行政强制行为之非独立性思考

贾建平

（河南警察学院　河南郑州　450000）

行政强制行为之非独立性思考

贾建平

（河南警察学院河南郑州450000）

行政强制措施具有手段性、附随性和保障性，与行政管理或行政调查密不可分，不具有法律价值的独立性。行政强制执行从本质上讲是独立的执行行为，而不是强制行为，其核心特征是执行性而不是强制性。即时性行政强制是对特定违法、危险状态的独立处置行为，其个性特征是结果性与即时性，而不是手段性与临时性。在剥离了以上三种行为后，行政强制行为已经没有任何实质内容，失去了独立存在的必要性，不应再作为独立的一类行政行为。

行政强制；非独立性

传统行政法学将行政强制行为视为独立的一类行政行为，并以《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等法律规定为基础，将其分为行政强制措施和行政强制执行两部分，或者分为行政强制措施、行政强制执行和行政即时强制三部分。但在理论和实践中，对于行政强制行为的内涵与外延、法律性质、法律体系及其与其他行政行为的法律关系等问题一直存在认识上的争议。作为折衷平衡的产物，《行政强制法》的颁行也并未很好的解决这些争议，反而增加了一些新的争议，如人民法院对行政决定的强制执行是否属于行政强制行为等。笔者以为，之所以存在这些争议，根本原因是行政强制行为的独立性价值难以确立。进一步讲，行政强制行为不是一类独立的行政行为。

为了论述的方便，笔者对行政强制行为暂时以三分法进行分类，从行政强制措施、行政强制执行和行政即时强制三个方面进行拆分解析。

一、行政强制措施具有附随性和保障性，与行政管理或行政调查密不可分，不具有法律价值的独立性

行政强制措施是1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第11条在规定行政诉讼受案范围时，较早的作为法律术语正式使用的。但是在理论界对行政强制措施的基本法律含义一直存在争议。通常所说的行政强制措施是指在行政管理或行政调查中，为了保证行政目的的顺利实现而对行政相对人实施的临时性限制措施。有人认为，行政强制措施就是行政强制行为的具体措施，包括行政强制执行的具体措施、即时强制的具体措施和一般性行政强制措施[1]。也有人认为，行政强制措施是与即时强制、行政强制执行并列的一类独立行政强制行为[2]。目前，持后一种观点的学者较多。笔者以为，“行政强制措施”一词作为法律术语使用虽然有欠严谨，但是表述通俗易懂，只要外延界定明确，也未尝不可。然而在法学理论上，“行政强制措施”作为法学术语则难以确立。除了其本身存在的语义模糊，难以表达出特定的专业含义外，其本身的法律特点也决定了它难以成为独立的法学术语。

行政强制措施的特点可以概括为：行政性、强制性、手段性、保障性和附随性。行政性和强制性是行政强制措施与其他行政行为的共性特点。手段性、保障性和附随性是行政强制措施的个性特点。手段性是指行政强制措施只是行政管理或者行政调查中使用的一种手段，不是某一行政管理或某一案件调查的结果。保障性是指行政强制措施设立的目的就是为了保障行政管理或者行政调查目标的顺利实现，而不是为了强制本身而强制。附随性是指行政强制措施与行政管理或行政调查不可分离，在脱离了行政管理或行政调查后不具有独立存在的必要性。行政强制措施的这三大个性特点是内在统一和相互关联的。例如，道路交通管制是《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国道路交通安全法》规定的一种行政强制措施，其本身就是一种附随于道路交通秩序管理的行政手段，实施的目的就是疏导和控制人流、车流，保障交通秩序。对违法嫌疑人的传唤是《行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的一种行政强制措施，其本身就是一种行政调查手段，必须在传唤到案后及时进行询问调查。对涉案财物的扣押本身也是一种行政调查手段，必须在扣押后及时查明该财物与违法行为的关系。如果脱离了行政管理和行政调查，这些行政强制措施的实施毫无意义。手段性、附随性和保障性特点充分说明了行政强制措施的非独立性。它完全可以归并到行政管理行为和行政调查行为中去，不宜单独列为一类具体行政行为。

