多哈回合农业谈判未决议题及前景展望*

何燕华

(湖南师范大学法学院，湖南长沙 410006)

2001年11月，在WTO第四次部长级会议上启动“多哈发展议程”贸易谈判，历经十余年的多次起伏波折，至今仍不能达成实质性的协议。最近的一次部长会议即WTO第八次部长级会议于2011年12月15日到17日在日内瓦召开，WTO总干事拉米(Pascal Lamy)在闭幕辞中无奈地宣布:多哈回合谈判陷入僵局〔1〕WTO:WT/MIN(11)/11.17 December 2011，p.3.。在2012年12月7日召开的WTO贸易谈判委员会(TNC)会议中，拉米敦促各会员国重拾多边贸易谈判信心，争取在即将到来的第九次部长级会议(将于2013年12月3日到6日在巴厘岛召开)上取得成就〔2〕Lamy urges“credible”results at Bali Ministerial.［2013 －01 －13］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news12_e/tnc_stat_07dec12_e.htm.。农业贸易谈判在“多哈发展议程”属于“立即谈判事项”，〔3〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1.20 November 2001，pp.12 －13.也是影响多哈进程的关键议题之一。

一、多哈回合农业谈判历程回顾

(一)从多哈到坎昆——议题谈判阶段

2001年11月14日，WTO第四次部长级会议在多哈圆满落幕，包括农业谈判在内的WTO成立后的首次贸易谈判正式启动，从2002年1月31日开始进行。根据《多哈部长宣言》第13段和第14段的要求，新回合谈判进一步承诺内容将明确集中在“市场准入”、“国内支持”、和“出口补贴”等议题上〔4〕胡加祥，彭德雷.WTO贸易政策的透明度要求:法律原则与中国实践［J］.时代法学，2012，(1).。并且，应考虑发展中国家与不发达国家的特殊与差别待遇，以及发展中国家所关注的“非贸易关注”问题〔5〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(01)/DEC/1.20 November 2001，pp.13 －14.。这个阶段的谈判大都以非正式会议的方式进行，主要针对各会员提案所涉及到的议题进行深入研讨。在这一阶段，各会员国都充分表达了各自重要立场，也了解了与之相关的技术细节，为下一阶段进行实质削减谈判作了准备。

这一阶段的谈判，呈现出了与乌拉圭回合不同的特点，也就是发展中国家在各项议题中积极而广泛的参与，使集团利益冲突加剧，加大了分歧，谈判复杂程度超出了预计，各成员国无法根据多哈部长宣言的决议，在2003年3月31日前完成模式谈判〔6〕Where there's a will，there Must be a way.Cancun WTO Ministerial 2003:Briefing Notes.［2013 －04 －02］.See:http://w ww.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min03_e/brief_e/brief03_e.htm.。最终导致2003年的坎昆部长会议失败，使多哈回合原定议程破灭。

(二)从坎昆到香港——框架谈判阶段

WTO第五次部长级会议于2003年9月10日至14日在坎昆举行，无果而终，会后发表的《部长声明》提出“我们要求总理事会主席与总干事紧密合作，协调谈判工作，在不迟于2003年12月15日前召集总理事会高级官员会议，并采取必要的措施，推动下阶段谈判成功按期结束。”〔7〕WTO:Ministerial Statement，WT/MIN(03)/20.23 September 2003.p.4.

