多层面国际警务合作方式的框架构筑

汪小林，陈合权

（四川警察学院 四川泸州 646000）

多层面国际警务合作方式的框架构筑

汪小林，陈合权

（四川警察学院 四川泸州 646000）

在非传统安全问题日益凸显的今天，加强国际警务合作已成为各国警方的共识。然而，各国间国家制度和警务理念等方面的差异在一定程度上阻滞了国际警务合作的有效展开，传统的国际警务合作方式难以全面适应新时期国际警务合作的现实需要，必须从多层面、多途径创设更为有效的国际警务合作方式，以此推动国际警务合作的深入。

国际警务合作；方式；多层面；框架构筑

一、警务全球化趋势的确立及演进

全球化的进一步发展，为世界经济、社会发展带来新的发展机遇的同时，也为全球安全带来新的隐患。许多非传统安全问题也变得越来越突出，非传统安全事件频频发生，国际社会对非传统安全的关注度日益提升。“9·11”事件带给世界的震撼，更使非传统安全问题被国际社会提到一个新的高度。非传统安全与全球化好似一对孪生姐妹,全球化程度越高,非传统安全问题影响就越大[1]。

随着我国改革开放的不断深入和经济日益全球化，中国公民因私出境和外国人入境越来越频繁，人财物流转日渐加剧，发生在我国境内的跨国经济犯罪、毒品犯罪、恐怖活动、偷渡、洗钱、网络色情活动、赌博等案件大量增加，联合国关于打击有组织跨国犯罪的相关文件列举的17种跨国犯罪类型，在我国均有不同程度的发生。这些跨国犯罪行为的发生，严重扰乱了我国社会秩序和刑事司法秩序，甚至对国家安全形成了极大地威胁。

在越来越多的国际合作诉求中，加强国际警务合作已经成为几乎所有国家的共同愿望，尤其是在面对包括恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全问题产生的威胁时，各国警方意识到，仅仅在一国主权范围内的警务治理活动，远远不足以对付日益国际化的各类犯罪，惟有加强警务合作与交流，才是打击和防控国际性犯罪的惟一有效途径。在这种背景下，国际间警务合作日益受到关注，新安全观视角下的国际警务合作的必要性日渐凸显，加强国际间警务合作、推进国际警务一体化进程势在必行。

当前，国际警务合作的范围不断扩大，由最初的仅涉及引渡、调查取证等有限合作，逐步发展到包括协查犯罪案件及联合办案、统计和逮捕在逃人员乃至越境追缉等多种警察业务合作。合作模式也呈现多样化趋势，从双边向多边从区域内向全球合作等更多、更灵活的合作模式不断涌现[2]。

全球化带来的各种物质技术条件以及全球一体化的思维方式，有利于我国与世界各国更为紧密地开展警务领域的合作。我国公安机关与世界各国警察机构的交流和合作也在进一步加强，涉外治安管理和涉外刑事管辖进一步国际化。自1987年，中国已经和37个国家缔结了刑事司法协助协议[3]。至2000年，公安部已经与43个国家的内务部门签订了警务合作协议，建立了双边业务合作机制和交流机制[3]。我国参与国际警务合作的途径和方式也得以极大的拓展，我国对外警务合作的步伐显著加快。

二、国际警务合作的发展趋势

20世纪以来，跨国犯罪形势越来越严峻，并逐渐呈现出组织化、职业化和国际化特征。联合控制和预防跨国犯罪逐渐成为国际社会的共识，各国警方日益重视打击跨国犯罪方面的警务合作。从不同层次、不同渠道开展国际警务执法合作已成为现实之需。从目前国际警务合作的发展趋势来看，呈现出以下几个特点：

（一）合作范围不断扩大。

20世纪以前，各国警察开展合作的范围十分有限，仅涉及引渡、调查取证等少数领域。20世纪以来，随着跨国犯罪活动的变化，传统的国际警务合作模式已被屡屡突破，合作的领域逐步扩展，广泛涉及到各类犯罪案件的协查及联合办案、通缉追捕和跨境追缉，以及联合开展专项犯罪防治和打击活动等方面。

（二）合作途径不断增多。

传统警务合作的渠道主要是以外交途径组织开展司法合作或在国际刑警组织主导下开展警务合作，这些常规的合作渠道已逐渐不适应对付新型犯罪活动的需要。为加强合作联系，应当开辟更多更灵活的合作路径。从上世纪90年代以来，一些跨地区的专门化国际合作机构不断出现。为了协调各国联合打击跨国犯罪活动的需要，开展双边、地区和国际性合作等多种层级的合作已经成为一种新的模式。在欧洲、东南亚和拉美等地域逐渐兴起的区域性警务合作体系的建立，开辟了新时期警务合作的全新途径，其他区域的国家间也纷纷仿效积极构建区域合作体系。

