我国全民健身公共政策执行阻滞分析

张瑞林， 王晓芳， 王先亮

(1．吉林体育学院学院办公室，吉林 长春130022;2．昌吉学院 体育系，新疆昌吉831100;3．山东大学体育学院，山东 济南250061)

公共政策是执政党或政府凭借公共权力制定的用以规范、引导有关组织或个人行动的准则及规范［1］。作为众多公共政策的一部分，全民健身公共政策是整合全民健身各方面资源的有效手段和有力保障。自1995年以来，国务院、国家体育总局先后出台了大量的公共政策促进全民健身公共服务供给，但当前的全民健身公共服务仍不能满足大众需求。究竟是政策本身存在问题，还是执行不到位?基于此，我们采用文献资料法、访谈法、实地调研法等，对全民健身公共政策执行过程中的问题进行分析，提出优化政策执行的策略。

1 我国全民健身公共政策执行阻滞的表现

公共政策执行阻滞是指公共政策执行中出现阻碍或者停滞的现象，进而导致政策目标无法达成的情形［2］。从政策内容看，我国全民健身公共政策确实具有实际意义和促进作用，但在执行中由于各种原因难于落实到位，政策阻滞现象严重，集中体现为吸纳社会力量兴办全民健身事业的鼓励政策缺乏实效。我国历来的全民健身公共政策都不同程度提出鼓励社会力量兴办体育事业，提倡完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资兴办或参与全民健身事业;但具体怎么鼓励?怎么优惠?哪些费用可以减免?捐助对象如何认定?这一系列问题都无明确答案，只是停留在口头提倡和鼓励阶段，对于吸引社会力量参与全民健身公共服务供给无实质意义。主要表现在以下几个方面。

1．1 税收政策

1．1．1 营利性健身场所税收政策 自20世纪90年代末以来，我国健身产业发展迅速，为大众提供了多元化健身服务。健身场所虽属于经营性场所，但其产生的社会效益诸如提高国民体质、丰富业余文化生活等不容忽视。尤其在近几年，健身行业出现了由贵族化向平民化发展的趋势，经营项目多样化，中低档健身场所比例上升。由于竞争激烈，消费价格大幅下跌，已成为工薪阶层也有能力消费的健身服务，深受大众欢迎，弥补了全民健身公共服务供给的不足。政府应转变观念，将大众经营性体育场所服务业作为朝阳产业、绿色产业给予政策扶持，为健身产业制订优惠鼓励政策，促1进其良性运营和发展，即通过政府购买，由中低档经营性体育场所代替政府向社会提供全民健身公共服务。

目前我国健身产业主要征收以下几种税。1)营业税。一是“文化体育业”税目，税率为3%，主要涵盖体育赛事以及体育场所服务业务;二是“娱乐业”税目，税率为20%，主要针对高尔夫球、保龄球、射箭、射击、飞镖等体育项目;三是针对国家未明确规定税率的钓鱼、漂流等运动项目，许多地方将其归入“其他服务业”，税率为5%［3］。2)企业所得税。税率为25%，对规模较小、利润较少的企业实行20%的低税优惠。3)城市房地产税。房产余值税率为1．2%，房产租金税率为12%。4)城镇土地使用税，大城市税额为1．5～30 元/m2，中等城市为1．2 ～24 元/m2，小城市为0．9 ～18 元/m2，县城、建制镇、工矿区为0．6 ～12 元/m2。5)车船使用税，按排量缴费，最低每月20元，每年240元。6)教育附加税，按营业税+增值税+消费税的3%征收。7)城市维护建设税，按营业税或增值税的1%～7%征收。

从营业税来看，将高尔夫球、保龄球、台球等体育运动项目经营等同于夜总会、歌舞厅等娱乐场所经营征收20%的营业税并不合理。两者经营的目的虽然都是盈利，但产生的社会效益有很大区别;而且，一些经营项目已很普及，收费也逐渐为大众接受，不应被划为高消费行列，过高的营业税使这些项目的经营者不堪重负。健身场所服务项目的管理与指导需要不断地改进和创新，以满足顾客不断增长的各种要求，与国际先进水平接轨，这些都需要大量的资金保证;因此，目前健身行业税负较重。

