我国核设施退役治理管理政策制度优化研究

张 明 白云生

(中国核科技信息与经济研究院，北京 100048)

核设施退役治理，是指对核设施运行及退役后所产生的具有高、中、低放射性的固体、液体、气体三种状态的废物治理。国际原子能机构(IAEA)对放射性废物的定义:含有放射性核素或被放射性核素污染，其浓度(比活度)或总活度大于审管机构确定的清洁解控水平，且预期无用的物质。由于核电站产权明确，归属核电业主单位，运行过程中产生的低、中水平放射性废物处理处置所需资金控制很灵活，但由于军工核设施退役治理出资方为政府，其资金使用必须满足国家相关财务制度，资金使用灵活度较差，这也带来了不同程度的核设施退役治理效率的降低。

我国政府自“八五”期间开始设立军工核设施退役治理专项计划，专项走过了虽走过20余年，但取得的成效甚微。汶川地震期间，放射性废液储罐险些酿成险情，这引起了中央有关领导的高度重视。此后，中央加大对退役治理的财政拨付力度，且要求各有关部门高效率、高质量的进行军工核设施退役治理，尽快消除事故隐患，确保地方安全。

灾后汶川时期，虽军工核设施退役治理资金供给充足，但由于多种因素影响而导致军工核设施退役治理工作进展缓慢。经实践研究发现，做好军工核设施退役治理制度优化及政策创新是提升退役治理工作动力，加快退役治理行业发展的关键。

1 我国退役治理专项存在的主要问题

1.1 退役治理专项责任主体不明确，责、权、利界限不清

据《中华人民共和国国防法》规定:“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”由此可见，在服役期间生产产品的军工核设施产权明确，属于国防资产，产权归属国家所有。但自军工核设施停止服役开始，该设施产权归属问题尚无明确规定。迄今为止，停止服役的军工核设施产权尚不清晰，退役治理责任主体也无明确规定。产权不清晰、责任主体不明确是退役治理工作推进缓慢的根本原因。退役治理责、权、利不统一，导致项目管理不顺，严重影响退役治理专项工作的顺利开展。

1.2 项目管理模式、审批程序不适应

退役治理专项涉及到环境和公众安全，诸多项目十分急迫，而退役治理专项项目管理模式不适应、项目审批程序繁琐，导致项目进展迟滞。

管理模式方面，国防科工局代表国家对退役治理专项主要负责项目规划与审批的管理工作。科工局计划司主要负责编制五年项目规划、项目立项审批;系统二司主要负责项目可行性研究报告等后续阶段的审批、项目竣工验收等工作，并要求提交核安全分析报告。国家环保局负责项目环境影响报告(或环境影响报告表)的审批，国家安全生产监督管理局负责工业安全审查，卫生部负责职业卫生审查。同一项目需要多部门审查意见，而这些申报内容有相当部分是相同的。由于各政府管理部门都要进行独立审查，而如有一方提出颠覆性意见，就会产生重复性工作。该多头管理模式必然造成审批程序繁琐、待批时间长，影响治理工作的加快进行。

在项目审批方面，一是缺乏整体规划，没有总体概念，对经费的需求总量、项目的进度安排、科研投入的方向等不十分清晰，因而给退役治理总体性和前瞻性的安排带来困难。二是技术路线不明确。退役治理项目审批采用专家评审制。由于退役治理尚无固定的退役治理专家队伍，每次参与项目评审的专家流动性很大，给出的意见有时也大相径庭，导致重复申报工作常有发生，延误前期准备工作。三是目前的管理力量与所承担的管理任务不匹配，有待增强管理力量。

1.3 套用基建管理程序和现行经费使用管理不合理

目前，退役治理专项管理程序基本套用基建管理程序。但经实践发现，退役治理项目对该管理模式很不适应。军工遗留核设施和放射性废物是历史形成的，退役治理的过程犹如建设的反过程，两者具体特点很不一致，更不同于核设施新建情形，因此在相应的审管要求方面也应有所不同。一是退役治理专项具有不可预测性，其环境(源项)、工程量与经费都难以确定，经常超概;二是某些工程还具有探索性质，需要一定的经费先期开展工程科研或前期调查。但这些却都是《基建管理财务管理规定》中原则上不允许的。

根据目前的退役治理专项的经费使用管理，退役治理专项不允许产生经济效益，不能形成固定资产，也不能用于人工费用。该规定造成在退役治理项目的决策和执行过程中受到较多因素的制约，难以保持技术队伍稳定性，更不利于退役治理专业化、市场化运作。另外，从多获取经费的角度，将废物量做得越大越有利，缺乏鼓励废物量最优化的机制。