（三）警务一体化进程加快。

各国经济区域化、全球化、一体化的发展趋势，也在客观上推动了有关地区警察系统的一体化进程。一些地理位置接近、社会制度相似和文化渊源紧密的国家之间，纷纷建立了一体化经济组织和社会治理组织，并且签订了相对应的警务合作领域的双边或多边协议。1993年10月30日，欧洲部长级会议决定成立欧洲刑警局，有15个国家派出了各自的警官开始了协调与合作工作，凸显了欧洲警察执法一体化倾向，该框架合作体系为其他区域警务合作的途径提供了较好的参考蓝本。1995年9月，由巴西、阿根廷、乌拉圭组成的南方共同市场就四国警察联合侦查、共同办案达成一项协议，协议规定，为了便于追捕逃犯和对方领域内的贩毒分子，四国警察可以自由进出各自的边境地区。而在北欧诸国及中南欧诸国间也建立了类似警务合作机制，警务一体化进程得以明显加快。

三、多层面国际警务合作方式的框架构筑

在跨国犯罪和恐怖活动日渐猖獗的今天，各国警方均意识到加强国际警务合作的重要性，也建立和强化了多层面、多途径的国际警务合作机制，一定程度上遏制了跨国犯罪和恐怖活动的泛滥之势。

对于国际警务合作的方式，在国家组织内及国家间警务合作制度层面上的构架和国际刑警组织框架下的警务合作模式基础上，近年来区域性警务合作模式成为国际警务合作实践的热点甚或新趋向，业已取得一定成效。从当前世界各国采取的警务合作途径来看，既有国家外交层面的合作，又有警务机构间的直接合作；既有直接的警务联合，又有警务协助合作；既有制度层面的规范体系构筑，又有施行角度的实务合作。各国间警务合作的方式也千差万别，各有侧重。通过对当前国际警务合作主流方式的梳理和探究，当前国际警务合作方式大致可以从制度层面、组织层面和实施层面三个方面构筑成为一个较为完整的警务合作体系。

（一）制度层面的国际警务合作。

制度层面的国际警务合作主要涵盖了签署国际条约、双边协定和区域协定三个方面。

国际条约框架下的国际警务合作参与国家众多，涉及领域为较广，较好地解决了各国间警务工作中的利益冲突和司法冲突问题，为全球化警务合作奠定了坚实基础。但是，国际条约多为原则性约定，往往缺乏警务合作施行的具体执行途径，加之各国签署或参与国际条约时多选择保留条款，并未能真正地从根本上消除本国利益至上的本位思想，司法冲突问题也未能有效得以解决，导致国际条约并不能完全解决警务合作实施过程中存在的诸多问题。

双边协定往往是在国际条约的基础上，围绕签署两国警务实际情况，对执法合作诸多具体问题加以磋商和协调的结果，保证了国际警务合作的顺利实施。双边协定是国际警务合作的主要方式之一。国际公约作为缔约国之间的协议，约束力较小，强制性不高，很多措施较软，缔约国既可以把公约的条款作为依据，也可以不作为依据，必须在国家与国家之间签订双边警务条约的基础上才能严格执行合作的有关规定。[3]国际公约多为框架性的合作构想，往往只是针对国际犯罪问题提出了解决的基本方向和基本途径，实践操作性较差，也并不能产生凌驾于各国国内法之效力而对缔约国产生绝对的约束力，仅仅依靠国际公约很难解决国际警务合作过程中的各种具体问题。这就需要在国际公约的基础上进一步签署双边协定，就双方警务合作的具体事宜进行约定。