1．1．2 非营利健身组织税收政策 改革开放以来，我国制定了大量针对非营利组织的税收优惠政策，形成了一系列非营利组织税收优惠法律制度，例如《中华人民共和国公益事业捐赠法》《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》等。现行的非营利组织税收优惠制度在促进非营利组织发展方面的功能并未完全发挥，其原因主要有以下几点。1)相关法律制度未明确规定非营利组织本身具有合法的免税或减税地位。2)不同规模的非营利组织享受的税收优惠不同，具备公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体仅有114家，并且这些非营利组织大多冠以“中国”或“中华”头衔，其实力与背景不是其他非营利组织能够相比的，该现状不利于中小非营利组织的发展［4］。3)我国按照是否属于财政拨款决定非营利组织是否享有税收优惠，该做法有失公允。不同非营利组织在发挥社会功能上只有大小之分而无本质区别，如此规定强化了非营利组织与政府的联系，不利于非营利组织实现自治，与非营利组织发展的宗旨背道而驰。

1．2 非税收入优惠 非税收入是政府依法所征收的除税收以外的财政资金。通过调研可知，目前各地政府对于社会民间资本投资兴建的各类设施需征收的政府非税收入有土地转让金、城市基础设施配套费、综合开发费、人防工程配套费、墙体改造费、测绘费等等名目繁多的费用。不分项目，只要从事经营，水、电、燃气费用都依照商用收费。对民间资本投资经营性体育场所无任何鼓励优惠政策。反观西方发达国家，对于全民健身公共服务供给的优惠政策却很多。如洛杉矶Staples是为NBA湖人队和国王队(冰球队)而建的，一年可打122场比赛，有超过200 d的使用率(包括演唱会)，所有者为私人。其投资模式是:政府提供土地，吸引私人开发商，租期为99年，免征性收取1美元租金。值得一提的是，政府提供的土地大都是无经济价值的土地［5］。

1．3 财政金融政策 地方政府财政收入与支出存在不平衡的现象。据统计，1993—2004年地方政府财政支出占70%，而财政收入仅为43%［6］。面对县乡财政普遍是“吃饭财政”的事实，如果再让基层政府提供全民健身公共服务产品，其结果只能是画饼充饥，不符合实际;因此，应通过中央对地方政府的财政优惠政策，补充全民健身公共服务的基本供给。

融资难是我国健身行业普遍存在的问题，如2011年1月青鸟健身因资金运转困难而被迫停业。不仅青鸟健身一家面临困难，整个行业都陷入这样的困境。运营成本高、融资难已成为健身行业的瓶颈，但国家对这类行业无相应融资优惠政策。

1．4 社会体育指导志愿者政策 我国先后颁布了《社会体育指导员技术等级制度》《社会体育指导员国家职业标准》《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》《社会体育指导员发展规划(2011－2015年)》《社会体育指导员管理办法》等系列文件，主要是对社会体育指导员培训和管理工作作了较为明确的规定、要求和规划。除了优秀社会体育指导员评选工作一直在执行外，对于激励社会体育指导员长期开展工作的经费补助措施还仅停留在鼓励、建议层面，同时也缺乏保护志愿者合法利益的相关法律。现行的优秀社会体育指导员评选制度只能惠及少数人，并且有些地方的评选不够公开、公平。如笔者在山东省调研期间，有社会体育指导员反映:“干具体指导工作的是老百姓，但上报的优秀社会指导员是相关部门的行政人员，而且也没有评选环节。这种评选毫无意义，不如不评，不但起不到好的作用，反而打击志愿者的积极性。”

截至2012年，我国在册社会体育指导员总人数为65万，这一数字在3年之内将达到100万。这些社会体育指导员在一线辅导的人并不多，主要依靠有健身特长的老年志愿者进行辅导，全民健身指导员老龄化问题严重。在区县一级的社会体育指导员队伍中，体育部门、教育部门的领导和工作人员经过短期培训大都拿到了等级证书;但由于没有体育基础，且公务繁忙，难有时间和能力走进社区、广场、公园成为全民健身的服务者［7］。这与欧洲国家差距很大，在芬兰8 000个活跃的体育协会中，每4个芬兰人中就有1个是协会的会员，有2/3的芬兰人参加体育协会的活动。体育协会依靠志愿者工作，志愿者充当着教练员、竞赛组织者、助理以及支持和管理人员的角色。这些俱乐部里有80余万名志愿者，他们每年贡献了相当于5亿芬兰马克的产值［5］。另外，如果社会对这些富有爱心的群体不采取帮扶和救助措施，政府不给予政策保护和财政补贴，志愿者将缺乏继续从事健身指导的信心和勇气，志愿者队伍建设将无法延续［8］。

