中国行政问责制改革对策探究——基于官员闪电复出现象的分析

王振亚 唐 璐

（陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安 710062）

一、相关概念

（一）问责、行政问责

问责，属于责任追究的范畴。美国学者杰·M.谢费尔茨首先通过《公共行政与政策百科全书》对问责的概念做出了界定，即“问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”[1](P34-35)随后谢费尔茨又在《公共行政实用辞典》中对“问责”的概念向行政领域作出了引申，他认为“行政问责是指由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”

（二）行政问责制

关于行政问责制的定义，有些学者将其作为追究公共权力使用者责任，而使其承担相应责任的办法的总称，有些学者则将其具体到了行政机关主要负责人，将行政机关责任人由于失责而对行政管理相对人权益造成影响的行为作为行政问责制的主要监督与追究对象。本文认为，行政问责制是在一种制度建设的规范下,由问责主体针对行为失范、失责的行政机关及官员,依照法定程序追究责任从而达到对行政机关及其官员的行政行为进行监督和质询的制度参照。

二、中国行政问责制的实践状况

从目前国内的诸多行政问责实例来看，行政问责制在我国得到了一定的发展与进步，相关制度规范也相继在我国大部分地方政府建立。例如云南省自2008年3月全面实施行政问责制度以来，全省共问责干部3000余名，在扭转全省干部作风方面起到了巨大的作用。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中还对我国行政问责典型案例做了统计，从2003年至今，我国共发生典型行政问责案例100余起，问责问题官员1000余名，“其中因决策严重失误，造成恶劣影响或者重大损失的典型案例有9起，惩处官员43名；因工作失职，致使本地区、本系统、本部门或本单位发生特别重大或者在较短时间内连续发生重大事故，造成重大损失或者恶劣影响的案例有77起，惩处官员449名。”[2](P165-182)我们从这些数字能够清楚的看到，行政问责制正作为一项基础制度在我国全面实施、发展。

三、中国官员“闪电”复出现象特点与问题分析

（一）官员“闪电”复出的定义

“闪电”顾名思义为快速之意。我国《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》都明确规定了被问责官员的复出期限。在处分期内，甚至在非常短的时间内通过异地、神秘和非正当程序等形式复出都属于“闪电”复出官员。

（二）官员“闪电”复出的特点及存在的问题

自2003年行政问责制深入贯彻发展以来，因工作失职被问责的官员中，大多数都选择了隐藏短暂的时间后又重新官复原职，或者远调升职，并且逐渐呈现出复出时间加快、复出周期缩短等趋势，使得政府及其官员的公信力急剧下降。此外，复出程序的非正当化倾向也很严重，外界缺乏对被问责官员的追踪报道，被问责官员的“隐秘”复出也没有相应的法律和制度公示，即使公众有质疑，也无处追述。

（三）官员“闪电”复出问题的原因分析

1.法律依据不健全，缺少统一、完整的参照标准

在我国，被问责官员的复出问题属于公务员法制化建设范畴，虽然近些年《公务员法》已经得到了极大的补充与完善，但在一些有关行政问责制实施的重要细节问题上，法律的阐述还不够清晰。目前我国只有三个党的暂行文件对官员复出时间作了说明，对官员复出的内容和条件规定都过于笼统，实践中无法准确衡量，官员复出程序也没有一套标准，操作性不强。

2.对问责主体认识不足，抓不住责任根源

只下不上的内部单向问责形式导致了责任体系根源无法被纠错，官官相护现象严重，各种违规复出层出不穷。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[3](P342)缺乏多元双向的问责主体是导致问题的根本原因之一。

3.监督制度乏力、权力制约失效

在我国的行政体制中，监督机关与行政机关有着密切的联系，有些行政机关甚至掌握着同地区监督机关的财政收支和人事任免，致使监督无力，形同虚设。代表全国人民的人大虽然是国家的最高权力机关，但公民通过人大行使自己权利的途径却由于各方制约和限制无法得到有效实现。媒体监督也往往心有余而力不足。