为了将谈判导回正轨，美国率先向发展中国家妥协，态度开始由批评和非难转为力图进行建设性对话。2004年1月，美国贸易代表佐利克向所有WTO成员部长递交了一封信，表示愿意取消所有出口补贴。从2004年3月开始，重启WTO农业谈判，总理事会先后组织了5次农业谈判委员会会议，农产品出口国与进口国再度分庭对峙，在美国、澳大利亚、巴西与印度等出口国的连续施压下，欧盟于5月提出在平行处理所有出口竞争议题原则下同意取消所有出口补贴，发展中国家与发达国家合作与磋商的渠道正式开启，各成员政治上的妥协使谈判达成共识，最终在8月1日WTO总理事会上通过“七月套案”(July Package)〔8〕WTO:WT/L/579.2 August 2004.，《农业框架协议》以附件A的形式规定在该文件中。《农业框架协议》的通过，为多哈回合谈判进入实质性阶段奠定了重要基础。“多哈框架协议的达成标志着多哈回合谈判重返正轨，发展中国家在农业补贴方面取得突破，是发展中国家在谈判过程中团结一致、据理力争的结果。改进框架协议中的不公平条款，是发展中国家为维护切身利益和国际正义取得的可贵的成就。”〔9〕赵维田.多哈回合新框架协议对蓝色箱规则的重要修改［J］.WTO经济导刊，2004，(9).

WTO“七月套案”的通过，《农业框架协议》的完成使谈判有了突破性的进展，接下来是解决由《农业框架协议》而带来的各项技术层面的难题。从2004年10月至2005年6月，时任农业谈判主席—新西兰大使提姆格罗赛(Tim Groser)组织了七次特别会议，每次会期为一周五天(因此农业特别会议又被戏称“农业周”)，就各项技术性议题作深入探讨。从2005年9月下旬至12月13日香港部长会议召开前，农业谈判进展快速，所有集团纷纷提出包含具体削减数字的提案，使谈判形势大为明朗。但在接下来消除各提案差异上却出现了较大的分歧，对于关税削减幅度、敏感产品待遇、国内支持的削减等议题上无法达成一致，不能完成原定在香港部长会议前达成减让模式协议的目标。无奈之下，总理事会为了促使香港部长会议成功，只得降低香港部长会议目标，改为对各谈判议题进行盘点。

(三)从香港到日内瓦——模式谈判阶段

2005年12月13日至18日在香港举行WTO第六次部长级会议，仅就少数议题作出了决议，包括:确立取消出口补贴的期限为2013年、平行处理所有形式的出口补贴(含出口国营贸易、粮食援助、出口信贷等)，以及在棉花议题上有实质进展，并确定了新的谈判时程，即于2006年4月30日前完成所有议题减让模式的谈判并于7月31日各国提交多哈回合减让目标〔10〕WTO:Ministerial Declaration，WT/MIN(05)/DEC.22 December 2005，Adopted on 18 December 2005，pp.4 －10.。上述成果的达成一定程度上缓和了谈判僵局。

为了满足香港部长宣言所订的谈判日程。2006年3月10—11日，美国、欧盟、印度、巴西、日本、澳大利亚在伦敦召开部长级会议，欧盟代表认为它们已经通过了最新的共同农业政策，在改革和开放欧盟市场方面取得了实质性进展，因而呼吁美国进一步削减其国内支持，而美国谈判代表则认为如果欧盟和主要发展中国家未能在市场准入方面提出重大出价的话，美国将撤回其最初的出价。由于欧盟和美国都强化了各自的立场并显示出较小的灵活性，会议没有取得实质性进展〔11〕［南非］法扎尔·伊斯梅尔.改革世界贸易组织:多哈回合中的发展中成员［M］.贺平，凌云志，邓峥晖译.上海:上海人民出版社，2011.。6月22日，时任农业谈判主席福克纳(Crauford Falconer)应WTO部干事拉米的要求提交的“农业谈判减让模式草案”(TN/AG/W/3)，仅仅将各成员国的不同观点做了罗列，其中以括号形式列出的分歧达740个之多，没有达到效果。随后于6月29日到7月3日在日内瓦召开的小型部长级会议，以及7月23日至24日拉米主持的欧盟、美国、澳大利亚、巴西、印度、日本部长级会议均以失败告终。拉米在24日的贸易谈判委员会(TNC)会议时，只得无奈地建议全面暂停多哈回合谈判。

