管理就是清查等价值导向，重视公众情感和利益，用教育、协商、调解等方法进行社会管理。准确把握不同矛盾，以公众赞成促警察公共关系互动，以互动促公众信任，使“警爱民，民拥警，警为民，民助警”蔚然成风。

（二）“科学引导”的对话内容

警察组织内部已然发生了一系列的变化，如警务活动专业化、精细化，带来机构设置细化；警务人员数量、年龄、知识、技能、素质变化以及文职人员加入，带来队伍结构变化；行政管理严格限定在法律规定范围内执行、大量行政审批前置审查取消，带来工作模式变化；法律对警察公权力的限制增多、社会和媒体对警察监督全面介入，带来工作要求提高；行政管理功能扩大化、边界模糊化、职能交叉化，带来服务功能增多……这些都要求警察组织不断完善“问题应对”的对话方式。包括：

1.扩大警察公共关系对话对象

（1）与社会公众对话。没有群众，就没有公安工作。经济社会持续发展，城市人群间的隔阂却不断加深。群众工作面临许多新挑战，突出表现为有的警察在警务工作中进不了门、谈不上话、交不上心。增加社会和谐因素，要求公安工作在充分调研论证的基础上，适时健全、完善办公制度和规范全体民警的行为。特别是派出所警务工作要以群众是否满意作为最终评判标准，要心系公众，想方设法寻求各种途径，多为公众解难题办实事，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办，[4]让社会公众感受到“人民警察为人民”的实在效果。

（2）与管理相对人对话。交警部门以人为本，对违规车辆和行为以批评教育为主，并从人性化关怀角度提示提醒驾乘人员注意遵守规则；监管部门用真情感化收监人员，从生活、心理上关心爱护他们，对探视家属给予亲人般的温暖；治安窗口部门以微笑服务群众，让办事的群众有回家的感觉——这些做法都能不断优化警察形象，进一步和谐警民关系。工作中，通过落实日常工作流程，以公示牌“上墙”等形式，明确工作职责和办事规范，既约束警察的管理行为，为管理对象提供方便，又提高警务的透明度，为管理相对人的监督提供依据。

（3）与打击对象对话。公安刑事执法工作不能简单地以打击处理数字论英雄，要从促进社会和谐稳定出发，区别对待各类打击对象：对一般犯罪行为、初犯偶犯和未成年犯罪嫌疑人，更多地关注司法层面上的非犯罪化、轻刑化和非监禁化；对在押的犯罪嫌疑人，要注重保护嫌疑人的合法权益，允许他们在合家团聚的传统节日与家人通电话，互致问候，打动嫌疑人的情感；对侦查阶段的犯罪嫌疑人，用真情感动他们，使其真诚悔过，主动检举揭发他人罪行。这些也都体现了执法工作的境界。

（4）与媒介对话。警察组织围绕关乎警务的重大问题与媒体及时沟通。包括：

一是回应重大热点问题。针对城市边缘人的社会、生活、心理、收入、利益等特点，积极配合党委、政府和有关部门，对于新出台的关系民众切身利益的公共政策，如对上海市“户籍新政”涉及的政策和规定给予及时解读，避免公众就其中有争议性的内容进行描述、议论、揣测、分析和讨论。

二是回应治安变化挑战。跟踪社会治安事件，及时发布情况信息和确定预防策略，正确引导舆论。治安变化聚焦内容涉及较广，包括群体性事件、重大案件、重大安全事故、治安问题、串联上访、违法违纪、执法管理间接造成的伤害，以及其他需警察介入调查的公共事件等信息。针对社会治安变化聚焦的这些内容，警方需要主动掌握，及时发布信息，把握对话机会，正确引导舆情。

三是把握趋势预测。围绕警务工作的社会效果，从增加和谐因素和提高人民群众的满意度入手，在每一项执法活动、每一个执法环节中，把握趋势变化，完善预案建设，及时开展与媒体的沟通和交流。

2.提升警察公共关系对话能力

从近年重大涉警舆情分析来看，警察组织“问题应对”的对话核心能力有：

（1）警务执法能力。警察组织必须公正公平地开展执法办案，以避免将自己推到舆论的风口浪尖，使普通的社会新闻事件迅速演变成公众关注的焦点和舆论炒作的“燃点”，导致产生严重的涉警危机舆情。

