论生态型政府的价值与范式

余超文

(中共韶关市委党校，韶关 512026)

生态文明，作为人类对日益严重的生态危机的深刻反思后提出的一种新的文明理念和形态，正日益成为人们的普遍共识。2007年以来，在党的十七大将“生态文明”正式写入报告的政治语境下，国内对生态问题的研究和关注成为一种新的理论与实践动向。党的十八大报告则进一步将生态文明建设放在“五位一体”的总体布局的高度来论述，表明建设生态文明已被提升为国家发展战略并开始付诸实施。政府是生态文明的主要建设者和生态责任的主要承担着，并履行生态保护与生态管理的政府职能。作为一种学术策应，一种体现生态文明、呼唤绿色政府的“生态型政府”的话语理论便应运而生。而生态性，也必然同民主性、法制性、责任性、服务性、透明性等一样，成为现代文明政府的重要标志之一。

1 生态文明:多重理解与当代定位

关于生态文明的基本定义和属性特征等，研究者从不同的学科立场和视角有不同的观点和见解。第一种是基于人与自然二元分离的立场对生态文明的传统理解。这一立场始于前工业社会尤其是工业社会对人与自然关系的认识，即“改造”与“被改造”的关系，而文明的含义也相应地被解释为人类在认识和改造世界的活动中所创造的物质的、制度的和精神的成果的总和。基于对文明的传统理解，不少学者对生态文明的定义予以了阐释，比较具有代表性的是:“生态文明就是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态。”该定义以人与自然二元分离为理论前提，强调以更文明的方式对待自然，改善人与自然的关系。第二种是基于人与自然和谐统一的立场对生态文明的现代理解。这种见解强调人与自然的和谐统一，但有两个基本的立场，即统一于人还是统一于自然、以人为本位还是以自然为本位的问题。前者以人的发展为前提，着眼于人类社会的生存发展状况，要求在社会发展中处理好人与自然、人与社会、当代人与后代人的关系，最终实现人的根本利益。后者则坚持以自然为中心，认为自然界是一个相互依存的系统，作为一种自然存在物，人和人类社会必须服从和统一于自然，促进自然－社会系统的和谐。第三种是基于人与自然全面和谐的立场对生态文明的理解。目前学界比较认同和经常引用的定义是潘岳所提出的:“生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。”［2］这一阐释强调了人、自然和社会三者的全面和谐、共生共荣，较全面地概况了生态文明的本质属性。也有论者基于文明内涵的扩展，将生态文明内涵阐释为:“生态文明是人类遵循人、自然、社会三者和谐发展的基本准则，在自然环境中谋求生存与发展的过程中所形成的自然的和物质的、制度的、精神的成果总和。”该阐释着眼于人类社会与生态环境构成的整体系统，将人类赖以生存的生态环境以“自然的成果”纳入生态文明的定义，表明了对自然内在价值的肯定，扩展了生态文明的内涵［3］。

上述对生态文明的理解虽视角立场不同而阐释有异，但大都表明了一些共同的基本观点:第一，生态文明是基于对工业文明的反思而形成的一种新的文明形态，旨在消除和恢复工业文明对生态造成的危害，缓解生态问题给人类生存和发展带来的压力。第二，生态文明强调对生态保护的责任，强调人与自然的和谐与可持续发展。第三，生态文明不仅体现为一种理念和思维方式，而且还体现为一系列的制度、手段和措施等，以建设良好的生态运行机制和生态环境。

诚如美国学者A.H.Aurrell 所言: “全球环境变化和生态环境问题对现有政治经济构成的挑战，向我们提出了世界重新设计和组织的严肃课题，环境问题和生态政治可能正在改变占支配地位的偏好和价值，创造新的思维空间。”随着对工业文明和现有发展方式深刻反思，特别是对中国特色社会主义实践和认识的不断深化，生态文明正不断调整和改变着执政党的执政理念和社会发展的布局定位。党的十七大提出了生态文明的理念和建设生态文明的目标，要求从文明进步的新高度认识和解决生态环境问题，为促进全面建设小康社会和社会主义和谐社会提供动力和保障。在此基础上，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，正式形成了包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设在内的“五位一体”的总体布局，共同推动中国特色社会主义事业发展。“五位一体”的布局定位，凸显了生态文明建设的基础性地位，并融入和贯穿于政治、经济、文化和社会等各领域，产生包括生态政治文明、生态物质文明、生态精神文明等生态文明成果，极大地推进了中国特色社会主义文明进步的状态。