鉴于多哈谈判中止将给世界自由贸易发展带来的严重损害，2006年11月16日拉米召开了非正式贸易谈判委员会会议，建议谈判各方回到各个谈判小组框架内继续非正式磋商，促进谈判各方在农业和非农产品市场准入等主要议题上弥合分歧〔12〕宋和平.多哈回合反倾销和反补贴规则谈判研究［M］.北京:法律出版社，2011.42.。2007年1月31日，拉米召开非正式贸易谈判委员会时提议正式恢复各议题谈判，并于2月7日经总理事会同意后正式宣布全面复谈。在农业谈判委员会主席福克纳(Crawford Falconer)的积极引导下，于2007年8月1日提出“农业谈判模式修正草案”(TN/AG/W/4)，作为会员继续谈判的基础，以致2008年起，会员对于年底完成谈判的信心大增。包括“对贸易造成扭曲的国内支持总量(Overall Trade-distorting Domestic Support，OTDS)、敏感产品的部分指定与国内消费量的计算、热带产品、发展中国家特殊产品(Special Product，SP)与特别保障机制(Special Safeguard Mechanism，SSM)”等议题皆有所突破。2008年上半年，主席已三次更新农业谈判减让模式修正草案的内容，形成“2008年七月套案”(The July 2008 Package)，却终因美国与印度在“特别保障机制”议题上立场差距过大而破局。

2008年12月6日，农业谈判主席在总结前期达成的共识与成果的基础上，推出了“第四版农业谈判模式修正草案”(TN/AG/W/4/Rev.4)，从案文来看，关于农业谈判减让模式已经完成了大半，但在发达成员的农业国内支持及关税削减、发展中成员的特殊待遇、触发条件的保障机制等问题上未能达成一致。随着2008年陆续发生全球能源与粮食价格高涨，以及年底全球金融危机等冲击下，由此引发了全球性的经济衰退，各国都将主要精力投入到挽救经济的行动中，贸易保护主义开始抬头，以贸易自由化为宗旨的多哈谈判就此搁置。

(四)从日内瓦到现在——谈判休眠阶段

2009年11月30日至12月2日、2011年12月15日至17日，WTO第七次和第八次部长级会议均在日内瓦召开，由于剩余的待决议题都是最为关健的政治敏感性议题，无论主席就此召开多场的技术性磋商，在缺乏会员政治表态的意愿下毫无进展，在市场准入议题上发达国家与发展中国家、出口国与进口国之间针锋相对，互不让步。拉米无奈表示，“今天我们所看到的是WTO谈判功能的瘫痪，无论是在市场准入谈判上还是在规则制定上。”〔13〕Members to think about‘what next for Doha，WTO’for December meeting.26 July 2011 Trade Negotiations Committee:Informal Meeting.［2013 －04 －02］.http://www.wto.org/english/news_e/news11_e/tnc_infstat_26jul11_e.htm.

根据WTO总理事会的决议，第九次部长会议将于2013年12月3日到6日在印尼巴厘岛召开。根据总理事会所建议的原则，在第九次部长会议中所决定的议题，需在会议召开前充分协商一致〔14〕11 December 2012.General Council:Bali Ministerial to be held 3 －6 December2013.［2013 －04 －12］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news12_e/gc_11dec12_e.htm.。但到目前为止，从各会员国所提交的提案来看，仍没有触及待决议题中的敏感问题，仅就关税配额管理和粮食安全议题，以及一些技术性议题纳入磋商。2013年以来，虽然农业谈判委员会已召开了三次(到3月27日止)全体会员非正式磋商会议，但委员会主席，新西兰大使艾登(John Adank)强调，“该会议的性质为纯技术性，用意在于分享信息，以增进会员对于彼此间公共储粮等粮食安全政策之了解。因此，该会议将不会涉及会员谈判立场，以及在WTO现行规范下的权利与义务。”〔15〕Farm trade talks to examine information on stockholding，mid-February to early March.15 February 2013.Agriculture Negotiations:Informal Meeting.［2013 －03 －12］.see:http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/agng_15feb13_e.htm.这样看来，农业谈判纳入WTO早期收获协议之可能性仍待协商。