1．5 体育非营利组织准入政策 从全民健身公共政策内容来看，几乎所有的政策文本均认可体育社会组织在全民健身公共服务中的地位和作用，倡导社会力量参与群众体育事业的发展。虽然近年来社会组织包括体育非营利组织的准入门槛降低，民政部先后推出了社团组织“直接登记”与“业务主管和登记管理一体化”等制度措施，但体育非营利组织准入政策有待进一步深入改革。一方面，区域社团数量限制有待打破。《社团管理登记条例》第13条与《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条明确规定同一个地区同类型的社团只能注册一个，该项规定易形成体育非营利组织垄断的局面，无法保证政府购买公共服务的质量，并且由于社会组织往往是政府与群众的中间人，可能因其唯一性成为“二政府”，无法反映群众意志。另一方面，社团组织的公共服务质量有待提升。社团组织准入门槛降低了，应保障其规范性以提升服务质量。

2 我国全民健身公共政策执行阻滞分析

2．1 政策内容 从全民健身公共政策的内容来看，现行的中央政策总体上表现出良好的品质，内容明晰、保障措施明确，现实性较强;但地方政策缺乏针对性和实效性。通过调研和查阅部分地方网站、国家体育总局网站可以看出，目前地方全民健身公共政策的制定存在4个方面的问题:一是数量少、缺乏针对性和可操作性，未根据中央政策制订出符合地方特点的具体操作方案，一些地方甚至只是把中央政策进行复制，没有提供任何细化的操作程序，可行性很差。二是地方政策“红头文件”多、法规少，依然依靠行政手段进行管理，不符合我国体育法制化的发展趋势。这些“红头文件”大部分都是由体育部门发布，对其他部门缺乏效力，因而执行起来也很困难。三是地方政策缺乏民主性。地方政府在制订政策时更多的是自上而下决策，公民参与仅仅作为形式。这样出台的政策不容易得到民众的认可，政策效果很难保证。四是政策语言模棱两可，留有余地，诸如“积极”“应当”“鼓励”等，虽增加了执行空间，但也加大了执行难度［9］。

2．2 政策执行主体 从全民健身公共政策执行主体来看，导致政策阻滞现象的原因有以下3个方面。第一，权责分配不对称。政策执行主体是各级政府领导的体育行政部门或教育部门下设的体育部门，而这些部门往往缺乏足够的权力，调动相应的资源保障政策的实施。第二，执行人员能力不足。地方各级政府体育行政部门执行全民健身公共政策时往往以场面大，参与人数多，媒体曝光率高，花费大量人力、物力、财力制造轰轰烈烈的运动场面为标准，追求形式的创新，缺乏实效。他们认为执行政策只是开开会、发发文，抓落实、抓监督的时间和精力少之又少，造成政策“空转”，落实不力。第三，政策执行主体单一，全民健身公共服务效率不高。自改革开放以来，我国建立了社会主义市场经济体制并取得长足发展，但政府仍然绝对掌控社会公共权力。体育行政部门是全民健身公共政策的执行主体，社会参与全民健身公共服务的体制、机制不顺畅，从而导致效率不高、资源浪费。

2．3 政策执行资源 从全民健身公共政策执行资源看，我国全民健身公共场地设施、经费投入、健身指导管理等健身资源未能满足群众需求。已有的全民健身计划实施现状调查结果显示:我国城市大众健身缺乏指导，服务信息不畅，公共体育场馆免费开放率低，健身场所收费太高;现有的社区健身设施场地老化、拥挤、损坏率高，维修不及时;日常健身活动组织不足，非营利性体育组织体系不健全，缺乏长效机制;无法保证定期体质监测。我国农村、农牧区体育组织不健全，健身场地少且不方便，严重缺乏健身指导。群众体育活动经费靠临时申请，主要用于“形象工程”，部分村处于无场地、无经费、无活动的状态。用于全民健身公共服务的体育彩票公益金返还比例低，截留、挪作他用、不及时返还现象普遍。据调研，山东省部分地方财政用于全民健身公共服务的人均支出不足0．5元，而且用于全民健身公共服务的体育彩票公益金常被截留、不及时返还或挪作他用。

2．4 政策执行监督 从全民健身公共政策执行监督看，监督制度很不完善。政策执行主体即体育部门受双重领导:一方面受上级体育部门的业务指导;另一方面受同级党委和政府的直接领导。人事权、财政权掌握在地方政府中，必然造成只对地方政府负责的局面;而地方政府对全民健身公共服务工作的开展并不重视，监督评价形同虚设，缺乏责任追究机制。处于业务指导的上级体育部门，只能指导下级体育部门的行为，对各级政府、行政机关、企事业单位的行为缺乏行政约束力，监督职能无法完全履行。社会监督、媒体监督机制因流于形式而难以发挥应有的作用。全民健身公共政策的受益对象——人民群众缺乏参与政策制订、执行和评估的权利。