1.4 技术储备不足，存在一些重大技术障碍，且缺少研发平台

退役治理是一项技术含量高、复杂的系统工程。大量工程项目没有现成经验可循，需要开发新技术，或对已有技术进行重大改造。我国退役治理科研缺乏长期规划，在过去较长时间内，科研经费不足。我国退役技术、手段和设施较为落后。军用后处理中试工程、天然蒸发池、废液大罐等退役关键技术尚需突破，高水平放射性废物回取、废树脂固化处理、石墨废物处理等还需研究，需要大量科研支持。

目前，我国退役治理工作中缺少必要的研发平台，科研、设计、工程建设配合不够紧密，科研成果转化不理想，影响了退役治理的进程。

1.5 缺乏对承担退役治理任务单位的激励，退役治理人员待遇偏低且面临长远发展问题，技术人员流失严重

我国的核军工退役治理工作被定位为公益性事业，承担重点治理任务的单位利润很低，缺乏有效的激励约束机制，难以激发有关方面的内在活力。除此之外，退役治理业主单位实施人员未来职业规划尚不明朗，诸多工作人员面临专项任务完成后的长远发展问题。顾虑于此，退役治理技术人员流失严重，严重影响了退役治理工作的健康稳步发展。

2 退役治理政策制度优化建议

军工核三废是国家核军工产品生产过程产生的负外部性，属于公共物品，退役治理只有依靠国家力量干预才会顺利进行。目前，该行业在技术、人才、管理等方面较其他行业有很大差距，为了充分发挥市场对资源配置的基础性作用，吸引市场力量参与退役治理行业，提升退役治理行业工作动力，中央政府需结合退役治理行业特殊性进行行业政策创新，鼓励优质资源更多配置到该行业，加快退役治理工作进程。建议从以下几个方面进行退役治理行业政策制度创新:

2.1 退役治理宏观战略方面的政策制度创新建议

2.1.1 建议做好退役治理科研长期规划，摒弃“现抓现用”模式

技术是推动退役治理的强大动力，其需要科研基础做支撑。我国经济水平过去较为落后，财政对科研的支付能力较弱，缺乏退役治理科研长期规划，导致现有退役治理技术应用捉襟见肘。现在，我国已是世界第二大经济体，财政支付能力很强，建议政府管理部门尽快做好退役治理长期科研规划，进行科研技术储备，为退役治理行业强力发展打好基础。

2.1.2 建议统筹考虑放射性废物处理处置全过程，科学对待“放射性废物最小化”原则

出于经济性考虑，我国退役治理行业规范要求:放射性废物处理遵循“放射性废物最小化”原则［1］。但对低、中放废液的处理要求废物产生量越小，其比活度可能会越高，越有可能成为高放废物。而对高放废物而言，废物包的深地质处置阶段会产生大额工程量，统筹废物处理处置全过程分析，放射性废物包最小化时，整个废物处理处置过程产生的工程量不一定最小，资金需求也不一定最小。建议科学考虑“放射性废物最小化”原则，统筹废物处理处置全过程分析，寻求经济性最好的“放射性废物最优化”方案。

2.2 退役治理技术方面的政策制度优化建议

2.2.1 建议尽快完善、细化退役治理行业技术标准

退役治理技术标准是退役治理实施的风向标，对退役治理实施起规范作用。目前，退役治理技术标准尚不健全，致使项目实施人员在实际操作过程中无完善标准可循，很多技术难题都是依靠实验或经验做支撑来解决。依托实验解决难题会增加退役治理成本，拖延工期;而依托从业经验只能解决常见技术难题，应对难度系数较高的技术难题会产生很大的潜在风险。退役治理技术标准不健全导致实施单位风险预期很大，不敢贸然确定技术方案。建议政府管理部门对我国退役治理技术标准进行梳理、分类，尽快组织有关力量完善、细化我国退役治理技术标准，为实施单位扫除技术标准路障。

2.2.2 建议加快退役治理技术引进、消化、吸收、再创新的步伐

较长时间以来，我国缺乏退役治理科研长期规划，退役治理整体科研布局零散、基础薄弱，现已掌握的技术难满足退役治理工程需要。对即将扑面而来的巨大退役治理市场，建议我国尽快启动退役治理技术引进工作，强化国际技术合作，争取早日接受国际先进退役治理技术辐射。在技术引进同时，还需做好技术的消化、吸收、再创新，做好退役治理自主技术品牌战略，为商业核电站退役治理打好基础，为我国退役治理技术“走出去”做好铺垫。

