建立推动机制应对全球环境治理面临的挑战

尚宏博 王 华

(环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所，北京 100029)

1 全球环境治理的现状

1.1 对全球环境治理的理解

近几十年来，特别是上世纪90年代以来，一些国际组织和西方学术界对“治理”的讨论越来越多。在对治理的众多理解中，联合国全球治理委员会对治理一词的定义相对比较全面，即，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。联合国全球治理委员会将治理的特征总结为:治理不只是一整套规则，也不只是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

基于上述理解，可以说，治理一方面是指人类社会应对共同事务的各种方法的总和，因此它在不同的历史阶段有着不同的现实表现形式;另一方面是指更加强调协调、协商的应对共同问题的方式。

全球治理的说法是将治理的概念延伸到了全球范围，如当前的联合国体系及其他各种全球性国际组织和非正式的国际组织在制定和实施全球性规则。而全球环境治理则是全球治理在环境领域的体现。全球环境治理这一概念目前尚无一个统一明确的定义，但它已经被频繁地在许多官方和非官方的场合使用。在这些被使用到的场合，全球环境治理往往被用来指为保护全球环境而建立起的一系列全球性组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动等的总和。

全球环境治理是随着环境污染的加剧而逐步发展的。二十世纪的三十年代到六十年代，震惊世界的环境污染事件频繁发生，如“八大公害”事件，引起全球公众对环境问题的关注。1948年在联合国体系外成立的国际自然与自然资源保护联盟可以说是全球环境治理最早的萌芽，它的成员不仅包括政府、政府部门，还有非政府组织。之后，各种非政府环境组织越来越多地关注环境问题，使一些发达国家开始将环境问题提上政治日程并制定了相关法律。同时，各国意识到许多环境问题需要国际层面的行动去解决，从而开始推动国际合作。20 世纪60年代新建立的非政府环境组织，如世界自然基金会、地球之友、绿色和平等，都开始就一些环境问题游说各国政府。在这一时期，大量关于环境问题的书籍和文章也进一步激发了政府和公众的环境意识，如1962年的《寂静的春天》、1972年的《增长的极限》等。这些都逐渐使各国开始重视环境问题。

在上述背景下，大量联合国专门机构开始关注环境问题，如世界卫生组织、世界气象组织、国际民航组织、联合国粮农组织、国际海事组织等。但这些活动缺乏协调。为此，1972年，联合国在瑞典的提议下召开了第一次人类环境会议。这次会议将环境问题提上了全球治理日程，会议通过了《人类环境宣言》，建立了联合国环境规划署，全球环境治理可以说进入了全面发展的阶段。之后，1992年联合国环境与发展大会和2002年可持续发展世界首脑会议将全球环境保护的共识和行动推向一个又一个新阶段。国际社会积极推动实施《关于环境与发展的里约宣言》、《21 世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》，各种形式的国际和区域的环发合作深入发展，众多国际环境条约应运而生，全球环境治理的广度和深度不断加强。

1.2 当前的全球环境治理结构

1972年联合国“人类环境会议”以来，特别是1992年联合国环境与发展大会以来，全球环境治理快速发展，国际社会设立了负责全球环境事务的相关机构和机制，开展了应对全球环境问题的无数会议和谈判，制定了众多环境公约、协定和规则，建立了相应的资金机制，针对各种全球环境问题以国家为主体实施了应对全球环境问题的行动，以联合国框架为主体的全球环境治理结构逐步建立和发展。当前，从动态的角度来看，全球环境治理主要包括三部分要素，即参与主体、制度与规则的制定、制度与规则的实施。