二、多哈回合农业谈判未决议题的争议焦点

根据《多哈宣言》，多哈回合农业谈判所涉议题被称为三大支柱:市场准入、国内支持和出口竞争，以及发展中国家与最不发达国家特殊与差别待遇、粮食安全、农村发展与生态保护等非贸易关切事项。其中出口竞争可说是农业谈判中最有进展的议题，已于香港部长会议时取得重大共识，包括:于2013年完全取消出口补贴;出口信用等保险贷款计划必须在180天以下，且需自我清偿;制订出口国营贸易事业规范，以确保其无独占权，且无政府的补贴等财政支持;除紧急情况之粮食援助外，其他非紧急粮食援助应受限于有效的规范，以防止转售、再出口等扭曲市场机制的情形〔16〕WTO:Ministerial Declaration.WT/MIN(05)/DEC，22 December 2005.Adopted on 18 December 2005，p.6.。

目前，多哈回合农业谈判未决议题体现在2008年12月WTO农业谈判委员会公布的“第四版农业谈判模式修正草案”中。该草案除总结了所取得的共识之外，还指出了分歧所在，对未决议题在案文中以括号或注释的形式详细说明。未决议题包括十项，按照在草案中出现的顺序为:新蓝箱措施、棉花、敏感产品指定、关税上限、新增关税配额、关税简化、特别产品(SP)、特殊保障机制(SSM)、热带和多样化产品及长期特惠和特惠减损。按农业谈判委员会主席大卫·沃克(David Walker)的说法，“这些问题既没有实质解决，也无显著进展”。〔17〕WTO:Negotiating Group on Agriculture.TN/AG/26，21 April 2011，Report by the Chairman，H.E.Mr.David Walker，to the Trade Negotiations Committee.p.6.

(一)新蓝箱措施〔18〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.42.

新蓝箱措施属于国内支持议题范畴。发达国家和发展中国家在国内支持方面存在严重不平衡，蓝箱措施实际上对农产品自由贸易极不公平且产生扭曲作用，严重影响到发展中国家与最不发达国家的权益，也是被要求取消的一项措施。但为了协调各方利益，草案就美国“蓝箱－特定产品的指定”作出了例外规定，即以美国《2002年农业法案》的支持水平为基础，美国可指定特定产品，按110%或120%归入蓝箱支持。这一方案遭到发展中成员的强烈反对。

(二)棉花〔19〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，pp.54 －55.

根据“2004年七月套案”的规定，应非洲棉业四国(贝宁、布基纳法索、乍得和马里)的倡导，WTO于2004年11月19日成立了“棉花小组委员会”专门负责棉花补贴谈判。并在2005年12月的香港部长级会议中取得实质性进展，一致同意“2006年以前，发达国家取取消所有形式的棉花出口补贴;在市场准入方面，对来自最不发达国家的棉花进口从新农业协议实施始，发达国家给予免关税和免配额限制;敦促主要争议方(美国与非洲棉花四国)加强协调，增强执行”〔20〕WTO:Doha Work Programme，WT/MIN(05)/DEC.22 December 2005.Ministerial Declaration.Adopted on 18 December 2005，p.3.。但由于草案涉及到美国必须大幅削减棉花补贴，美国以新兴发展中国家农产品市场进一步开放为要价，不承诺削减任何棉花补贴〔21〕Randy Schnepf，Charles E.Hanrahan.Congressional Research Service:WTO Doha Round:Implications for U.S.Agriculture.January 4，2010.。实质性的进展仍须相关成员国高层政治决策。

(三)敏感产品指定〔22〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.71，and，TN/AG/W/5.