（2）警务信息发布和交流能力。警察组织必须准确规范地发布警务信息，以避免在交流过程中因为仓促草率或者不够严谨，使人难以信服，结果授人以柄，引起公众强烈抨击。

（3）危机处理能力。警察组织必须科学及时地处理公关危机，以避免在公共事件舆情处置中“一推二拖三捂四堵”或者长时间沉默失声、语焉不详甚至答非所问、前后矛盾，使得谣言四起，以讹传讹，导致舆情升级失控。

3.完善警察公共关系对话角色丛

（1）领导角色。由于有的警务部门领导未掌握危机公关和议题管理的专业常识，亦没有制订专门的危机公关预案，所以应对危机议题有时显得稚嫩，不能主动抓住关键议题进行有理有据的回应，而多是被动表态，多为辩解、含混之词，甚至存在口径不统一、前后相矛盾的情况。这样非但不能争取解决危机的主动空间，反而惹来舆论更多猜疑和臆想，造成很多不必要的麻烦。应当提高领导角色对于警察公共关系重要性的认识，培养其公关对话能力，使其能熟练按照危机公关处理预案和程序，迅速廓清真相，遏制谣言，祛除误解与麻烦，避免舆论锋芒直指警察警务。

（2）智库角色。新媒体舆情考验着警察组织的软性能力。美国著名未来学家托夫勒说：“谁掌握了信息，控制了网络，谁就拥有了整个世界。”[5]警察组织需要建立警察公共关系智库机构，及时分析反馈社会公众需求和社会治安情况，提出处理公共关系的决策依据和有效策略。主要包括：

一是重视舆情处置，加强涉警信息收集研判。着眼改变公众“成见”、应对涉警事件，及时滚动开展涉警舆情的发现、收集、分析、研判和应对。区分并把握民意、舆论、舆情。针对社会政治经济形势、各类传媒特点与社会心理认同，及时发现不利于社会稳定的信息以及潜在的危机舆情，收集舆情因变事项的动态。围绕舆情发生之前、发生之中的公众态度、情绪、意见、议题指向等，及时分析并引出研判结论，使网络舆情分析更加领域化、具体化，注重分析舆情的层次性、利益性、政治性，预警网络群体性事件。加强对网上群体性事件发生、发展规律和趋势的研究，区分舆情特性，细分网民群体。同时根据网络舆情的特征属性，建立相应的网络舆情指标体系，形成特定领域的网络舆情应对预案，主动跟踪重点网站、重点文章，对有害信息及时预警。

二是重视战术研究，切断涉警负面舆情生成路径。针对舆情扩散蔓延的多种效应，采取针对性的策略加以应对，避免炒作持续升温。如针对议题指向渐趋聚焦，迅速组织网军以话题的多样性瓦解议题指向、焦点；针对网民意见彼此矛盾，通过从问题各个角度加以报道、公布真相，打散议题、分散压力；针对传统媒体与新媒体互动炒作的跷跷板效应，一方面重视培养对话媒体中的权威放话媒体、记者，另一方面疏通放话媒体、微博、官方平台等多种渠道，引导新媒体；针对社会公众对警察组织持有的成见，在舆情干预中有重点地加以软化和转换。

（3）事务角色。在公开、互动的新媒体环境下，公众对警察权力的监督更为广泛，具体表现为由警察组织向警察个体转移，由关注警察“做了什么”向警察“怎么做”、“做得怎么样”转移。警察个体的态度、言行、尺度和形象等，一不小心就会成为触发警察公关危机的燃点。因此，当前警察队伍建设应当更加注重个体综合素质提高，防止发生“短板”效应。这就需要：

一是逐步建立以统一的主流价值观为核心的内部评价指标体系。从近年发生的重大涉警负面舆情炒作来看，点燃大众情绪的恰恰是公众普遍认可的正面价值。警察组织的政治属性、职能和定位，决定其必然是社会主流价值的承载者、实践者和守护者。而警察个体作为社会的一员，社会思想、文化和价值的多元与冲突也必然在其日常的工作生活乃至具体的执法管理实践中有所反映，并具体表现为有差异的言行举止、意见态度等。“依法履职、积极作为、规范严谨、公平正义、以人为本、忠诚爱国”是警察队伍一贯倡导的价值理念，需要研究如何将这些核心价值理念纳入警察个体职位晋升等内部评价体系中，成为警务工作的硬指标和软约束。