1.2.1 参与主体

在这里，全球环境治理的参与主体是指能够参与全球环境制度与规则的制定和实施，并在其中发挥作用的相关方。当前，从实际情况来看，结合各方的观点，参与全球环境治理的主体大致可以分为五类:一是联合国体系内的相关机构和组织。联合国系统内有30 多个机构和项目涉及环境问题和事务，形成了以联合国大会和经济社会理事会为最高决策机构，以联合国环境规划署为核心工作机构，以联合国各专门机构及其他机构如可持续发展委员会、环境管理集团等为主体的跨领域、多层次的体系，在全球环境治理中起着组织、协调和推动作用。二是非联合国系统内的国际组织和机构，如全球环境基金、世界银行和世界贸易组织。另外，也有许多非联合国系统的政府间机构、组织、国家集团等积极涉足环境领域事务，它们常常是在一个领域或次区域范围内活动，有自己独立的环境方案，如欧洲委员会、经合组织、20 国集团等。三是主权国家。主权国家是全球制度与规则的制定和实施的主体，在全球环境治理中发挥着主要作用。四是全球性的行业协会和企业。这类主体既对全球环境规则的制定和实施发挥着重要影响力，也是许多全球环境规则的直接实施方。例如，国际独立油轮船东协会(INTERTANKO)、国际干散货船东协会(INTERCARGO)等就可以参加国际海事组织的正式会议并发言，而国际空运和海运企业就是有关海洋环境保护的国际条约和规则的直接实施者。 《气候变化框架公约》设立的清洁发展机制下的温室气体减排量交易主体也是企业。五是非政府组织和机构。非政府组织在全球环境治理的整个发展过程中都发挥着重要的影响力，通过越来越多地参与和影响全球环境规则的制定和实施，其影响力在逐步增强。

1.2.2 规则的制定

全球环境原则、规则、程序、标准是全球环境治理的主要手段，其中最核心的是关于全球环境保护的原则、目标以及为实现这些目标而确定的各国责任和国际市场的企业责任。目前，关于全球环境保护的宣言、公约、议定书等已经形成一个非常庞杂的体系，而在国际社会确定的环境目标中，各方认为比较重要的已经达到了90 项。

在制定规则的过程和形式方面，国际社会制定这些规则所采取的模式基本是通过举行有最大多数国家参加的国际会议，如缔约方会议等，以各国协商一致为基础制定相关规则，如臭氧层保护、气候变化、生物多样性保护等领域所制定的全球目标以及各国的履约责任。个别情况下的国际环境规则采取的是多数通过的模式，如国际海事组织制定的某些海洋环境保护的规则和标准就采取了多数通过的模式。但协商一致模式仍然是国际社会的通行做法，即全球环境保护的原则、目标和各国责任的分担需要以各个主权国家的共识为基础。

从全球环境治理的不同参与主体在有关规则制定过程中所发挥的作用来看，首先，目前绝大多数全球环境规则是通过主权国家的协商一致来制定的。因此，主权国家在全球环境治理中发挥着绝对的主导作用，而且由于采用协商一致原则，各国在规则制定中都具有不可小视的作用。当然，在这一过程中，有的国家发挥着推动作用，有的国家则比较被动地应对。其次，有关科研机构为全球环境规则的制定提供了非常重要的科学基础，或者是科学建议，因此也发挥着不可或缺的重要作用。第三，非政府组织虽然不直接参与规则的制定，但其通过在规则制定过程内外利用自身的专长摆事实、拿证据和发表立场看法，对规则的直接制定者发挥着影响力。另外，跨国公司、国际行业协会、媒体、公众等也在规则制定过程中发挥着场内外的影响力。

1.2.3 规则的实施

当前，正如全球环境保护的责任主要由主权国家为主体去承担一样，全球环境规则的实施，也主要以主权国家为主体去完成。在这一过程中，各国需要将各自承担的责任转化为国内法律法规或者政策措施，将责任分解到国内企业和公众，完成各自承担的目标，从而实现全球环境保护的目标。

在主权国家外，如上文提到的，跨国企业和国内企业由于在其商业活动中经常伴随着跨国界的环境问题，由一个国家去管辖存在困难，因此全球环境规则也在越来越多地对这些企业进行直接规制。例如，从事国际运输的船舶需要遵守海洋环境保护的有关国际规则和污染物排放标准，发达国家和发展中国家的企业可以依据清洁发展机制的有关规则开展温室气体减排量的交易，从事固体废物进出口的企业要遵守国际上有关废物进出口的规则，另外还有化学品进出口企业、濒危物种国际贸易企业等等。虽然这些企业在违反规则后仍然需要由一个国家去处理，但不能否认这些企业作为全球环境规则实施主体的属性。