2 现代政府:生态文明的承载者与保障者

生态文明建设的核心是对公民环境权利的保护。公民的环境权是指公民享有在不被污染和破坏的环境中生存和发展的权利，是随着人类对工业文明的反思进而上升为生态文明的进程中不断被提出和确认的基本权利。以1972年《联合国人类环境会议宣言》为标志，优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权和环境参与权等四项基本环境权被国际社会所认可，并被多数国家以宪法的形式明确下来，这意味着保护公民的环境权成为各国政府的一项基本义务。如我国宪法第9 条第2 款规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26 条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这是我国公民环境权的宪法根源，属于公民的基本权利。按照近现代宪政主义的基本理念，政府是公众让渡个人权力形成的公共权力机构，承担着维护公共利益的基本职责;宪法所确认的公民基本权利，必然要在政府公共权力的运作中得到体现。因此，宪法对公民基本环境权的确认，其实是对政府基本生态责任的明确。

生态文明建设的实质性内容是生态公共产品的供给。生态环境属于典型的公共产品，包括各种环境物品、环境服务和环境质量。公共性是政府的基本属性，实施公共管理、提供公共服务、增进公共利益是政府的基本职能，而提供公共产品则是政府公共职能的实质性内容。正如布坎南所指出的，实际生活中政府所供给的公共产品包含公共性程度从0 到100%的各类商品和服务。因此生态公共产品的提供是政府的一项基本职责，生态职能亦是政府的一项基本职能，其在推动生态文明建设与进步中的作用是任何组织和个人无法替代的。当然，需要指出的是，生态公共产品的政府提供和政府生产并不是一回事，前者强调的是政府在生态公共产品提供上的责任主体性，后者则是指政府提供的方式选择，即政府不一定亲力亲为，而通过契约外包等方式利用私人生产商进行生产。但不论选择何种方式，其责任主体仍然是政府。

政府引领着生态发展的方向，其对自然的态度决定着自然环境的基本状况。多年来政府所采取的粗放型经济增长方式，不仅造成资源过度消耗、生态环境不断恶化的后果，而且导致一系列社会问题的发生;科学发展观则要求转变经济发展方式，统筹经济与社会、统筹人与自然，走可持续的生态文明发展之路。政府是自然干预的主要力量，政府对待发展所持的不同的理念，对待生态环境所持的不同的态度，决定了生态文明建设的成败。解决生态环境问题不在于知识与技术先进与否，而在于协调不同群体的环境利益诉求。政府对待短期利益与长远利益、对待局部利益与全局利益、对待当代利益与后代利益的态度，是否有效提升公众的生态意识、是否支持公众生态参与并有效保障参与的权力和渠道，是推动生态文明建设的关键环节。政府对待生态文明的意识和态度，决定着生态文明建设的效率。只有充分认识生态环境的文明价值，公正地对待自然，切实履行好生态管理、生态服务与生态发展的责任，才能有效引领和推动生态文明建设。

生态问题和生态治理的复杂化，使政府成为生态文明建设的最重要主体。高小平教授认为，生态问题的全面升温，突出地表现为“政治化”、“全球化”、“内部化”的特征。所谓“政治化”，是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题，由各国的内政问题日益演变为国际政治问题;所谓“全球化”，是指生态保护的意识已由局部走向全球，没有哪个国家或公民能置身生态危机之外;所谓“内部化”，是指生态保护的动力正在由外部压力转为内部机制，即通过有效的政府管理实现“生态公共产品化”，同时通过市场机制实现“生态成本内部化”。由此可见，生态问题及其治理已经成为一个社会发展的重大公共问题。这不仅意味着生态文明建设的长期性和艰巨性，也意味着在生态文明建设中必须着眼于社会的公共利益、整体利益和长期利益，并需要一系列的思想观念、法律法规、制度机制、政策措施予以保障。一个具有合法性与权威性、具有较强的宏观调控能力、拥有公共权力并承担公共职能的政府，便成为无可替代的生态文明的承载者、生态公共利益的维护者和生态文明建设的主要责任者。