二是健全完善执法管理服务用语、程序等制度规范体系。警察在具体的执法管理服务中“做什么”、“怎么做”、“做得怎么样”，需要一整套的制度予以规范。警察“语言是否得当、程序是否合法、仪态是否严整”，也要有一系列规定性的描述和解释。符合警察执法管理特征的标准语言和程序，既方便社会公众监督，也是对执法主体的最好保护。上海公安机关在全局推行的接电话统一问候语“你好，请讲！”就是一个非常成功的案例，较好地彰显了文明规范、严谨整肃的警察文化，同时通过制度规范最大限度地减少执法管理服务中的不确定因素。

三是强化警察保护，维护执法权威。对于以警察为目标的恶毒攻击、肆意陷害、打击报复、敲诈勒索、暴力袭击等行为，应以鲜明的立场和态度一查到底、从严惩处，而不能姑息迁就、息事宁人。由此，形成震慑造谣生事、无事生非者的示范效应，进而维护法律权威和执法权威。

（4）专技角色。新媒体环境下舆情控制的行政权力日益弱化，专业部门在完善新闻披露机制的基础上，采用专业科学的干预方式日显重要。包括：

一是以技术经营声望。警察组织对事情隐瞒与掩盖的态度会“刺激”公众，网上主流声音匮乏、鱼龙混杂的言论也极易引发不安定因素，这都要求警方以技术占领社会舆论场。当前上海公安机关正在开展的名警、名所、名队微博等活动，目的就是借助网络平台来强化主流舆论，引导舆情走向。此外，还可以通过警方网站的讨论平台，建立挑错机制，让那些对警察有成见的人把不同意见亮出来，逐步开放非制度性参与的渠道。

二是以技术争夺“领头羊”。专业人员根据分析能力、知识结构、身份地位、社会影响力、转发与评论的平均值、行动粉丝、僵尸粉丝等指标，获得一些中等以上的信息传输节点和一些中等偏下的信息传输节点，关注社会影响较大的一些网络论坛、博客、微博、网络红人等，疏通与网民互动交流的渠道，引导社会舆论。

三是搭建开放主流声音不间断播放的平台。警察组织可充分利用自身的“新闻富矿”优势，与媒体建立竞争性合作伙伴关系。通过定期或不定期牵头召开媒体见面会，向社会公众公布警察组织维护社会治安的主要举措、打击违法犯罪的主要成果、便民利民的最新措施以及重大突发事件、重大政策出台、集中整治行动等政府信息，使警务新闻信息发布常态化、普遍化、规范化。

总之，警察组织很有必要在创新社会管理背景下，通过公共关系对话模式再造，在社会舆论场彰显“贴近基层、贴近生活、贴近群众”等职业形象，主动广泛接受公众评论，反馈征求意见结果，交流警务工作情况，有效解决问题，从而赢得公众信任，引导涉警舆情，把握警察公共关系对话的主动权。

[1]胡锦涛.在人民日报社考察工作时的讲话（2008年6月20日）[M].北京：人民出版社，2008.

[2]汝信.2009年中国社会形势分析与预测（社会蓝皮书）[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]徐文策.失范的大众传媒[ J ].传媒，2003，（10）.

[4]胡锦涛.坚持发扬艰苦奋斗的优良作风，努力实现全面建设小康社会的宏伟目标——在西柏坡学习考察时的讲话[M].北京：人民出版社，2004.

[5]曹泽林.国家文化安全论[M].北京：军事科学出版社，2006.

[6]任生德.危机处理手册[M].北京：新世界出版社，2003.

[7]上海市公安局课题组.和谐社会与公安工作[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[8]王光.和谐警民关系建设[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.

[9][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·V·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[10][英]威廉·葛德文.政治正义论（第1卷）[M].北京：商务印书馆，1982.

[11]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2009.

[12]唐兴霖.国家与社会之间——论社会中介组织对中国转型的影响[J].公共行政，2002，（4）.

[13]李旭琴.从独白走向对话：公共治理价值体系的哲学意蕴与实践[J].厦门特区党校学报，2009，（6）.