2.3 退役治理人才方面政策制度优化建议

2.3.1 建议国家尽快出台核化工优秀人才引进优惠政策

人才是推动项目进展的强大引擎。目前，退役治理项目科研、工程设计、工程建造、项目管理等领域均存在不同程度的人才供需矛盾。人才缺失带来的负面效应已较为显著。建议国家尽快制定核化工优秀人才引进优惠政策，提升人才待遇，充分发挥市场对资源的基础性配置作用，为核设施退役治理广揽贤才。

2.3.2 建议政府管理部门加强退役治理项目评审专家队伍科学化建设

目前，退役治理项目审批采用专家评审制。专家组在项目审批环节履行“法官”职能，是审批环节的核心，专家组意见对申报项目通过率几乎起着决定性作用。目前，我国尚无固定的退役治理评审专家组，给项目方案申报带来诸多不便，且可能带来多次重复性申报工作。建议我国政府管理部门尽快优化退役治理评审专家管理制度，制定科学的专家管理办法，客观高效的进行项目评审。

2.4 退役治理项目税收及取费方面政策制度优化建议

2.4.1 建议国家优化对退役治理实施企业税收优惠政策

由于核设施退役治理项目资金控制不灵活、退役治理存在特殊性等，导致退役治理项目成本很高，企业利润空间狭小。建议国家优化对退役治理实施企业税收优惠政策，提升企业利润空间，吸引优质资源更多配置到退役治理行业，加快退役治理工作进展。

2.4.2 建议优化退役治理项目取费标准

退役治理项目诸多取费标准过于陈旧，且多参照其他行业进行取费，并未充分考虑退役治理特殊性，这就造成取费制度供需矛盾。市场化企业对效益有偏好，合理的取费标准直接决定着实施单位的效益预期，也决定着企业对退役治理项目的资源配置。建议结合行业特点，优化并完善我国退役治理行业取费制度，尽快制定退役治理项目定额取费标准，吸引更多企业参与到退役治理行业，借助市场力量提升行业发展动力。

2.4.3 建议优化对国际先进退役治理装备进口的税收优惠政策

我国退役治理装备与国际水平差距很大，为加快退役治理进程，我国做出了引进国外先进装备，消化、吸收、再创新的决策，但进口的高额税收已成为引进国外装备的障碍。目前，我国仅引进国外装备，对国外退役治理技术尚未全面引进。但随着退役治理工作不断推进，我国还可能对国外退役治理技术有更大的需求。所以，尽快优化退役治理成套技术装备进口税收优惠政策，是退役治理行业的内在需求。

2.5 退役治理项目管理方面政策制度优化建议

2.5.1 建议政府管理部门优化项目审批程序

退役整治工程项目与科研项目申报时点不同，很难形成工程项目与科研项目审批的互动。无论是工程项目还是科研项目，任何一项方案的修改均可能会引起很大的申报工作量，不利于前期立项工作开展。由于工程项目与科研项目申报时点不同，导致审批程序链条加长，增加退役治理立项成本。建议退役整治工程项目申报与科研项目申报同时点进行;且尽量压缩待评审时间与待批复时间。

2.5.2 建议适度调整且明确退役治理项目变更上报权限

由于退役治理行业的市场化程度很低，市场对退役治理所需的设备等的供给能力不够充分，往往会出现设计要求所需产品和该产品的市场供给难匹配，从而引发设备等的变更，这又会引起新一轮的审批程序，从而延误工期，增加成本。建议政府管理部门基于退役治理特殊性考虑，适度调整退役治理项目变更上报权限，给予实施单位适度的自主决定权，降低实施企业及政府管理部门的管理成本，从而为军工核设施退役治理节约治理成本。

2.5.3 建议尽快明确政府管理部门权责

退役治理是一项复杂的系统工程，涉及的政府管理部门较多，由于部分政府管理部门的对退役治理项目的权责不清晰，导致实施单位同一项目可能须上报多家政府管理部门。尤其当不同政府管理部门对同一项目给出的审批意见不同时，实施单位更是不知所措，找寻不到工作的方向。建议加快政治体制机制创新，理清政府管理部门对退役治理项目权责，明确各管理部门管理权限。