根据模式草案的规定，发达成员可指定其农产品关税税目的4%作为敏感产品，对于有30%以上税目处于关税顶层的发达国家，可以增加2%。发展中国家敏感产品的比例可以比发达国家多1/3。日本和加拿大希望寻求更大的灵活性，宣布不同意敏感产品的数量限制，分别要求8%和6%的敏感产品数量。尽管WTO农业委员会为弥合分歧作了各种努力，但最后仍未能达成合意，只能留待以后政治决议。另外，美国赞同发达国家指定更高比例(例如，高于4%)关税税目数量作为敏感产品，只要其同意相应地大量提高市场准入〔23〕Randy Schnepf，Charles E.Hanrahan.Congressional Research Service:WTO Doha Round:Implications for U.S.Agriculture.January 4，2010.。虽然其在谈判初期主张尽量压缩敏感产品数量并扩大敏感产品的关税配额。

(四)关税上限〔24〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.76，and，TN/AG/W/5.

关税上限方面的主要分歧在于，发达国家在“敏感产品”以外，高于从价税100%以上的税目是否设定关税上限作为例外，以及对于给予特定成员(冰岛、日本、挪威、瑞士)授予关税上限例外的适当性。

(五)新增关税配额〔25〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.83，and，TN/AG/W/6.

与敏感产品的指定相应的是，各成员方可以按国内消费量的一定比例增加配额量，如，规定发达国家在分层削减模式的基础上，可选择1/3、1/2和2/3的偏离，偏离程度越大，所应承担的国内消费配额量越多。但敏感产品关税配额的产生对各成员来说极为敏感，对这种灵活性的选择各成员方存在分歧，且这种灵活性的实施对“透明度”的要求极高，其执行标准的可行性也是导致各成员方持谨慎态度的重要原因。

(六)关税简化〔26〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.104.

在关税简化方面，成员方一致同意停止使用复杂的关税，使大多数或所有关税直接以从价税来表示。关税简化的分歧在于技术层面上，涉及到如何实施的问题，以及如何处理草案104段到108段和附录N(关税简化的方法)之间的关系，特别是涉及到二者术语表述上的不同。农业谈判小组还建议一些成员方研究一种可能的替代方案以实施关税简化，但由于关税问题的敏感性，目前，试图在这方面达成多边协议仍有待时日。

(七)特别产品(SP)〔27〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.129.

草案规定，发展中成员国可以基于食品安全、生计安全、农村发展等原因，指定高达12%的税目作为特别产品，其中，5%的税目无需削减，但总体平均削减应达到11%。新加入成员允许更大的比例。对这条的规定，一些发展中成员国对数量的规定持保留意见，一些成员认为这种规定对出口带来潜在的影响，但另一些成员认为这种规定是稳妥的〔28〕WTO:TN/AG/26.21 April 2011.Negotiating Group On Agriculture，Report by the Chairman，H.E.Mr.David Walker，to the Trade Negotiations Committee，21 April 2011，p.28.。

( 八)特殊保障机制(SSM)〔29〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，p.114 －115.

农产品特殊保障机制是发展中成员用来针对农产品进口激增可能带来的冲击所采取的临时保护措施，在WTO中的法律地位直到2005年12月香港会议才得以确定，也是发展中国家与发达国家之间存在争议较多的问题之一。直到2008年12月的修正草案中，该机制才第一次整体性地在WTO文件中作出系统的规定，但依然是“不稳定、脆弱，甚至没有统一的结构”〔30〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，Introduction.。分歧主要体现在关于SSM适用于特定成员(小型、脆弱经济体，即Small vulnerable economies，SVEs)的灵活性问题、数量触发机制以及由于数量触发而引起的临时关税水平等问题上。

(九)热带和多样化产品及长期特惠和特惠减损〔31〕WTO:Revised Draft Modalities for Agriculture，TN/AG/W/4/Rev.4，6 December 2008，pp.148 －149 and Annex G/H.