区域协定是当前国际警务合作的新动向。在全球化趋势日渐凸显的今天，每个国家的安全均与国际社会的安全息息相关，全球范围内的警务合作备显重要。然而，一国同毗邻地区间的警务合作远比同其他地域国家间的警务合作要更为频繁、更为重要。毗邻地区往往从历史、文化、民族、宗教、社会制度和经济发展等方面息息相关，加之跨国犯罪的地缘性特征十分突出，签订区域性警务协定已成为对外警务合作的重中之重。同时，一些跨国犯罪行为往往在一定区域内较为猖獗，涉及多个毗邻国家，如与我国邻近的“金三角”和“金新月”是世界毒品种植和生产的集散地，必须签署区域协定建立合作机制，方能更为有效地防控和打击此类犯罪行为。正是为了适应新时期区域性犯罪防控和国土安全的需要，近年来区域合作成为国际警务合作的热点，各国均试图参与本国警务利益休戚相关的区域组织之中，或者积极与周边各国签署区域协定。实践证明，区域警务协定是应对恐怖主义、毒品犯罪、有组织犯罪等几种典型跨国犯罪的有效途径，我国应充分抓住历史机遇，积极主导和参与同周边国家间的区域性警务合作协定的签署。

（二）组织层面的国际警务合作。

20纪初成立的国际刑警组织(the International Criminal Police Organization)，已成为国际社会与国际犯罪和跨国犯罪作斗争的有效工具。国际刑警组织在全球范围内架构了控制和预防犯罪的网络，为世界各国合作打击刑事犯罪奠定了组织基础。国际刑警组织框架下的国际警务合作机制对世界各国间的警务合作产生了巨大的推动作用，其警务运行机制的内容及其重要意义已为各国所熟知，在此无需赘言。

在国际刑警组织之外，区域警务合作组织积极构建，也为国际警务合作提供了有利途径。区域警务合作组织有两种模式，松散型区域警务合作组织和紧密型区域警务合作组织。松散型区域警务合作组织主要依据区域性协定的形式构建警务合作机制和框架，共同打击和防控某种类型或某些类型跨国犯罪；紧密型区域警务合作组织则进一步构建起专门的警务运行机构，并赋予其特定的警务协作职能。松散型区域警务合作组织依托于区域公约和双边协定，外交层面的合作多于实践层面的协作，基本可以看做是一种以区域协定和双边条约为纽带的一种警务联合，缺乏常设性职能机构，不利于区域警务信息的统一和较为直接的专业性支持。紧密型区域警务合作组织克服了松散型区域警务合作组织实行能力的局限性，使得警务合作更为高效、便捷，更有利于警务合作目标的实现。作为紧密型区域警务合作组织代表的欧洲刑警组织，在推进欧盟成员国间警务合作，稳定地区局势方面做出了巨大贡献。欧洲刑警组织不但为欧盟范围内警察机构的信息交流提供了一个平台，而且还积极地为提高成员国的犯罪分析和促进侦查技术的共同进步而努力。欧洲刑警组织的运行模式为其他区域警务合作的途径提供了较好的参考，我国在对外警务合作特别是与毗邻地区建立警务合作时方式的选取上提供了一个新的途径。

（三）实施层面的国际警务合作。

实施层面的国际警务合作是制度层面和组织层面国际警务合作的具体应用。制度构架和组织建构为国际警务合作的组织实施创造了有利条件，但并不能确保国际警务合作能得以有效施行。司法障碍和利益冲突始终制约着各国间的警务合作，利益相关国家间必须进一步发掘更具有操作性的合作方式。

1.国际侦查协作。国际警务协作有两种途径，一种是直接侦查协作，另一种是间接侦查协作。直接侦查合作是由参与联合侦查的各个当事国就某个具体的侦查事务直接进行联络、交流并处理；间接合作则指参与联合侦查的当事国不直接进行接触而通过中介来实现其协助意图。这种联合侦查的效果比起直接侦查来要差很多，但在许多情况下，这种方式是绕开敏感的外交和政治问题，处理棘手的跨国犯罪案件的有效手段[4]。从理论上讲，国家间联合侦查可在各自国家现行法律许可的情况下进行，因而凡是本国法律所规定的侦查措施都可列入合作范围，从调查取证、临时拘留和逮捕到采取各种侦查措施和手段来侦查破案，都可以进行联合侦查[4]。

联合侦查协作的实施必须建立起较为完善的合作运行机制，特别要注意联合侦查程序和工作机制的严谨性和有效性。2008年6月，在中国与巴基斯坦边境的红其拉甫口岸，该边防检查站与巴基斯坦苏斯特口岸禁毒局协商建立了共同打击“金新月”毒品犯罪的联合侦查和协作机制。双方商定在工作中查获的毒品案例，查获方要将查获过程以书面形式通报对方，需要协同配合的案件，对方必须全力配合，同时双方建立了电话联系工作制度，积极地推动了两国在该领域的犯罪侦控工作。