3 生态型政府:现代文明政府的一个必然形态

以上理论与现实的逻辑表明，生态文明是人类发展的必然选择;承载生态文明、履行生态职责、重塑人与自然全面和谐关系、推进人类文明进步的主导力量只能是政府。体现生态性是现代文明政府的重要标志，生态型政府则是现代文明政府的一个必然形态。

3.1 生态文明、政治文明与生态型政府

政治文明的发展是一个动态的、历史的过程，是一定社会的人与自然、人与社会以及人与人的关系等多种因素相互作用的结果。在各种因素或变量中，自然环境与政治文明发展的关系也许是最为基础的。因为“从根本上而言，协调人与自然的自然性关系是解决其他社会关系的首要前提。”因此如何协调人与自然的矛盾成为政治文明发展的最核心内容之一。传统农业社会的人与自然的关系，主要处于一种人对自然的顺应与服从状态，其政治文明的发展遵从天命自然的政治哲学观;近代政治文明则产生于工业文明时代人类对自然的控制与改造的背景中，体现为一种非生态甚至反生态的价值倾向，因而它不可能有效解决人与自然的矛盾，进而引发一系列的社会问题或危机。进入后工业社会以后，政治文明的转型与发展必然要体现出对生态文明的呼唤，从而引导人类政治生活、经济生活与社会生活的生态化转型，解决工业文明给人类带来的生存和发展的压力，有效协调人与自然的关系，全面推进人类的文明进步。

然而，“抽象的政治文明只有在公共管理导向的政府文明的承载和关怀下才能实现和发展”。因为政府是政治体系的核心，是政治发展的主体，政府文明是政治文明的本质内容。因此，政治文明对生态文明的呼唤，必然体现为政府文明的生态化转向和政府部门的生态化运行。而生态型政府，即将生态文明、生态责任纳入到政府伦理与行为规范，追求人与自然全面和谐的政府，则是现代政治文明发展的一个必然结果。生态型政府既体现了政治的文明性，又体现了发展的生态性，是“文明性”与“生态性”相契合的典型反映，是现代文明政府的一个必然形态。

3.2 生态型政府的基本价值诉求

任何时期、任何类型的政府，其背后都有一套基本的价值体系作支撑，它规定着政府以什么样的方式来运行，包括部门设置、职能定位、政策决策、政府行为等。因此可以说，行政价值是公共行政的灵魂。作为一个追求人与自然全面和谐的生态型政府，必然要全面体现“生态性”这一本质属性，将“生态优先”的根本价值取向贯穿于政府运行之中，将生态文明融入政府文明和政治文明之中。以“生态性”为价值根本、以“文明性”为价值导向，研究和分析生态型政府的基本价值诉求，不仅有利于深化对生态型政府的认识，也有利于进一步探讨生态型政府的范式转换与建构逻辑。笔者在认真总结与反思学界现有研究成果的基础上认为，生态型政府的基本价值诉求应指向以下四个方面:

第一，生态优先的责任政府。责任政府首先是基于民主政治话语中政府作为“受托人”对公众所承担的义务和职责，是一种道义上、政治上和法律上的责任，它处于价值理念的层面，因而是一种最基本的责任内涵。建设生态文明是政府的一项基本公共职能，也是现代民主政府对公众所担负的基本责任。政府的生态责任最直接体现为政府对自然的责任，但本质上还是对人的责任。因为生态环境状况直接关系到人类的生存状态和可持续发展的能力。生态型政府作为生态文明建设的责任主体，必须全面考虑人类的整体利益和长远利益，跳出工业文明时代狭隘的社会价值观，既要注重经济效益和社会效益，更要注重生态效益。也就是说，当经济效益、社会效益和生态效益发生冲突时，应优先发展生态效益，因为生态效益是经济效益和社会效益的基础，同时生态效益也内含着经济效益与社会效益。正如黄爱宝所言，现代政府既是不直接参与经济的特殊经济主体，又是生态环境保护的最主要责任者，其价值取向从根本上趋于生态效益还是经济效益，是区分生态型政府与非生态型政府的一个基本标志［10］。从这个意义上说，只有坚持生态优先价值取向的政府，才是一个有远见和负责任的政府，才是一个有高度人文关怀的文明政府。