热带产品和多样化产品大都分布低度在发展中成员国，为了加快热带产品自由化，有助于热带产品生产国的产品流通，划案中的附录G和附录H分别以列表的形式列出了热带产品及特惠减损产品的清单。对于附录G中规定的热带和多样化产品，有二种减税方式可适用，否则，适用分层削减公式。根据这个规定，对于长期优惠产品推迟至10年后开始削减关税并在之后分5个相等年度分期执行，即特惠待遇分期减损。这二个方面的问题主要集中在产品列表的每个类别上。

三、多哈回合农业谈判的前景展望

从2001年多哈回合谈判正式启动迄今已达12年，距WTO第九次部长级会议的时间也越来越近，农业谈判被纳入第九次部长会议三套可行性套案之一〔32〕被WTO会员国认为在第九次部长级会议将要达成的三套可行性套案为:(1)贸易便捷化、(2)农业、(3)发展/最不发达国家(the Least-Developed Countries，LDCs)问题。See:Lamy urges members to accelerate work on Bali package.［2013－04－12］.http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/gc_rpt_25feb13_e.htm.。目前，就2013年以来WTO农业谈判委员会举行的三次(分别是2013年1月18日、2月15日、3月27日)非正式全体磋商会议来看，所提交的提案包括G33粮食安全提案、G20关税配额管理提案、G20取消出口补贴及相关出口竞争规范提案，以及G10出口限制规范提案。但各会员至今对于各项提案无论从技术上还是政治上仍缺乏共识，纳入第九次部长会议小型套案的可能性不太大。WTO秘书长拉米(Pascal Lamy)在2013年4月11日贸易谈判委员会(Trade Negotiation Committee，TNC)非正式会议上呼吁，改变心态，缩小彼此差距，并且对完成三项可行性套案充满信心〔33〕Lamy says change in mind-set needed for Bali to succeed.11 April 2013 Trade Negotiations Committee:Informal Meeting.［2013 －04 －10］.http://www.wto.org/english/news_e/news13_e/tnc_infstat_11apr13_e.htm.。目前，全球经济仍处于相当脆弱的阶段，经济衰退的风险仍在，各成员国对第九次部长会议寄予厚望，以期重振多边贸易体制。另外，贸易自由化所带来的巨额利益将激励各国复苏谈判，推动谈判的进程。多哈回合农业谈判是一个长期和复杂的过程，然而其前景是乐观的。

(一)利益集团的博弈决定了谈判的长期性。

多边贸易体制框架下的谈判，主体利益多元是其基本特征。在谈判中，利益相同或者相近的国家往往会结成利益集团，由此形成的集团之间的矛盾构成了多哈回合农业谈判中的主要矛盾。在多哈回合农业谈判中，围绕出口竞争、国内支持和市场准入这三大谈判焦点，谈判各方形成了若干利益集团，其主要立场各不相同。

一是美国和凯恩斯集团(包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大等19个国家)，它们主要农产品自给率高，关税水平低，其农产品具有较强的国际竞争力，代表了世界上对农产品出口依赖程度最深的国家。主张加快农业自由化，大幅削减关税、农业补贴和国内支持。

二是欧盟和十国集团(包括日本、韩国、以色列等10个国家)，其中欧盟主要农产品自给率高，农产品进出口总额占世界比重大，关税水平不高，市场自由化程度高。欧盟国家有农业国内支持的传统，其国内支持水平较高，只主张部分消除农业保护。以日本为首的十国集团属农产品进口国，进口总额占世界比重较大，关税水平高，自由化程度低。上述两方均为农产品竞争力较弱的国家，主张农业保护，要求逐步减少农业补贴和国内支持，分阶段实现农业自由化。

三是20国集团、33国集团、90国集团等发展中国家。以巴西、印度和中国为代表的20国集团，主要由发展中国家组成，发展中国家农业人口占世界的60%以上，其农业产品竞争力较弱，主张维护发展中成员特殊和差别待遇，要求发达国家在农业谈判中大力国内支持，取消出口补贴和削减关税。33国集团由印度尼西亚、韩国、印度等国家组成，强烈要求把与国民经济发展密切相关的“战略农产品”和“特殊保障机制”纳入农业问题谈判，要求建立只有发展中成员才能享受的特殊产品(SP)和特殊保障机制(SSM)。90国集团由孟加拉国等非洲、加勒比和太平洋地区国家组成。它们强调谈判应充分考虑世界最贫困成员国的现实困难，采取必要措施帮助他们融入世界贸易体系，主张最不发达国家的削减例外、特惠安排以及特殊产品和特殊保障机制等。由于集团利益是集团内部成员经过多次的协调而形成的，集团间的利益矛盾突出且不易改变，因此集团间利益权衡的难度要大大高于成员国之间利益权衡的难度，这种已经基本固化的集团利益决定了谈判进程的长期性。