2.国际刑事司法协助和引渡。狭义的刑事司法协助包括对证人及鉴定人的询问、物的引渡、搜查及扣押，查证、文书送达、情报提供等。广义的刑事司法协助包括引渡和狭义的司法协助[5]。为解决刑事司法权限的局限性，各国十分注重加强相互间的刑事司法合作，通过缔结刑事司法协助协定和引渡条约，广泛开展国际刑事司法协助，成为当今国际警务合作的重要渠道之一。

国际刑事司法协助对于协作方来时，往往表现为义务大于利益，所以在国际警务合作中效率往往不高。这就要求各国在双边协定的基础上本着互惠互利的原则建立起可行的刑事司法协作机制，赋予各方适度的权利义务关系。请求协助国必须以尊重协助国的法律为基础，坚持严谨的程序和书面照会，并切实履行各项承诺。我国应积极缔结、签署与打击跨国犯罪相关的包含引渡条款的双边或多边条约，发扬合作精神，摒弃偏执的自我保护意识，把消除政治分歧、惩罚跨国犯罪分子作为共同责任。可以与部分友好国家以互惠为基础实现个案合作、签订引渡条约，增进了解并建立互信，并逐渐争取扩大同其他国家商签双边引渡条约，待时机成熟时，再逐步与各个区域组织缔结引渡条约。此外，可仿照我国与希腊、土耳其、乌克兰等国签订的司法协助条约，以刑事诉讼转移的专门规定作为不引渡本国公民的一种替代措施，解决引渡有关问题。

3.国际犯罪防控协作。针对目前日渐猖獗的跨国犯罪，特别是恐怖主义、贩毒、洗钱、偷渡、黑社会性质犯罪和互联网犯罪等活动，光靠加强司法协助加大打击力度还远远不够，从源头上预防和遏制跨国犯罪越来越成为国际警务合作的重点。

对于国际犯罪的防控，单靠一国警察的力量往往力不从心。特别是一些犯罪具有明显的区域性和网络化特点，犯罪组织遍布世界各地。必须加强国际间共同犯罪防控合作，各方共同参与，铲除跨国犯罪行为生存的土壤，并对跨国犯罪形成合围之势。近年来，世界最大毒品生产基地的“金山角”呈现大幅萎缩态势，便是毗邻各国警方和军方的共同治理和防控的积极成果。

加强国际犯罪防控协作，必须在以下几个方面寻求突破：一是认识上的趋同。针对跨国犯罪的防控，合作国家必须共同认识到该种犯罪的巨大危害和共同利益的休戚相关，一旦某合作方放松防控尺度，便会形成防控的短板，个别国家难舍如洗钱、毒品种植带来的巨大经济利益，往往会给跨国犯罪提供生存空间。二是国际组织积极主导。跨国犯罪防控是一个系统工程，参与各方的利益很难均衡，组织实施极为不易，亟需在国际组织的主导下有效展开。从国际警务合作实践来看，联合国和国际刑警组织主导或参与的多方跨国犯罪防控成效较为显著。三是警务信息共享。信息的封闭和信息的不对称是国际犯罪防控的巨大障碍，必须建立和完善统一的情报信息系统，实现警务信息资源的共享，方能更为有效地实现对跨国犯罪的防控。

4.联合演练和处突。恐怖活动、突发性社会安全事件往往是引起公共安全危机的导火索，会对社会秩序的造成严重破坏和损害，也是非传统安全挑战的重要内容。国家间的联合演练和处突，不仅有利于营造跨境恐怖活动和突发安全事件打击与处置的声势和氛围，也有利于促进各国间的警务合作与交流，相互吸收对方的成功经验。

近年来，中国和中亚五国、与东盟各国针对恐怖活动和突发事件的处置进行深入的合作，相互间多次组织联合演习、联合反恐、联合处突活动，取得了良好的成效。特别是定期举行关于处置突发事件的联合演练，为各方处突工作提供有益的经验。特别是自2000年以来，在上海合作组织成员国多次举行联合反恐演习，起到了震慑恐怖分子、提高反恐能力的作用。

5.国际警务联络。国际警务联络是推动国际警务合作的重要保障，也是警务合作的重要内容和基本方式之一。在两国边境和区域警务合作过程中，设立警务联络常设机构是保障警务合作正常运转的关键，由专门的联络员负责，以有利于打击边境地区和地区间跨国犯罪的便捷化。