第二，保障生态公共利益的服务型政府。生态型政府的服务性与责任性紧密相关，或者说是责任性的延伸。作为一个负责任的政府，它必然以最大限度满足公共利益、提供公共服务为己任。生态型政府的服务性诉求，集中体现在以服务理念为指导，以促进人与自然的全面和谐为价值目标，为公众提供优质的生态公共产品和生态公共服务。这就要求政府不断加强自身改革创新，从传统生态管制型政府向生态服务型政府转变。这一转变也契合了新公共管理运动的逻辑转向。传统管制型政府模式下，政府控制甚至垄断一切生态环境资源，控制生态公共产品和公共服务，公众环境权利的实现对政府形成了绝对的依赖。20 世纪70年代后所兴起的新公共管理运动则明确主张“顾客至上、民众优先，删减法规、简化程序，授予权能、追求结果，节约成本、提高效能”。这就意味着新公共管理运动背景下的生态型政府，必须树立“公民权利本位”理念，降低生态管理成本，提高生态服务效率，维护和实现生态公共利益的最大化，即不仅保障绝大多数人的生态公共利益，同时要确保他们在享有生态公共利益服务上的公平性。

第三，环境信息公开的透明政府。透明性不仅是现代政府的基本特征，而且是生态型政府的基本价值诉求。首先，环境信息公开是保障社会公众环境权利，实现生态参与的前提。知情权是公民的一项基本人权，是公民实现其它权利的前提和基础。同样公众的环境知情权也是实现其它环境权利的前提和基础。只有政府环境信息公开，才能满足公众的环境知情权，公众才有可能利用所获得的信息资源行使其它环境权利。同时，只有当环境信息资源实现共享，才能使生态治理各主体间实现有效的协商与合作。其次，环境信息公开有利于社会公众对政府的监督，增强政府环境决策的科学性和有效性，同时减少或避免因环境信息不对称所导致的“道德风险”。再次，通过环境信息公开，让公众了解和探讨政府面对的生态环境问题，理解政府的难处并让公众参与决策，既可促环境成问题的有效解决也能让公众提前预期可能的政策结果，得到公众的谅解。

第四，支持社会参与合作的善治政府。善治的本质特征就在于它是政府与社会公众对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者合作的最佳状态。［12］生态型政府是生态责任的最重要主体，但不是唯一主体;生态型政府必然是一个善治的政府。生态型政府的善治诉求意味着政府与公众、社会组织、企业等其他治理主体的密切合作，共同治理生态环境，共享生态利益，共担生态风险。生态治理是一项艰巨而复杂的工程，传统政府单一管理模式难以为继，没有参与合作便没有生态善治。因此在生态治理中实现多元治理主体间的密切合作不仅意义重大，而且是实现生态善治的唯一出路。并且多元治理主体间的合作不再是自上而下的单一向度，而是一种平等协商与伙伴关系，他们在地位上相互尊重，在参与中相互支持，以实现公共利益的最大化。这就意味着社会参与合作各方不仅有参与民主决策的机会，而且应保证首先有参与民主决策的权利。因为相对政府来说，公众、社会组织或私人机构等更贴近基层，对所在区域的生态状况更为了解，也更容易作出反应，对涉及自身的环境权利也最有发言权，因而在合作治理中他们不可能只是被动服从的一方。

3.3 生态型政府建构的范式转换

自上世纪90年代以来，生态问题政治化与政治思维生态化的趋势日益明显。特别是近年来随着生态问题的全面爆发，国际国内社会尤其是执政者对生态问题的关注达到了前所未有的高度。作为对现实问题的理论性回应，国内学者进而提出了构建“生态型政府”的设想。但生态型政府的构建是一个复杂的过程，意味着对传统政府体制的全面改造，涉及一系列的理念、制度与实践操作的创新。这实际上已经涉及到政府范式系统的全面转换。按照美国科学史家托马斯· 库恩(ThomasS.Kuhn)的范式转换理论，特定范式的变迁必须从观念、规则和操作等三个层面实现对原有范式的颠覆与创新，其中观念范式是核心，规则范式是中间结构，操作范式是外围，彼此相互嵌套，形成一个有层次的、相互作用的范式系统［13］。