2.5.4 建议地方政府优化退役治理项目的管理程序

我国军工核设施退役治理项目分布在多个地区，每一退役治理项目既需要满足国家主管部门要求，又需要遵守地方政府相关要求。以新建项目为例，实施单位需要经过烦杂程序向地方政府申请许可证、开工证等，这均会拖延项目开工时间。建议地方政府基于退役治理项目特殊性考虑，可适度优化退役治理项目各项审批程序，尽量压缩项目审批时间，为项目尽早开工赢得时间。

2.5.5 建议优化退役治理行业考核机制

有效的激励机制是提升行业工作动力的重要手段。退役治理项目进展受多因素影响，既有客观因素也有主观因素，并不是实施单位自主所能决定的，退役治理项目进展并不能客观反映实施单位的工作业绩。建议考核部门对实施单位进行考核时，只考虑企业在有效时间内的项目完成量，不将实施单位的非主观待工时间计入，为实施企业创造公平、公正、良好的考核环境。

3 研究小结

制度优化为退役治理工作保驾护航，政策创新助推退役治理工作前行。退役治理项目具有不确定性大、风险系数高、治理时间长、治理成本高等特点，只有在充分考虑退役治理项目自有特点的基础上，进行核设施退役治理的制度优化及政策创新才是退役治理行业的内在诉求。

以上研究表明，基于军工核三废是国家核军工产品生产过程产生的负外部性，属于公共物品，退役治理只有依靠国家力量干预才会顺利进行。目前该行业在技术、人才、管理等方面较其他行业有很大差距，为了充分发挥市场对资源配置的基础性作用，吸引市场力量参与退役治理行业，提升退役治理行业工作动力，中央政府需结合退役治理行业特殊性进行行业政策创新，鼓励优质资源更多配置到该行业，加快退役治理工作进程。

为此，本文提出应从以下几个方面进行退役治理行业政策制度创新与优化:首先，创新退役治理宏观战略方面的政策制度:第一，做好退役治理科研长期规划，摒弃“现抓现用”模式;第二，统筹考虑放射性废物处理处置全过程，科学对待“放射性废物最小化”原则。其次，优化退役治理技术方面的政策制度:第一，尽快完善、细化退役治理行业技术标准;第二，加快退役治理技术引进、消化、吸收、再创新的步伐。再者，创新退役治理人才方面政策制度:第一，国家尽快出台核化工优秀人才引进优惠政策;第二，政府管理部门加强退役治理项目评审专家队伍科学化建设。同时，合理设计退役治理项目税收及收费方面政策制度:第一，国家优化对退役治理实施企业税收优惠政策;第二，优化退役治理项目取费标准;第三，优化对国际先进退役治理装备进口的税收优惠政策。最后，优化设计退役治理项目管理方面政策制度:第一，政府管理部门优化项目审批程序;第二，适度调整且明确退役治理项目变更上报权限;第三，尽快明确政府管理部门权责;第四，地方政府优化退役治理项目的管理程序;第五，优化退役治理行业考核机制。

［1］罗上庚.放射性废物处理与处置［M］.北京:中国环境科学出版社，2007.

［2］《中华人民共和国国防法》，1997.

［3］《基本建设财务管理规定(财建［2002］394号)，2002.

［4］《国防科技工业固定资产投资项目工程建设其他费用和预备费编制的规定》(科工法 ［2005］496号)，2005.

［5］郑文博，李晓海，周连泉.放射性废石墨的处理处置现状［J］.辐射防护通讯，2012，32(3):32-37.

［6］潘自强，钱七虎.高放废物地址处置战略研究［M］.北京:原子能出版社，2009.

［7］刘建芬，倪士英.核电厂低中放射性废物处置的管理体系.环境污染与防治，2000，22(6):4-6.

［8］国防科工局，财政部关于印发《军工核设施退役与放射性废物治理管理规定》的通知(科工二司［2010］670号)，2010.

［9］国防科工委关于印发《国防科技工业固定资产投资项目工程建设其他费用和预备费编制的规定》的通知(科工法［2005］496号)，2005.

［10］国防科工局关于印发《国防科技工业固定资产投资项目申报和审批若干规定》的通知(科工计［2012］198号)，2012.

［11］国防科工局关于印发《国防科技工业固定资产投资项目竣工验收工作准则》的通知(科工计［2011］1271号)，2011.

［12］国防科技工业固定资产投资项目竣工验收专家管理规定(科工计［2011］1337号)，2011.