二、行政强制执行从本质上讲是独立的执行行为，而不是强制行为，其核心特征是执行性而不是强制性

根据《行政强制法》的规定，行政强制执行从广义上理解是对行政决定的强制执行，既包括行政主体对行政决定的强制执行，也包括人民法院对行政决定的强制执行。笔者以为，人民法院对行政决定的强制执行，虽然是为了实现行政目标而实施，但是因主体的司法性和程序的司法性而与行政主体对行政决定的强制执行具有本质的区别。相对人对人民法院的强制执行不服也不能通过行政救济方式获得法律援助。所以，从行政行为的构成要件上分析，人民法院对行政决定的强制执行，不是行政行为，更谈不上是行政行为法意义上的行政强制执行了，行政行为法上的行政强制执行只能是行政主体对行政决定的强制执行。以此为进路，行政强制执行有三个要素构成：一是“行政”，表现为行为目的的行政性、行为主体的行政性和行为程序的行政性；二是“强制”，表现为行为手段的强制性和行为效力的强制性；三是“执行”，表现为行为性质的执行性和行为内容的执行性。在三者的关系中，“行政”和“强制”都是“执行”的限定性要素，“执行”要素才是行政强制执行的核心要素，是前两个要素的最终落脚点。所以，与其说行政强制执行是所谓的行政强制行为的一种，不如说它是行政执行行为的一种，而且是独立的行政执行行为。

梳理行政法的发展历史不难发现，关于行政强制执行行为是行政执行行为而非行政强制行为的观点，在我国较早期的老一辈行政法学家的学术思想中已有所体现。例如在上世纪八十年代，行政法学家王珉灿先生就认为，行政法律关系中的行政强制执行又叫做行政执行，是一种具体的行政行为[3]。在上世纪九十年代，行政法学家应松年先生也认为，行政强制执行是依法迫使相对人履行义务或者实现与履行义务相同状态的行政执行行为[4]。然而近年来，早期行政法学家们关于“行政强制执行是行政执行行为”的定位却被“行政强制执行是独立的行政强制行为”的观点所淹没。事实上，早期行政法学家们的观点抓住了行政强制行为的本质特征——执行性。这种思考透过现象考察了事物的本质，充满了辩证唯物主义的理性色彩。这样一种将行政强制执行作为执行行为的研究进路值得继承和深入探究。循着这样的思路，强制性只是这一类执行行为的形式特征而不是本质特征，以具有强制性作为依据而将行政强制执行纳入所谓的行政强制行为不足为据。进而，作为行政强制行为的这一部分内容也剥离出去，成为了另一种行政行为的重要组成部分。

