浅论大气环境管理重心由总量控制向质量改善转型

安 彤

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

2013年新年伊始全国多地雾霾笼罩，污染由最严重的京津冀地区扩散至沿海地区，给公众交通出行和健康都带来了严重影响。中央气象台专家分析，此次雾霾天气出现是由于冷空气势力弱，形成大雾天气后使空气中的污染物很难扩散，加重了空气污染。这一场十面“霾”伏，确实让国务院、各地方政府、专家学者以及全体公众更加关注大气环境质量。

我国30多年快速工业化和城市化，环境污染导致人体健康损害的积累效应，已致使我国步入各类群体性环境与健康事件的高发或爆发期;同时由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备，各地对环境质量的动态监测和信息披露能力和水平有了较大的提高，我国目前公众对环境污染问题的敏感度较高，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显，全面改善环境质量业已成为重要的民生问题，并日益紧迫。

1 我国环境管理重心由总量控制向质量改善升级已成为必然趋势

我国环境管理自上世纪70年代初起步以来，其目标与重心在不断调整与升级，相应的管理模式也在转型，呈现出明显的转型升级轨迹:初期的达标排放阶段;中期的总量控制阶段;目前的质量改善转型升级阶段。

尤其“十一五”时期，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标，减排取得积极进展。然而随着环境形势的变化，公众对环境质量越来越关注，传统的环境监测评价结果与公众的主观感受存在差异。由此决定我国环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级已成为必然趋势。

《国家环境保护“十二五”规划》以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，提出了深入推进总量减排、强化环境质量改善、防范环境风险和完善环境基本公共服务体系四大战略任务。即从“十二五”开始，我国将以改善环境质量为立足点，以削减总量为抓手，以保障环境安全为根本，用20年左右的时间完成总量控制向质量改善战略转型。在已经确定的“十二五”环境保护目标中，除了化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四项主要污染物减排量减少之外，还提出关于环境质量的两项具体指标。其中之一是地级以上城市(333个)达到国家二级空气质量标准的比例要大于80%，较2010年78.4%的目标提高2.6个百分点。在环境安全方面，“十二五”环保规划将主要精力放在核辐射、重金属、危险废物、危险化学品等方面的污染防治上。这是在国家五年规划中首次提出定量的环境质量目标，标志着环境质量改善在我国环境管理中的地位日渐提高。

环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级，既是最终迈向公众满意的环保新道路的必然，也是日益严峻的环保形势对先进环境管理模式的迫切要求。

2 我国大气区域性复合污染形势严峻并日益引起全社会的广泛关注

所谓大气复合型污染，是指空气污染由传统的煤烟型污染，变为煤烟型污染与机动车尾气型复合型污染。即受制于以煤为主的能源结构，以二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘为主的煤烟型污染尚未解决，但伴随着机动车保有量的激增，汽车尾气排放的二氧化碳、氮氧化物、悬浮颗粒物等污染问题也将会日益凸显。与此同时，城市大气污染问题逐渐由单个城市向区域复合型污染转变。例如，珠三角地区的烟尘、粉尘和二氧化硫等城市大气污染物指标，出现同时上升或降低的现象，区域污染特点突出。这种局面称为我国“十二五”以及未来大气污染防治的巨大挑战。

“十一五”期间，经过全社会的共同努力，在经济快速增长和燃煤量大幅增加的情况下，全国大气环境质量基本稳定，北京等城市呈现好转态势。但是我们必须清醒地认识到，当前，随着我国经济社会快速发展，在城市空气中二氧化硫、可吸入颗粒物等污染防治工作取得积极进展的同时，酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重威胁人民群众身体健康，引起了社会各界的广泛关注。

随着我国经济社会的持续快速发展，能源消费的不断攀升，大气污染问题日趋严重，呈现结构型、复合型、压缩型的特征。具体表现为:

首先，煤炭消费是大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘的主要来源，而我国以煤为主的能源结构，短期内难以改变，所以煤烟型污染仍会十分突出。目前看来，我国二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘排放量大，远远超过大气环境容量。虽然“十一五”期间二氧化硫减排目标超额实现，但由于氮氧化物尚未开始控制，由此带来的污染将部分抵消二氧化硫减排带来的环境效益，使得全国酸雨区域分布格局总体未发生明显变化。

其次，随着我国机动车保有量的迅速增加，机动车污染问题更加突出。2010年，我国汽车保有量超过9000万辆，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的重要来源。机动车排放的污染物，不仅直接影响人民群众的身体健康，而且会与空气中其他污染物发生反应，造成灰霾、臭氧等污染，严重的甚至可能引发光化学烟雾污染事件。