(二)农业的重要地位决定了谈判的复杂性。

在多哈回合农业谈判中，各主要成员国态度强硬，很重要的原因在于农业在成员国中具有重要地位。纵观世界经济的发展历史和现状，“不论是发达国家，还是发展中国家，农业为基础的规律在所有国家和国民经济发展中普遍发生作用。”〔34〕苏明.中国农村发展与财政政策选择［M］.北京:中国财政经济出版社，2003.48.早在19世纪初，欧洲就有了农业保护政策。英国于1815年颁布《谷物法》，规定只有当英国国内粮价超过法定水平时，才允许国外谷物的输入。德国在1834年开始征收谷物关税，法国于1819年开始对谷物征收进口税，以限制或禁止谷物的进口〔35〕龚宇.WTO农产品贸易法律制度研究［M］.厦门:厦门大学出版社，2005.9.。目前法国是欧盟最大的农业国，每年享受大量的农业补贴。在美国，“农场主在农业中居统治地位，成为农业独一无二的代表，因此美国在农业谈判时要充分考虑农场主的意见”〔36〕董银果，尚慧琴.WTO多哈回合:各方分歧、受阻原因及前景展望［J］.国际商务研究，2011，(3).。加拿大在第二次世界大战后就开始了农业保护。日本早在1904年就有了贸易壁垒，二战后，尽管工业产品贸易保护壁垒的不断消解，但农产品的保护却居高不下。

“多数发达国家都把稳定和增加农民收入并减缓农业部门的人口外流作为政策重点，而这一目标倾向又是以稳定粮食供应和粮食自给自足这类社会、政治目标为基础的。”〔37〕龚宇.WTO农产品贸易法律制度研究［M］.厦门:厦门大学出版社，2005.19.农业在大多数发达国家的这种特殊重要地位，其深层的政治社会根源在于农业利益集团的巨大政治影响力，“与诸多其他利益集团相比，农业利益集团广泛地被认为是西方经济中组织得最好而且影响最大的利益集团。例如在英国，超过80%的农场主属于全国农民联合会，该会在地方和全国层次上拥有一支熟练的工作队伍，并在英国农业政策讨论中享有特殊的地位。”〔38〕［英］A·J·雷纳，D·科尔曼.农业经济学前沿问题［M］.唐忠，孔祥智译，北京:中国税务出版社，2000.28.“像希腊、法国、西班牙等农业比重较大的国家，农民的政治倾向在大选中至关重要。大多数政党为了争取农民的选票，非但不敢轻易得罪农民，而且在重大农业决策上处处为农民说话，竭力用行动证明它们是农民利益的坚定捍卫者。”〔39〕杨森林.欧盟农业保护主义的历史与现实根源［J］.世界农业，1996，(3).

农业在发展中国家具有基础性地位，20世纪60年代之后，随着“唯工业化论”思想在发展中国家影响的大大减弱，农业的重要性得到了极大的强调，无论从在国内生产总值所占的比重还是从就业总人数所占的份额，农业都居于举足轻重的地位。“根据联合国粮农组织2011年《食品与农业状况》的数据，发展中国家农业人口平均占总人口的57%。其中，我国与印度农业人口比例仍分别高达 66%和52%”。〔40〕刑晓荣.WTO多哈回合农业谈判中特殊产品选择问题研究［J］.价格理论与实践，2012，(11).印度近年来虽然工业发展迅速，但农业人口仍超过总人口的50%，2009年农业占GDP的比例为14.6%〔41〕刘志雄，董运来.印度农业安全政策与挑战［J］.亚太经济，2012，(1).。农业收成的丰歉对国民经济的发展有极其重大的影响，特别是2008年，粮食安全的警钟在全世界敲响，全球粮价上涨在30多个国家引起粮食危机，甚至导致一些国家的政局动荡，印度、埃及、俄罗斯、越南等国相继宣布控制粮食出口，农业的基础性地位愈显重要。