三、即时性行政强制是对特定违法、危险状态的独立处置，其个性特征是结果性与即时性，而不是手段性与临时性

即时性行政强制是指为了预防或制止即将发生或者正在发生的违法、危险状态而对特定相对人人身或财产采取的即时性处置措施。与其他行政强制行为的内容不同，即时性行政强制的法律依据比较宽泛，内容也较为丰富。概括起来，即时性行政强制包括以下基本内容：一是对人的强制，如对传染病患者的强制隔离和治疗、对醉酒人的强制约束、对非法集会游行者的强制带离和强行驱散、对进出海关口岸的走私犯罪嫌疑人的扣留等；二是对财产的强制，如对带上列车的违禁物品的强制保管、对超速超载车辆的强制扣留、对影响扑救火灾的现场毗连物的强制拆除等。无论哪一部分内容，都具有强制性、即时性与结果性的特征。强制性是这一类行政行为与其他行政强制内容的共性特征，即时性和结果性是这一类行政行为的个性特征。对于即时性和结果性的理解是把握这一类行政行为的属性定位的关键所在。即时是指“立即”的意思。即时性是指这一类行政行为具有适用上的时间紧迫性和必要性要求，对所面临的法定情形必须快速高效的处置。在程序上，对即时性行政强制的要求相对简便得多，否则难以实现快速高效。即时性既是行政强制行为与其他行政强制的显著区别，也是它独立法律价值的集中体现。需要说明的是，有学者将即时性行政强制行为的“即时性”错误的理解为“临时性”，从而没有把即时强制行为视为行政处分行为。如前所述，即时性只强调行为的紧迫性和必要性，并没有临时的意思，即时性不等同于临时性。即时强制决定实施完毕后，并没有在事后撤销而是永久存在，所以，即时强制不是临时措施。恰恰相反，即时强制行为是一种结果性行为。即时强制的结果性是指这一类行政行为虽然是对紧急情况的处理，但仍然是一种处置结果，这种结果的内容是对即将发生的违法、危险状态的预防或对正在发生的违法、危险状态的制止。至于造成实际后果后，行为人是否承担相应的处罚责任，是在该状态得到预防和制止后另外一个行政法律关系的判断和处理，这虽然也是一种行政处置行为，但是与违法、危害状态的预防或制止本身形成的行政法律关系不同，它们是两个各自独立但又相互关联的法律关系领域，只不过预防、制止行为针对的是违法、危险行为本身，处罚行为针对的是违法危害行为产生的后果。这进一步说明了对违法危害行为的预防制止措施本身就是一种独立的处置结果，不具有所谓的临时性和手段性。行文至此，可以得出的结论是，即时强制行为是独立的一类行政处置行为，以形式上的强制性而将其与其他行政行为一并归为行政强制行为，错误的理解了其即时性，忽略了其结果性，应当予以澄清。

在行政强制措施归属行政管理或调查行为、行政强制执行归属行政执行为、即时强制归属行政处置行为的情况下，行政强制行为已经不具有自身内容，失去了独立存在之必要性。实践中有学者还将违法行为矫治措施也归为行政强制行为，如劳动教养、少年收容教养、收容教育、强制戒毒、强制治疗和社区矫正等。劳动教养的制裁性与结果性已勿容置疑，不论执法实践如何归类，在理论上纳入行政处罚当无障碍。至于少年收容教养、收容教育、强制戒毒、强制治疗和社区矫正等，虽然不能替代处罚责任，但也是对具有违法行为危险或者习惯的相对人实施的矫治措施，在本质上也是一种对行为人的处置，归入行政处置行为更为合适。

[1]胡锦光，刘飞宇．行政法与行政诉讼法（第四版）［M］．中国人民大学出版社，2008：104-105．

[2]应松年．行政法学新论（第三版）［M］．中国方正出版社，2004：285．

[3]王珉灿．行政法概要［M］．法律出版社，1983：125．

[4]应松年．行政行为法［M］．人民出版社，1992：52．

The administrative compulsory behavior of the independent thinking

JIA Jian-ping

Compulsory administrative measures have means sex,attached along with the gender and supportability,and administrative management or administrative investigation inseparable,do not have the legal value of independence.The enforcement of administrative essentially is the implementation of independent behavior,not compulsory behavior,its core characteristics of execution is not mandatory. Administrative enforcement of immediacy is specifically illegal and dangerous state independent disposal behavior,their individual characteristics is the outcome and immediacy,not means sex and temporary.In the stripping the above three kinds of behavior,compulsory administrative behavior has no substantial content, lost the necessity of independent existence,should not again as an independent kind of administrative behavior.

Compulsory administrative；Not independence

DF312

A

1674-5612（2013）05-0066-04

2013-03-11

贾建平，（1975-），女，河南长葛人，法学硕士，河南警察学院法律系讲师，研究方向：行政法学、警察法学。

（责任编辑：赖方中）