3 我国全民健身公共政策优化策略

3．1 提高政府全民健身公共政策执行力

3．1．1 增强地方全民健身公共政策的可行性 首先，地方全民健身公共政策的制订应注重群众的参与，只有人民群众的广泛参与才能充分表达其意愿，地方政府才能制订符合人民群众利益的政策。在地方全民健身公共政策制订过程中，应深入群众进行调研，广泛听取基层民众和健身组织的建议和意见，减少和杜绝形象工程、政绩工程，制订符合地方特点的、实用性强的公共政策。其次，改变当前多数由体育行政部门发布全民健身公共政策的现状，提高地方性全民健身公共政策法规的层次性，保证地方性政策的权威性。再次，地方公共政策文本应具有可操作性，应根据国家政策的方向制订切实可行的具体实施办法。如拟订全民健身方案，在组织人员、练习时间、场地器材、经费筹集和健身指导等方面作具体的规定。

3．1．2 建立政府各部门利益整合机制 在政策执行中，政府工作人员不可避免地会考虑自身利益。强调政府执行主体必须为公众服务的同时，也不能否认他们与普通公民一样有着自己的利益追求，关键是要把政府执行主体的自利性利益追求限制在合理的范围内，使其在理性自利和他利之间达至一个平衡点［10］。将全民健身公共政策的执行效果与政府部门利益进行整合，会大大提高全民健身公共政策执行的效力。

一是建立利益共享机制，将全民健身公共政策的执行效果作为政府绩效评价的重要指标，而非体育行政部门独家之事，对于执行较好的政府和个人进行精神和物质奖励。二是建立利益补偿机制，适当调整中央与地方、地方与地方、政府与个人之间利益分配，激发不同主体的积极性。如在执行全民健身公共政策的过程中，为减轻地方政府的财政负担，可采取财政补偿和经济援助，促进政策的执行［10］。三是提高全民健身公共政策执行人员的执行能力，要求在拥有一定全民健身公共政策相关基础知识、专业知识以及执行经验的基础上，具有推进政策顺利执行所需的理解、应变、管理、协调、创新等能力。

3．1．3 促进全民健身公共政策执行主体的多元化公共政策执行主体不仅仅包括政府部门，也应包括非营利组织、企业组织等。一是在体育行政部门的主导下，形成以地方政府为主体、相关职能部门积极参与的执行主体组合。二是引入市场竞争机制，将全民健身公共服务采用承包、出租等形式，鼓励社会各主体参与全民健身服务供给［11］。三是对执行主体进行监督检查，引入中立组织跟踪、评价全民健身公共政策执行效果，并使评价结果与政府绩效评估、非营利组织的补助等相联系。四是继续改革体育非营利组织准入与管理制度，既要降低体育非营利组织准入门槛，取消“一区一社”的限制，营造公平竞争的氛围，又要做好体育非营利组织的管理工作，使其成为全民健身公共政策的重要执行主体，为社会提供高质量的全民健身公共服务。

3．1．4 保障全民健身公共服务财政投入 财政投入是公共政策执行的保障，目前用于全民健身公共服务的经费来源主要是体育彩票和地方财政支出。分析全民健身公共服务投入不足的原因，一是部分地方政府的经济基础薄弱，一些县级财政至今还未摆脱“吃饭财政”的窘境。二是一些县级政府对财务资源的使用缺乏科学合理的规划，把大量的资金花在不恰当的地方，而对急需政府资金投入的公共服务缺乏有力的支持。三是政府资金使用效率不高，浪费严重。要保障全民健身公共政策的资源，应严格执行《全民健身条例》，将全民健身公共服务经费纳入本级政府财政预算，单独设立全民健身公共服务经费预算科目，对经费利用结果进行监督评估，并纳入政府工作评估指标中。应经常监督用于全民健身事业的专项体育彩票公益金，保证其取之于民、用之于民。

3．2 完善全民健身优惠政策

3．2．1 继续推进全民健身税收优惠政策 加大营利性体育健身场所税收优惠的力度。适度降低并统一经营性体育场所营业税税率，为扶持中小型健身场所发展可对其少征或免征营业税，对于高消费的健身场所应额外增加特种附加税以抑制过度需求。同时，结合废弃土地整治改造，对体育健身场所建设免征一定年限的土地使用税，为建设、维护健身设施提高固定资产折旧率、延长税收减免期限等。