(三)贸易自由化的世界大势决定了谈判的可期性。

尽管金融危机重创了世界经济发展，全球贸易保护主义开始抬头〔42〕于津平.国际贸易新格局与全球贸易治理［J］.南开学报(哲学社会科学版)，2012，(1).，但贸易自由化毕竟是大势所趋。根据世界贸易组织的模拟测算，“如果多哈回合谈判成功，每年将为全球经济带来500亿至1000亿美元的收益。仅从关税来评估，多哈回合的成功将会帮助成员每年减少1300亿美元的关税支出，其中农业领域350亿美元”〔43〕董银果，尚慧琴.WTO多哈回合:各方分歧、受阻原因及前景展望［J］.国际商务研究，2011，(3).。经过十余年的谈判，多哈回合农业谈判的框架已基本确定，一些相对容易的问题也得到解决，下一阶段谈判的主要任务是解决悬而未决的议题。“2009年6月8日，第三十三届凯恩斯集团部长级会议在印度尼西亚巴厘岛落幕。会议呼吁在全球经济陷入衰退的大背景下，各国政府应信守承诺，消除投资和贸易障碍，努力推动多哈回合谈判取得成功，巩固全球多边贸易体系，从而抵制日益上升的贸易保护主义势头。”〔44〕顾丽姝.WTO农业谈判的持久性与中国的应对策略［J］.云南电大学报，2009，(3).根据香港会议在削减农产品出口补贴等方面达成协议的经验，主要谈判方的妥协和让步是新回合谈判达成协议的关键，而发达国家特别是美国的妥协和让步又是关键的关键。当今世界多边贸易体制是在以美国为代表的发达国家主导下制定的，以美国为首的发达国家也在这种体制中获得了最大的好处，这种多边贸易体制的宗旨在于实现贸易自由化，而美国等发达国家在克服贸易自由化的影响方面也比发展中国家有更多回旋的余地。与此同时，“以中国、印度、巴西和俄罗斯为代表的新兴经济体将伴随其贸易地位和经济地位的上升，成为全球贸易治理不可或缺的力量。在世界经济格局和贸易格局急剧变化的形势下，充分尊重新兴经济体的利益、提升新兴经济体在国际组织的话语权是任何一个全球贸易治理机构必须重视的问题。”〔45〕于津平.国际贸易新格局与全球贸易治理［J］.南开学报(哲学社会科学版)，2012，(1).

尽管各国在对待农业问题上呈现出很大的灵活性，高水平的支持和保护也成为农业贸易的一个重要特征，但毋庸置疑，一个更加开放的多边贸易体制对全球真正走出危机的意义重大。正如欧盟贸易委员曼德尔森在关于多哈回合的谈话中所警告的，“如果多哈谈判失败，现有国际贸易体系将受到威胁。各国在民众压力下将出现更多的贸易保护，目前世界经济的开发度将难以维持，新的市场准入机会难以创造并将面临关税上升风险。”〔46〕〔47〕农业部农业贸易促进中心.农业贸易研究(2004—2009)［M］.北京:中国农业出版社，2009.260.92.无论是对发达国家而言还是对发展中国家而言，自由贸易的潜在经济收益巨大，如同世界银行专家报告所指出的，“各国应以一种强烈的政治意愿来推动多哈回合的成功。政治意愿的强弱是决定农产品关税削减公式的性质、削减的幅度、敏感产品和特殊产品的范围、是否进行关税封顶以及发展中国家在多大程度上享受特殊和差别待遇等问题的关键。有了对贸易保护主义政策，特别是对农业领域的贸易保护主义政策进行改革的政治意愿，多哈回合最终取得较大收获还是有可能的。”〔47〕