从全球环境规则监督机制的角度来看，负责管理、协调有关规则实施的全球性组织，如国际海事组织、相关公约秘书处等，也是全球环境规则的实施主体。另外，有些非政府组织被赋予了直接参与有关规则实施的资格。例如，世界自然保护联盟为《濒危野生动植物国际贸易公约》提供秘书处的只能。该机构在全球建立办事处，在监督野生动植物国际贸易方面发挥主要作用。

1.3 全球环境治理的成效

1972年人类环境会议40年以来，人类的全球环境保护意识逐步提高，可持续发展理念深入人心。世界各国在经济与人口、资源、环境协调发展方面取得诸多积极进展，全球环境保护领域的国际合作不断深入，以联合国系统为主体的全球环境治理结构逐步得到完善，应对各种全球环境问题的国际条约应运而生。但与此同时，全球环境治理执行力不足的状况长期存在，区域经济、社会发展很不均衡，生态恶化、环境污染趋势未能得到根本扭转，如期实现千年发展目标困难重重。发达国家高能耗的生活模式尚未得到改变，发展中国家高能耗、高污染的生产模式要得到转变仍然面临严重的资金不足、技术手段缺乏、能力建设薄弱等困难。国际金融危机、气候变化、粮食和能源危机、自然灾害等挑战，进一步加重了发展中国家实现可持续发展的负担。全球环境保护面临着更为复杂的形势和严峻的挑战。

从国际社会设定的环境目标的实现程度看，多数情况是进展甚微。联合国环境署2012年发布的《全球环境展望5》显示，国际社会商定的90 项重要的环境目标中只有4 项取得了显著进步，40 项目标取得了一些进步，但鱼类种群破坏与退化、气候变化与干旱等24 项目标几乎停滞不前，还有8 项目标的情况还在继续恶化。

根据上述情况，对全球环境治理在过去的成效可能有两种评价结果，一种是国际社会商定的环境目标不够实际，全球环境治理还是取得了在过去的历史条件下其能够达到的效果，另一种是，国际社会商定的环境目标在过去的历史条件下是可以实现的，全球环境治理并没有实现预期效果，因此需要得到改善。然而，不论是哪种评价结果，全球环境保护的目标仍然远远没有实现是不争的事实，国际社会对全球环境治理有进一步的期待，全球环境治理还有很长的路需要走。

2 全球环境治理当前面临的主要挑战

要实现全球环境保护的目标，全球环境治理面临着什么样的挑战?关于这一问题的讨论几乎伴随着全球环境治理发展的始终，延续到了2012年6月份举行的联合国可持续发展大会上，而且将在未来继续下去。在针对这一问题的观点中，既有发达国家和发展中国家的观点，也有研究人员和非政府组织的观点。结合1972年人类环境会议以来国际社会在环境与发展领域的合作进展，着眼全球环境与发展的未来，全球环境治理当前面临的挑战主要有以下几方面:

2.1 全球环境规则的执行力不足

在2012年联合国可持续发展大会前后，各方形成的比较普遍的共识之一，就是各国在过去众多的全球环境规则下所作的承诺没有很好地兑现，全球可持续发展的执行力不足。发展中国家认为发达国家未能履行其出资承诺。1992年联合国环境与发展大会上，为帮助发展中国家改善环境，发达国家承诺提供达到其国民生产总值0.7%的资金，即每年约1200 亿美元，但这些承诺一直远远没有兑现。而发达国家则认为发展中国家未能改变其不可持续的经济增长模式，没有足够重视环境和经济政策以及管理部门间的协调。在既定的全球环境保护目标方面，如上文提到的，国际社会商定的90 项重要的环境目标中只有4 项取得了显著进步，40 项目标取得了一些进步，但鱼类种群破坏与退化、气候变化与干旱等24 项目标几乎停滞不前，还有8 项目标的情况还在继续恶化。