四、官员“闪电”复出折射出的中国问责制发展的思路转变

（一）由“集中问责”向“常态问责”转变

从我国两次集中的“问责风暴”来看，行政问责往往针对社会关注度较高的公共突发事件。这样的问责在一定的时间内具有威慑性，但就其范围和影响与客观的行政问责要求相比还是狭窄的。行政问责制的现代化发展不能仅着眼于对重大灾难或事故的责任追究，而应该更多的关注日常问责的规范化与制度化，行政官员的决策失误、工作失职都要承担相应的责任，避免问责形式化。

（二）由“同体问责”向“异体问责”转变

“从主体和客体的关系来看，问责分为两种：同体问责，即对组织系统内部成员的问责；而异体问责，则指组织系统外部客体对内部成员的问责。”[4]我国目前推行的问责制仍以同体问责为主，这种自上而下的问责形式很难做到客观公正。从长久发展来看，建立和完善异体问责体系是形势所向。就我国实情，建设人大对行政机关及其官员的问责监督是一条现阶段“异体问责”的可行道路，此外，还要整合媒体和公众的力量，形成多方位的问责体系。

（三）“个人权力问责”向“独立体制问责”转变

权力是把双刃剑，掌握权力的官员，无论是问责官员还是被问责官员，只要在同一权力体系下，都可能由于利益的牵涉使行政问责变为内部权力问责。只有独立体制问责才能真正脱离固定的权力体系，规范问责主体与客体行为，真正做到官员复出的合法化与程序化。独立问责制度包括行之有效的行政问责法律法规、独立于行政系统的行政问责系统和多元监督系统等。

五、中国行政问责制完善对策探究

（一）建立统一的行政问责法律法规体系

首先，法律应当对行政问责主、客体作清晰界定，规定问责主体与问责客体是无关联的，是独立于行政权力之外的。其次，法律应详细规定行政问责程序，包括划分责任种类、事由和范围、确定适用范围、公开问责结果。对不同失职行为的认定、处理进行分类规定与限制。再次，明确制定官员从被问责到能够考虑复出的硬性时间，就其复出的条件而言，要以特定法律规定的问责程序和问责评估的结果为重要参照手段。最后，注重官员复出职位评估标准的制定。法律应当规定行政官员在其评估复出之后适当调整其原有职务，并就其后续表现给予一个客观、明确的评估期限与标准。

（二）筑建我国行政问责制文化

行政问责制文化建设通过不同于法律却基于法律刚性下的柔性训练来培养和强化行政人员的价值观和道德水平，能够起到积极的效果。

首先，要加强公众的问责意识，明确人民的真正权利所在，解决公民对诸如官员问责后“闪电”复出现象的困惑。其次，通过各种法律条例、职业道德规范对政府官员进行思想教育，行政官员的个人伦理建设是只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用的法律。[5](P192)从意识的源头端正其工作态度与自觉接受公众问责与监督的思想。

（三）建立、健全行政问责机制要素

上文中提到，要全面建设行政问责、官员复出机制，必须重新界定、优化问责的各个环节要素，明确责任形式、问责主体、问责范围及问责程序。

第一，明确责任形式。明确的法律规范和行政原则必须对行政机关及其官员所要遵从和担负的责任以及失职所要承担的责任做客观说明。

法律责任。行政机关及其官员在其行使公共权力的同时必须不违背相关法律，任何超越或者违背法律的行政行为都应当负相关的法律责任。

行政责任。确认行政机关及其官员在行政责任和权力承担上的平等性，不依法履行法定职责和义务的行政机关及其公务员应承担相应的行政责任。

道义责任。行政机关及其官员在违反道德规范却并不违法的情况下应承担道德责任。道德责任与其他两种责任的承担方式不一样，它凭借官员对自己良心和灵魂的拷问而起作用。需要对政府工作人员进行道德教化，唤醒其从政良心，增强其责任感。[6](P 54-56)