对外派遣警务联络官是中国政府为加强国际警务执法合作，进一步严密国际警务执法合作的网络布局，完成战略机遇期公安机关的历史使命而采取的重要举措之一。1998年5月，中国第一次向美国派驻了警务联络官（时称缉毒联络官），主要是为合作打击两国的毒品犯罪，从此也拉开了驻外警务联络官外派的序幕。截至2008年12月底，公安部先后美国、泰国、土耳其、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、日本、乌兹别克斯坦、阿富汗、加拿大、法国、俄罗斯、南非、英国、韩国、巴基斯坦、菲律宾、德国、意大利、缅甸19个国家派出30名警务联络官。中国与各成员国之间应向各国首都相互派遣高等级的警务合作联络专员，负责处理临时性的警务合作与联络事宜，以此提高中国与他国之间开展警务合作的应变能力。

6.国际警务交流。国际警务交流的途径较多，往往以论坛、会议及培训班等形式为载体，通过学习交流，共同促进各方警务技能和执法水平的提升。目前，国际警务交流的主要方式有：

一是举办警务论坛。以论坛的形式加强各国间警察学术交流，增进相互之间关于警察制度、警察法律、警务理论以及警察文化的了解，提高应对非传统安全挑战的警务合作理论研究能力和水平。

二是建立警务会晤制度。为了进一步强化国际警务合作，特别是加强区域警务合作组织间的警务合作，可以在成员国间每年定期举行会晤，召开各成员国警务部门领导会议，围绕跨国犯罪的态势等内容确定一个热点议题，进行重点讨论；也可以就某一特定地区、某一特定类型的跨国犯罪防控与打击召开专门会议，予以有针对性地解决，提高打击跨国犯罪会晤机制的成效。近年来，中国与东盟地区建立了“东亚次区域禁毒合作谅解备忘录（MOU）高官会议机制，已经成为我国开展次区域禁毒合作的典范[6]。

三是联合培训。由于国际警务合作各方在执法水平、警务技能等方面存在差异性，不利于警务合作事项的开展，联合培训越来越收到各国警方的高度关注。欧盟成员国之间的这种联合培训十分频仍，成效颇为显著，为其他区域警务培训提供了可资参考的模式。我国近年来也充分认识到联合培训的重要性，并积极派出警员参与培训或举办跨国警务培训班。如，2009年，在中国公安部的统一部署下，新疆警官高等专科学校承办了4期外国警官培训班，共培训巴基斯坦、阿富汗等国中、高级禁毒官员60名，并从公安、边防、海关、铁路等单位选派30名学员，学习乌尔都语、波斯语、普什图语[7]。

[1]李淑云.非传统安全的根源与趋势[J].社会科学辑刊，2004，(6).

[2]侯静，纪成坤.全球化背景下加强我国打击跨国犯罪的国际警务合作[J].吉林公安高等专科学校学报，2009，(4).

[3]闵剑.对当前国际警务合作方式的探讨[J].上海公安高等专科学校学报，2005，(1).

[4]肖永平.国际司法协助与区际司法协助刑事方面之比较[J].比较法研究，1992，(4).

[5]刘建，白洁.中南亚地区建立多边引渡合作制度可行性分析——以恐怖主义犯罪、毒品犯罪、洗钱犯罪多边引渡合作为例[J].四川警察学院学报，2010，(2).

[6]胡江.合作打击中亚地区毒品犯罪的若干问题分析——基于上海合作组织框架内的考察[J].江西公安专科学校学报，2010，(1).

[7]新疆开展国际警务合作打击“金新月”毒品犯罪[EB/OL]，新华网2009-01-20.

On the Framework Construction of the Multifaceted Mode of International Policing Cooperation

WANG Xiao-lin,CHEN He-quan

With the non-traditional security issues being increasingly prominent today,strengthening the international police cooperation has become into the consensus.However,due to the differences in national system and policing idea,the effective international police cooperation has been blocked in a certain extent, while the traditional pattern of international police cooperation is hard to meet with the needs of new international police cooperation.So we must create the more effective international police cooperation patterns from multiple levels and pathway so as to promote the deepening of the international police cooperation.

International Police Cooperation;Pattern;Multiple Level;Framework Construction

D035.30

A

1674-5612（2013）05-0008-06

2011年四川省公安厅课题《国际警务合作方式研究》。

2013-04-11

汪小林，（1975-），男，四川邻水人，四川警察学院治安系涉外警务教研室主任、讲师，研究方向：涉外警务；陈合权，（1955-），男，四川阆中人，四川警察学院治安系主任、教授，研究方向：公安管理。

（责任编辑：赖方中）