2.2 联合国系统的效率不高

在当前全球环境治理以联合国系统为中枢的情况下，联合国系统的效率不高的后果就是全球环境治理的效率不高。这一问题涉及两个方面:一是联合国系统内各组织机构本身的整体工作效率不高;二是各国通过联合国系统在环境问题上进行决策、执行的效率不高。国际上的讨论主要关注的是前一个方面。从二十世纪九十年代起，国际社会对全球环境治理的关注和讨论越来越多。联合国环境规划署使用了国际环境治理的概念。2000年5月，联合国环境规划署理事会特别会议通过了《马尔默部长级宣言》，各国环境部长表达了对国际环境治理问题的关注。2002年2月，第7 届环境署特理会就国际环境治理问题通过了《执行主任的报告:国际环境治理》。与此同时，联大开始对国际环境治理问题进行讨论。2005年，联大第60 届会议决议指出，联合国系统的环境活动需要提高效率、加强协调、巩固科学基础等等。但是，由于各方立场的差异，之后的一份关于“加强联合国系统环境活动”的决议草案在联大不了了之。近年来，联合国环境规划署开始了又一轮关于国际环境治理的讨论。由于各方在国际环境治理问题上的不同立场，以及该问题本身的复杂性，这一讨论目前未取得实质性进展。

至于后一个方面，2012年的联合国可持续发展大会可以说是联合国系统决策效率不高的典型体现。此次大会后，包括“绿色和平”在内的许多民间环境团体对“里约+20”峰会作出了尖锐的负面评价，认为此次峰会是一次失败的会议。绿色和平认为此次峰会是一次“历史性的失败”，牛津饥荒救济委员会将此次峰会称为“闹剧”。与1992年同样在里约召开的联合国环境与发展大会相比，与民间环境团体的理想期待相比，此次峰会只是决定继续讨论此次会上已经在讨论的相关问题，并没有就可持续发展目标、绿色经济等问题达成可执行的具体目标。

2.3 全球发展不平衡和传统的发展模式尚未改变，全球层面缺乏环境与发展的统筹协调

一方面，发达国家与发展中国家之间发展不平衡的状况没有得到改观，南北差距仍然存在，甚至进一步拉大。另一方面，许多发达国家在本国内实现了清洁生产和较好的环境质量，在污染物排放和环境质量等方面可以采取较高的标准，但那主要是因为其过去不可持续的产业和生产方式转移到了发展中国家，其高消耗的生活方式仍然在继续。而处于国际产业链底端的发展中国家深度锁定在传统的发展模式上难以自拔，经济转型异常困难，面临着比发达国家更复杂的脱贫、促进就业和保护环境等多重挑战。发展不平衡的状况导致各国在全球环境保护的预期和能够实施的国内行动方面存在明显差异，同时由主权国家主导的全球环境治理又缺乏对科研、政策、资金和技术的统筹协调机制，全球环境治理中的统筹决策和行动面临多重复杂的困难。

2.4 对国际竞争的顾虑成为全球环境治理的瓶颈

目前的全球环境治理主要由秉持国家利益至上理念的各国政府主导，缺乏类似一国中央政府这样的权威有效的全球协调机构，同时更为直接的眼前的国家利益仍然远远大于尚不那么明显的全球环境保护能给各国带来的共同利益，气候变化、生物多样性流失等全球环境问题也没有经济危机给人们的感觉更加紧迫。各国虽然认识到全球环境保护需要国际合作，但各国在全球经济体系中同时又是激烈的竞争对手，而且后者在多数情况下是首要考虑因素。发达国家为了维持本国和本国企业的竞争优势，难以为了全球环境利益向发展中国家提供实质性的经济和技术援助，也使发展中国家无法轻易作出那些将增加其经济成本的承诺。这也是发达国家一直试图否定“共同但有区别的责任原则”的主要原因之一。本来就有的顾虑，加上发达国家不履行承诺的现实，使不同发展水平国家之间在全球环境治理中的不信任和隔阂进一步加深，全球合作更加困难。