第二，科学明确问责主体，单独划分、强调异体问责。

首先，明确问责主体。从客观上讲，政府自身、人大、司法机关、各民主党派、报刊、网络新闻媒体、公民团体等都应被列入问责主体的范畴之中。其次，异体问责体系的构建。其一，要限制、减少直至消除政府官员与人大代表同体的现象，其二，要加强民主党派、公民团体对政府的问责与监督，充分建立问责主体参与问责、监督的有效渠道。其三，将报刊、网络等新闻媒体独立于行政体系作用之外，培养新闻从业人员的专业素养与超前意识，使其能够有效、独立地起到强化监督作用。

（四）建立标准的官员复出评估、考核制度

失职官员由符合复出时间条件，到真正意义上的复出，需要满足的不仅仅是主观的自我认识与机械的时间限制，更需要完整、独立、公平、有效的复出评估、考核制度。

全面完善被问责官员的复出评估、考核制度建设应注意以下几点：

第一，建立科学规范的评估、考核体系。对复出官员的考核和评估要基于其职业的分类与职位的分级,并且要结合官员各项要素指标，对不同职业、不同岗位制定具体的职责规范和分类考核。在问责官员考核体系的制定时还需要充分考虑其客观性和可操作性，减少人为因素和客观因素的干扰和限制。

第二，加大日常考核工作的力度。注重日常考核能够切实防止行政问责与复出过程的总体考核、评估工作走向虚置。对官员日常工作和职责的考核要做到定量与定性相结合,并配备相应的考核档案记载，作为以后复出的参考。

（五）推广多元监督体系

在我国，官员“闪电”复出最直接、最根本的原因是由于在我国垂直的权力系统下，上级对下级的监督乏力、下级对上级的监督乏效、公众对权力的监督乏术。为此，建立、完善我国行政问责制多元化监督体系就显得尤为重要，一方面要加强人大和民主党派的监督权与监督力度。发挥各级人大的监督作用,逐渐分割人大与政府权力部门的利益关系。就此，笔者认为，人大可通过对问责事件的参与，通过网络、电视等主力媒体对问责评估与问责结果给予意见和建议，并对官员的复出作出解释和公示，从而为公众提供监督参照。另一方面，要提高公众的监督意识，完善反馈渠道。近年来官员“闪电”复出现象的网络曝光和公民检举说明公众的监督意识在不断地提高，成为促进我国行政问责制的健康发展的主力军。提高公众的监督意识与监督热情，最根本的就是完善公众的反馈渠道。首先，充分利用广播、网络、电视等主流媒体资源大力普及“主权在民”的权利观教育，并加强媒体对各种问责事件报道的及时性与客观性，使民众意识到自己是监督权力运作的主体，从而建立对权力监督的参与意识；其次，党务、政务建立被问责官员复出的公示制度，为公众社会监督提供问责依据与参照。最后，在独立的问责部门建立行政问责官员事件发言人，单独针对官员问责、复出问题对公众予以公开、合理、全面解释与公示。总之，各个监督元素之间要相互合作，协调发展，全面参与监督，共筑坚实的监督网。

［1］Jay M.Shafritz.International encyclopedia of public and adm in is tration.Colorado：West Press，1998，p.6.转引自周亚越.行政问责制研究［M］.北京:中国检察出版社，2006：34-35.

［2］暂行规定起草小组.关于实行党政领导干部问责的暂行规定［Z］.北京：人民出版社，2009：165-182.

［3］阿克顿著.侯健，范亚锋译.自由与权力［M］.北京：商务印书馆，2001：342.

［4］陈国权.政治监督论［M］.上海：学林出版社，2000.

［5］麦金太尔著.龚群，戴扬毅译.德性之后［M］.北京：中国社会科学出版社，1995：192.

［6］许卫林.完善行政问责机制的理性思考［J］.江苏省社会主义学院学报，2005（4）：54-56.