再者，城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然维持在较高水平，同时，灰霾和臭氧污染已成为东部城市空气污染的突出问题。

最后，区域性大气污染问题日趋明显。我国长三角、珠三角和京津冀三大城市群，辽宁中部城市群、中原城市群、长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中的区域，这些区域的大气污染物排放集中，使大气污染呈现出明显的区域性特征，重污染天气在区域内大范围同时出现。近年来，京津冀、长三角、珠三角等区域每年出现灰霾污染的天数达到100天以上，广州、南京、杭州、深圳、东莞等城市灰霾污染更为严重。东部地区大气能见度与20世纪60年代初期相比，下降了约7-15公里。区域性大气污染不仅发生在京津冀、长三角、珠三角等重点区域，在辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸等区域也时有发生，已成为当前迫切需要解决的环境问题。

3 区域联防联控机制成为促进大气环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级的重要举措

分析导致区域性大气复合污染的原因，与我国一些地方长期以来经济发展方式粗放、产业结构不合理密切相关。同时，因大气环流造成城市间污染物相互影响，仅仅依靠各个城市“各自为战”，没有形成区域性治污合力，也是目前酸雨、灰霾和光化学烟雾污染严重的重要原因。借鉴北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障成功经验，以及美国、欧洲和日本空气质量改善的有益做法，解决区域大气污染严重问题，必须及早采取联防联控措施，切实加大污染治理力度，严格治污落实责任，全面做好大气污染防治工作。

党中央、国务院对区域大气污染防治高度重视，作出了一系列重要部署。环境保护部会同有关部门认真总结实践经验，广泛吸收社会各界意见建议，起草完成了《关于推进大气联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(以下简称为《意见》)，并先后征求相关部委、地方政府和专家学者的意见。国务院办公厅于2010年5月11日转发了《意见》。这是国务院第一次专门针对大气污染防治的综合性政策文件，明确提出了推进区域联防联控工作的指导思想和工作目标。按照贯彻落实科学发展观、建设生态文明的要求，区域联防联控的指导思想是，以改善空气质量为目的，以全面削减污染排放为手段，充分体现了“质量改善与总量控制并重”的工作思路，以便让人民群众实实在在享受到经济发展带来的环境效益。同时， 《意见》将“增强区域环境保护合力”作为着力点，构建统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。

《意见》在工作机制、污染减排和环境质量改善等方面，提出了具体的工作目标。对比现行大气污染防治管理措施，《意见》取得了十项突破:第一，管理思路取得新突破，树立了“五统一”的指导思想。即区域联防联控实行“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”。第二，工作重点进一步明确，要求京津冀、长三角和珠三角等重点区域率先在联防联控工作上取得突破。第三，区域环境准入引入新机制，建立了建设项目环境影响评价区域会商机制，近期主要工作包括信息共享和信息通报等。第四，污染物排放控制有了新要求，突出区域特点，设立区域大气污染物特别排放限值，实行区域二氧化硫总量控制，开展区域煤炭总量控制试点，并将氮氧化物作为约束性指标纳入区域总量控制范畴。第五，首次明确协同控制要求，推进脱硫、脱硝、除尘、除汞等多污染物协同控制示范工程，出台前瞻性污染防治措施，解决污染治理“头痛医头、脚痛医脚”的问题。第六，全面系统地部署了机动车污染防治工作。针对日益突出的机动车污染严重问题，实施了全方位、多角度的治污措施。第七，完善了空气质量评价体系，增加臭氧、细颗粒物等评价指标，从根本上解决环境监测结果与老百姓感观不一致的问题。第八，建立了由有关部门、地方政府参加的区域联防联控协调机制，协调解决区域污染问题。第九，健全了城市空气质量分级管理制度，要求针对不同城市的污染特点，实施有针对性的分类指导措施。第十，提出区域监管考核新举措。建立区域空气质量考核指标体系，组织开展区域联合执法检查，落实区域联防联控规划各项任务。

我国部分城市的监测试点表明，广州、上海、南京等城市的灰霾天数已占全年总天数的30%以上，问题突出。珠三角、长三角和京津冀区域灰霾污染频繁。“十二五”期间，针对城市和区域性灰霾天气频繁发生等突出大气环境问题，我们将尽快修改完善《环境空气质量标准》，将8小时O3与PM2.5纳入评价指标。在现有监测网络的基础上，构建能够直接反映灰霾污染状况、适应大气污染防治环境管理需求的空气质量监测体系。同时，完善区域联防联控机制，编制实施重点区域联防联控规划，尽快形成治污合力，共同解决灰霾等区域空气污染问题。