2.5 全球环境治理缺乏推动力量

如前文所述，当前的全球环境治理的制度和规则，主要是由接近200 个主权国家按照协商一致的原则通过全体讨论确定的。这一过程中，各个国家由于国情不同，发展水平不同，各自的考虑和利益诉求千差万别，而全球环境保护的核心目的往往就淹没在这些不同的利益诉求中。虽然为了便于诉求接近的国家先行形成共识，提高全球协商的效率，各个主权国家目前已经形成了多个国家集团，如G77 +中国、伞型集团、小岛屿发展中国家集团等等。但是，由于全球环境治理的主要矛盾集中在发达国家对环境的诉求和发展中国家对发展的诉求，而这一矛盾在全体讨论之前基本没有得到发达国家和发展中国家的有效协商和提出方案，仍然留给了全体讨论去解决，而经验已经证明全体讨论在这一主要矛盾上效率并不高。因此，目前的全球环境治理，在主要的具有代表性的一些发达国家和发展中国家之间缺乏站在全球层面的深入协商，从而缺乏解决当前主要矛盾的推动力量。虽然中美、中欧之间，金砖四国、经合组织、G20 等的交流也包括了环境问题，但这些交流并没有有意识地就全球环境问题中的主要矛盾进行深入协商，也未形成解决方案，因此没有对全球环境治理形成明显的推动力。

综合考虑以上各种挑战，可以说，执行力不足是全球环境治理在过去效果不好的直接表现，也是全球环境治理面临的直接挑战，但这并不是根本原因。各国通过联合国系统在全球环境问题上进行决策的效率不高也是全球环境治理面临的挑战之一，但这也只是表象。发展不平衡、传统发展模式难以转变、对国际竞争的顾虑限制了国际合作等深层原因才是导致执行力不足和效率不高的实质原因，也才是全球环境治理需要应对的根本挑战。以2012年联合国可持续发展大会为例，综合考虑此次峰会的历史和当前背景，此次峰会结果的不理想，并不是由于各国谈判代表有意为之，而是有着历史的必然性。客观来看，全球可持续发展是一个涉及了环境、经济和社会等多个方面的复杂问题，在各国发展水平不一，认识不同，发展需求不同的情况下，就这一复杂问题达成全球性的方案并不容易。全球环境与发展领域的国际合作多年来进展非常缓慢，当前又正值全球金融危机、欧债危机持续蔓延，全球经济非常不稳定的时期，各国政府当前关注的首要问题是经济增长和促进就业，一些发达国家甚至提出要进行“再工业化”，环境问题在这样的时期难免会被置于相对次要的地位。在这样的状况下，短短几天的峰会能够取得的结果其实也在意料之中。

3 全球环境治理的改善

在2012年联合国可持续发展大会的过程中，改善全球环境治理已成为各国的普遍共识。在此次大会的成果文件《我们希望的未来》中，各国强调，“必须加强可持续发展体制框架，使其能够一致有效地应对当前和未来的挑战，同时高效率地弥合可持续发展议程执行工作中的差距。可持续发展体制框架应均衡整合可持续发展的三个层面，通过加强一致性、协调性、避免工作重叠、审查落实可持续发展的进展等途径来加强执行工作。我们也重申，这一框架应该具有包容性、透明度和有效性，应该针对可持续发展的全球挑战找到共同解决办法。”同时，各国重申，“必须在可持续发展体制框架内加强国际环境治理，以促进均衡整合可持续发展的经济、社会和环境层面的工作。”但是，如何加强全球层面环境与发展的统筹协调、如何在不影响全球市场公平竞争的前提下加强对发展中国家的资金援助和技术转让，这些问题在此次会议上仍未形成解决办法。如何应对全球环境治理当前面临的深层矛盾和挑战，仍需要进一步寻求解决方案，形成共识。

3.1 加强全球层面环境与发展的统筹协调

加强环境与发展的统筹协调，不论在全球层面还是在国家层面都已经呼吁了很多年。但两者有一定的区别。在国家层面统筹环境与发展，一般是指统筹一国的环境和发展政策。而全球层面由于并没有一个全球政府以及具有强制实施效力的全球环境与发展政策，因而全球层面的环境与发展的统筹协调，其对象应当是全球性的环境和发展领域的原则、目标、公约、协议、规则及其实施机制等，以及通过全球性的约定对国家层面的环境与发展政策的统筹和协调。具体来说，主要应包括以下几方面:

一是基于各国环境和发展状况，就各国在全球层面的共同利益形成共识，统筹协调全球层面的环境目标和发展目标。我国提出的“在发展中保护、在保护中发展”的思想，在全球层面也可以适用。全球环境保护目标以及各国责任的确定，应统筹考虑各种全球环境要素的近、中、远期保护阈值，以及全球发展状况以及各国发展状况，在不突破全球环境保护阈值的条件下实现各国和全球的发展目标。全球经济、社会发展目标应在全球环境目标的条件下，以人为本进行制定，如使各国人民生活达到一定的水平，并使这种生活水平能够持续下去。超过这种水平的生产和消费，应视为浪费性的生产和消费，应在全球层面受到约束。最终，使全球环境目标和发展目标形成一种良性关系。2012年联合国可持续发展大会已经决定启动一项包含各利益相关方的政府间进程，讨论全球可持续发展的目标和指标，并在2013年提出相关建议。然而，短短一年的时间，这一进程是否能够提出统筹全球环境与发展的可持续发展目标和指标，尚属未知。

二是统筹协调为实现全球环境目标和发展目标而建立的全球环境保护机制和经济发展机制。全球环境和发展领域的国际公约、协议和规则，应有利于发展中国家绿色经济的发展和全球产业结构的优化，实现全球环境和经济的双赢。例如，在某些全球化程度较高的行业实施各国企业都有能力实施的全球环境标准，不但有利于全球环境目标的实现，也可以促进经济领域的“绿化”。在一些国际化程度较低的行业实施发展中国家企业没有能力执行的全球环境标准，为了不对这些企业的发展造成毁灭性打击，可以通过在环境公约下建立资金和技术援助机制，以及通过在国际经济规则下促进跨国企业在发展中国家的投资，促进发展中国家的绿色发展，包括传统产业的绿化、环保产业的发展等，使发展中国家企业有能力执行全球环境标准。这可以说就是通过经济机制促进环境机制的实施，促进全球环境和经济的双赢。在《我们希望的未来》中，各国强调需要创造有利环境，促进环保型技术的开发、改造、传播和转让。但遗憾的是，该文件只是提到各国注意到外国直接投资、国际贸易和国际合作在环保型技术转让方面的作用，以及各国认识到应从根本上改变社会的生产和消费方式并承诺逐步淘汰有害的、低效的化石燃料补贴，因这种补贴鼓励浪费性消费，损害可持续发展，但并未启动一项进程对如何统筹协调和完善全球环境规则和经济规则进行具体研究和讨论。

三是促进全球环境和发展信息的共享以及全球层面的环境和发展研究工作，促进各国对基本事实的理解达成一致。统筹全球的环境和发展目标，完善全球的环境和经济机制，都需要全球层面的充分的信息和数据支持，同时需要全球层面的环境和发展研究工作提供决策支持。虽然当前全球的信息化程度已经很高，但众多发展中国家的信息和数据统计能力仍然有待提高。而全球层面的环境和发展研究，由于信息的欠缺，以及发展中国家专家能力的不足和参与程度较低，对全球环境和发展决策的支持作用仍不明显，各国仍然主要在依据各自的研究去参与全球环境治理。在各国对全球环境和发展的基本事实的理解仍不一致的情况下，就难以制定有效的全球环境规则。在2012年联合国可持续发展大会上，各国已经认识到，关于可持续发展的有科学依据的全球综合信息很有必要。“在这方面，我们请联合国系统有关机构在各自的任务范围内支持区域经济委员会收集汇编各国的投入，以便为这项全球努力提供依据。我们还承诺为完成这项工作，调集财政资源，开展能力建设，尤其是为满足发展中国家之需。”相对于全球环境与发展领域的信息和研究的重要性和紧迫性，这一安排比较模糊、笼统和缺乏具体措施，显得不够认真。