继续推进非营利健身组织税收优惠，明确体育非营利组织本身具有的合法税收优惠地位。建议由各级税务部门单独确定非营利组织的税收优惠资格，且一旦确定其税收优惠资格后就可享受所有相关优惠政策。对于符合规定运行规范的非营利组织免征所得税、营业税、增值税。为鼓励非营利组织最大限度地实现公益使命，将更多的资金用于公益服务，对非公益性支出要征收支出税。对社会捐赠主体实施税收优惠，扩大享受税收优惠非营利组织的范围。

3．2．2 实施政府非税收入优惠政策 为激发社会各方力量投身于全民健身事业的积极性，适度减免全民健身相关的政府非税收入。一是对用于全民健身场地设施投资经营的项目在规定期限内免征土地转让金。二是提供低偿或无偿土地调动民间资本投资全民健身公共服务的积极性。三是适度减免全民健身行业相关的各种行政事业性收费。四是对用于全民健身经营项目的场所，应采用民用标准收取水、电、燃气费用。

3．2．3 改善全民健身融资政策 通过政府投融资政策，优化全民健身融资渠道。建立中央对地方政府的全民健身专项财政转移支付政策，财政补贴可采用全民健身专项补助和配套补助的形式来实现。采取政府购买全民健身公共服务、全民健身公共服务凭单制等措施，由政府出资向营利性或非营利性健身场所购买日常健身服务和部分大型体育健身活动服务等。鼓励将医保卡用于健身消费，不仅可以提高群众参与体育健身的积极性，又可增加健身行业的利润，同时可减轻国家医疗福利负担。实施全民健身财政融资及信用担保政策，可以由地方财政出资建立信用担保机构对健身行业商业贷款提供担保，也可以通过国家财政提供资金向健身行业发放长期低息或无息贷款，同时支持全民健身企业通过上市、发行债券、银行贷款等方式融资。

3．2．4 优化社会体育指导志愿者激励政策 建立完善的社会体育指导志愿者激励措施，既要有物质激励，又要有精神激励。一方面，建立社会体育指导志愿者服务法律法规，明确志愿者组织的法律地位和激励措施，设立专项储备基金为社会体育指导员开展志愿指导提供基本保障(路费、食宿、保险等)，加大志愿者培训学习的力度，提高培训的实效性和针对性。多安排实践课，少安排理论讲座，吸引不同年龄段的志愿者积极参与。另一方面，完善社会体育指导志愿者服务奖章制度，及时对志愿者的服务作出反馈，按照服务时数颁发不同层次的奖章，增加志愿者的满足感、成就感和责任感。

4 结束语

全民健身公共政策是保障全民健身公共服务供给质量和效率的有效举措，优化全民健身公共政策、破解政策执行阻滞是推进我国全民健身公共服务良性发展的必由之路。为此，应切实提高政府政策执行力、制订实效的优惠鼓励政策，吸引市场和体育非营利组织参与全民健身服务供给，真正实现全民健身公共服务供给主体的多元化，最终为全社会提供满意的全民健身公共服务。

［1］ 肖谋文．我国群众体育政策的演进及其过程优化［D］．北京:北京体育大学，2007:5

［2］ 郑恒峰．当前我国政策执行中的阻滞现象分析［J］．中共福建省委党校学报，2006(9):37

［3］ 汪洋，殷建华，马力．体育产业税收政策与法律问题探讨［J］．体育科学研究，2008，12(8):25 －27

［4］ 财政部，国家税务总局，民政部．财税［2012］26号:关于公布2011年度第2批获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体名单的通知［S］．2012

［5］ 魏来．中国公共体育服务产品供给研究［D］．北京:北京体育大学，2007:68

［6］ 樊勇明，杜丽．公共经济学［M］．上海:复旦大学出版社，2007:337

［7］ 国家体育总局．基层社会体育指导员数量与质量同等重要［EB/OL］．［2010 －03 －20］．http:∥www．sport．gov．cn

［8］ 彭秀清．社会指导员干预机制研究［D］．济南:山东大学，2010:57

［9］ 胡建华．我国地方政策制定中存在的问题及其对策［J］．行政论坛，2009，16(6):54 －57

［10］ 莫勇波．公共政策执行中的政府执行力问题研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2007:126－178

［11］ 王路阔，何志达．对我国公共政策执行阻滞困境的研究［J］．咸宁学院学报，2010，30(5):30