与上述范式理论相对应，我国生态型政府构建应包含以下三个方面:一是政府生态性价值观念的确立与加强;二是政府生态性规则制度的建立与完善;三是政府生态性操作行为的规范与优化。

首先，在观念层面上，树立生态文明理念，强化生态优先的发展意识和生态效益为重的责任意识。要将生态文明的理念与意识内化为自身的主观认识，并融入和贯穿于一系列的规则制度和操作行为;如果不能形成生态文明的主观认识和强烈的生态责任意识，生态效益往往会让位于经济效益。在生态价值观念的培养上，当前尤其要注重将生态价值理念与落实科学发展观、统筹人与自然协调发展，以及党的十八大提出的“大力推进生态文明建设”、“把生态文明建设放在突出地位”、“更加积极地保护生态”等政治理念的引领密切结合起来，把生态价值理念上升到建设生态文明“关系人民福祉”、“关乎民族未来”、决定“中华民族永续发展”的认识高度。同时要注重将生态道德建设与生态法制建设有效结合起来，进一步巩固与强化政府生态价值观念。

其次，在规则层面，建立和完善生态法律法规、生态政策、生态规范、环保标准，以及一系列确保生态型政府高效运行的体制机制等，努力实现各类规则的有机结合。生态规则的建立要充分体现生态价值理念，并为政府具体操作提供行为规制。当前在规则层面尤其应注重生态环境的立法工作，以及各种环境资源的开发、保护与管理的基础性制度建设，如国土空间开发保护制度，最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等;要注重生态公共政策的制定，包括经济政策、区域开发政策、生态补偿政策等，并确保各项政策的连续性与稳定性;要注重保障与补救机制建设，如生态环境问责制度、生态绩效考核制度、环境利益诉讼制度、生态道德规范等。

再者，在操作层面，重构政府职能的整体框架，快速推动政府职能的生态化转向，并实现各职能间的协调与统合，提升政府生态管理与生态服务能力。在实践中，政府的生态操作要体现对生态价值理念的贯穿，体现对生态规则的遵守与执行。当前最重要的是深刻领会党的十八大关于“大力推进生态文明建设”的精神要义，加快制定推动生态文明建设的法规政策，将生态文明的理念、规则等具体化为生态型政府构建的实际举措和行为。概言之，只有当生态性观念、生态性规则、生态性操作这一范式系统全面确立，并实现三个层面之间的相互嵌套、有机互动，生态型政府才能从设想变为现实——一个全面体现生态性的现代文明政府。

4 研究小结

以上研究表明，生态文明是人类基于对工业文明和现有发展模式的深刻反思后提出的一种新的文明形态。现代政治文明的发展必然体现出对生态文明的呼唤。政府既是生态文明的主要承载者和责任者，又是政治文明的核心和主体。因此生态型政府便成为现代文明政府的一个必然形态，生态性也成为现代文明政府的一个重要指标。生态型政府体现生态性、文明性、服务性、透明性、善治性的基本价值诉求，其构建必须从观念、规则和操作等三个层面实现对原有范式的颠覆与创新。为此，我国生态型政府构建应包含以下三个方面:首先，在观念层面上，树立生态文明理念，强化生态优先的发展意识和生态效益为重的责任意识;其次，在规则层面，建立和完善生态法律法规、生态政策、生态规范、环保标准，以及一系列确保生态型政府高效运行的体制机制等，努力实现各类规则的有机结合;再者，在操作层面，重构政府职能的整体框架，快速推动政府职能的生态化转向，并实现各职能间的协调与统合，提升政府生态管理与生态服务能力。

总而言之，只有当生态性观念、生态性规则、生态性操作这一范式系统全面确立，并实现三个层面之间的相互嵌套、有机互动，生态型政府才能从设想变为现实——一个全面体现生态性的现代文明政府。

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