3.2 探索不影响全球市场公平竞争的资金和技术援助机制

如前文所述，对国际竞争的顾虑已经成为当前全球环境治理的瓶颈。对于当前的全球政治经济形势，借用我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》的判断，和平、发展、合作仍是时代潮流，世界多极化、经济全球化深入发展，世界经济政治格局出现新变化，科技创新孕育新突破，国际环境总体上有利于我国和平发展。同时，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，各种形式的保护主义抬头。也就是说，政治上来看，和平仍然是当今世界的主流。但经济上来看，全球经济发展面临困难，各国竞争更加激烈。在这种情况下，发达国家对发展中国家提供资金和技术援助以促进发展中国家绿色发展的意愿变得更弱，而发展中国家承担超出自身能力的国际责任的意愿也变得更弱，对国际竞争的顾虑成为制约全球合作和统筹全球环境和发展的最突出因素之一。在这种情况下，国际社会除了迫切需要对全球环境和发展目标形成共识，统筹全球环境和发展规则外，还急需找到能够同时容纳国际市场公平竞争和提高发展中国家企业环境保护能力的方案。实际上，我国在国内不同发展水平地区之间协调市场竞争、发展援助和提高企业环保能力方面的经验，以及欧盟在其成员国之间促进经济一体化和通过发展援助提高成员国环保能力方面好的经验，都可以作为全球层面的借鉴。正如我国国内发达地区和欧盟发达成员国作出一定程度的经济利益牺牲促进整体发展和共同受益那样，全球环境的保护也需要发达国家的全球战略远见和一定程度的经济利益牺牲。同时，需要考虑的是，用于提高落后产业和落后地区的环保能力的机制，应通过创新融资机制和利益共享机制，保障市场的良性公平竞争。

3.3 建立全球环境治理体系中的推动机制

总结全球环境治理过去的经验，如前文所述，给人印象最深刻的是世界各国在联合国框架下的协商过程中由于发展状况不同、认识不同和国际竞争等实质性矛盾而导致经常出现的决策效率低，执行力弱的状况。在未来关于制定全球环境和发展目标(可持续发展目标)、完善全球环境和经济规则、以及实施什么样的不影响全球市场竞争的全球环境机制的协商过程中，如果仅仅是延续过去的在联合国框架下进行全体协商的模式，可以预见，过去的决策效率低的状况仍然难以改观。为了提高全球环境治理的效率，可以考虑在联合国体系的框架下设立比较灵活的推动机制，即“主要国家协商机制”，通过主要国家的协商加快推动全球层面形成共识，从而提高全球环境治理的效率。在关于全球环境治理的重大问题出现僵持时，由涉及该问题的主要争议国家按照协商一致的原则进行协商，在主要国家间形成共识方案后，将该方案提交全体会议进行讨论，形成全球共识。主要国家的协商，可以在全球会议期间举行，也可以在全体会议休会期间举行。同时，这一协商机制既包括政府、国际组织、企业、非政府组织之间的协商会议，也应包括为这一协商过程提供支持的联合研究活动。当然，这一机制只是联合国框架下的全体协商的推动机制、辅助机制，而不是对全体协商的替代，也不应因此不考虑“非主要国家”在相关问题上的诉求和立场。

1999年成立的20 国集团的非正式对话机制是“主要大国协商机制”在全球经济领域的现实版的范例。20国集团的国家都是主要国家，如气候变化(20 国集团的化石燃料排放占全球的80%以上)、生物多样性保护等。因此，可以考虑在现有的20 国集团机制下设立环境议题，就全球环境治理中的重大问题进行讨论，形成共识，如全球环境和发展目标的制定和统筹、全球环境和经济规则的统筹完善等、资金援助和技术转让机制等，从而推动全球方案的形成。

［1］张小平．全球环境治理的法律框架［M］．法律出版社，2008，6，210－248．

［2］亚当－罗伯茨，本尼迪克特－金斯伯里．全球治理:分裂世界中的联合国［M］．中央编译出版社，2010，4，308－361．

［3］EsraBanuSipahi，2010，Environmental Governance as an Alternative Solution to Global Environmental Problems，paper for BALWOIS 2010 conference．

［4］孙凤蕾．全球环境治理的主体问题研究．山东大学博士学位论文，2007．