我国目前的环境空气质量评价指标体系仅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项指标，与灰霾、光化学烟雾污染密切相关的细粒子和臭氧等指标均未包含在内，使得各地公布的空气质量状况与公众直观感受不一致。从监测能力来看，即使像珠三角这样发达地区，也仅有少部分城市开展了为期一年的O31小时浓度监测和PM2.5环境监测，无法真实反映区域大气污染状况。

同时“十二五”期间，重点实施机动车氮氧化物总量控制，加速“黄标车”淘汰进程。研究表明，1辆黄标车的排放量相当于28辆国四标准汽车的排放量;目前仅占我国机动车总保有量17%的黄标车，却排放了50%以上的污染物。黄标车加速淘汰将是“十二五”氮氧化物总量控制的重点。其次，加快机动车排放标准实施进程。全国范围内实施机动车国四排放标准，鼓励有条件的地区提前实施国五标准，从源头控制污染排放。

2012年12月由环境保护部、发改委和财政部制定的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》正式发布，这是我国第一部综合性大气污染防治规划，针对二氧化硫、PM10、PM2.5等多项污染物实施综合控制，首提将联防联控与属地管理相结合，推进区域各城市间的联防联控。针对公众最关心的PM2.5，《规划》提出“十二五”期间各区域的治理目标:到2015年，重点区域PM2.5年均浓度下降5%，而京津冀、长三角、珠三角这三个区域的要求更高，要求年均浓度下降6%。

党中央、国务院对区域大气污染防治高度重视，并作出了一系列重要部署，这对于改善人民群众生活环境质量，必将发挥十分重要的作用。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强于2013年1月15日谈及空气污染治理问题时指出，我们及时并如实向公众公开了PM2.5的数据。积累问题是个长期过程，解决问题也需要一个长期过程，但是我们必须有所作为!同时强调，我们一方面要加大环保执法和其他相关方面的工作力度，另一方提醒公众加强自我防护。这件事需要树立全民意识，需要全民参与，共同治理。总之，突破我国目前大气复合污染这一城市群社会经济发展的瓶颈，从环境管理体制等方面看，应重点做好以下工作:

第一，在管理机制方面，借鉴北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障的成功经验，打破地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理，构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域联防联控工作机制。

第二，推行区域主要大气污染物排污权有偿使用与交易机制;完善排污收费制度，制定实施扬尘、挥发性有机物排污收费;建立落后产能退出补偿机制，加快落后工艺和设备的淘汰以及行业结构调整进程。

第三，围绕当前最突出的酸雨、灰霾等污染问题，根据总量减排与大气环境质量改善之间的响应关系，建立起以空气质量改善为核心的总量控制方法，实施SO2、NOx、颗粒物、VOCs等多污染物的协同减排。

第四，探索有利于联防联控的新机制和新模式。对区域大气环境有重大影响的电厂、石化、钢铁、水泥等建设项目，探索实施重大项目环境影响评价会商机制。

4 研究小结

我国目前公众对大气环境污染问题的敏感度较高，全面改善空气环境质量业已成为重要的民生问题，并日益紧迫，为此必须在政策顶层设计上制定出科学合理的大气环境管理技术路线和系统有效的对策措施。

我国环境管理自上世纪70年代初起步以来，其目标与重心在不断调整与升级，相应的管理模式也在转型，呈现出明显的转型升级轨迹:初期的达标排放阶段;中期的总量控制阶段;目前的质量改善转型升级阶段。尤其“十一五”时期，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标，减排取得积极进展。然而随着环境形势的变化，公众对环境质量越来越关注，传统的环境监测评价结果与公众的主观感受存在差异。由此决定我国环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级已成为必然趋势。环境管理重心由总量控制向质量改善转型升级，既是最终迈向公众满意的环保新道路的必然，也是日益严峻的环保形势对先进环境管理模式的迫切要求。

本文在总结我国大气环境管理成功经验和分析未来大气环境质量面临的形势与挑战的基础上，提出我国大气环境管理重心必须由总量控制向质量改善转型以及相关对策措施:突破我国目前大气复合污染这一城市群社会经济发展的瓶颈，从环境管理体制等方面看，应重点做好以下工作:第一，在管理机制方面，构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域联防联控工作机制;第二，推行区域主要大气污染物排污权有偿使用与交易机制等制度;第三，建立起以空气质量改善为核心的总量控制方法，实施SO2、NOx、颗粒物、VOCs等多污染物的协同减排;第四，探索有利于联防联控的新机制和新模式。

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