国际通信法:界域、主体及架构*

古祖雪

(浙江工商大学法学院，浙江杭州 310018)

通信的国际法规制，兴起于19世纪的60年代，经过近几十年的巨大发展，现已形成通信领域的一种国际法律秩序。加拿大学者爱德华﹒M﹒威尼(Edward Mc Whinney)将这种国际法律秩序称之为“国际通信法”(International Law of Communications)〔1〕Edward Mc Whinney，International Law of Communications，Kluwer Law International，1971.。它作为现代国际法中专业性很强的法律部门之一，不仅已拥有作为其主要渊源的庞大条约体系〔2〕据联合国条约数据库的检索统计，截止2012年8月，仅在联合国登记的涉及通信的国际条约就多达851项。，而且形成了其制定和实施可资依附的国际组织网络〔3〕目前在通信领域发挥重要作用的国际组织，不仅有全球性的，如国际电信联盟、万国邮政联盟、世界贸易组织、国际电信卫星组织等，还有区域性的，如亚太电信组织、欧洲电信卫星组织、非洲电信联盟等。，并随着信息时代的到来，正在发挥着越来越重要的作用。

对国际通信法的研究，西方法学界非常重视，不仅起步较早，而且著述颇丰〔4〕代表性的成果主要有:David M Leive，International Telecommunications and International Law:the Regulation of the Radio Spectrum，Leiden:A.W.Sijthoff，1970;Edward Mc Whinney，International Law of Communications，Kluwer Law International，1971;G.N.Sharma，Space Law，Communications Law，and International Law:Abbreviations Acronyms，Facts and Figures，Academic Book Centre，1993;Charles H.Kennedy，M.Veronica Pastor，An Introduction to International Telecommunications law，Artech House，1996;Christopher T.Marsden，Regulating the Global Information Society，Routledge，2000;Paul Nihoul，Peter Rodford，EU Electronic Communications Law:Competition and Regulation in the European Telecommunications Market，Oxford University Press.2004;Robert Bell，Neil Ray，EU Electronic Communications Law，Oxford University Press，2006;Rohan Kariyawasam，International Economic Law and the Digital Divide:A New Silk Road?Edward Elgar Publishing Ltd ，2007;Dennis Campbell，International Telecommunications Law，Ⅰ-Ⅳ，Yorkhill Law Publishing，2007.。比较而言，我国在此领域的研究十分薄弱。除在世界贸易组织法、外层空间法、国际人权法、国际知识产权法等国际法部门的研究中，对其中的部分内容有所涉及外，目前尚未发现直接以国际通信法作为独立研究对象的成果。这种状况既不能适应信息时代国际法发展的要求，也不能满足我国信息化的现实需要。鉴此，本文对国际通信法的界域、主体及架构进行了初步研究，抛砖引玉，期待学界加强对国际通信法的研究。

一、国际通信法的界域

国际法体系中的任何一个法律部门都是为了应对某个具体领域的国际事务而产生的，有其区别于其他国际法部门的“问题域”。这个“问题域”作为国际法部门所涉国际关系特定领域的问题汇集，表征着国际法部门的存在方式，确定着国际法部门的功能目标。因此，可以借用美国哲学家S.A.萨尔瓦多的“界域存在理论”，〔5〕美国哲学家S.A.萨尔瓦多于1985年提出的“界域存在理论”认为，世界有不同的存在方式，这些不同的存在方式构成了世界的不同界域。将之称为国际法部门的“界域”。

以1865年《国际电报公约》的缔结为标志而产生并发展起来的国际通信法，是现代国际法专业化发展的产物，它与其他国际法部门一样，也有着自身的特定界域。考察和分析国际通信法产生和发展的历史，可以发现，它的界域包括两类通信领域的国际事务:一是国际通信活动的规制，二是通信制度的国际协调。

(一)国际通信活动的规制

国际通信活动是指跨越国境的信息传输活动，它体现的国际交往能力，是国际社会形成和发展的基本要求。国际通信活动有狭义与广义的两种含义。狭义上的国际通信活动，是指“点对点”的双向可逆的跨国信息传输活动，具有私密性;与此相对应的是狭义上的国际传播活动，它是指“点对面”(一点对多点)的单向不可逆的跨国信息传输活动，具有公开性。广义上的国际通信活动，则是狭义上的国际通信活动和狭义上的国际传播活动的统称，涉及邮政、电报、电话、广播、电视、计算机网络等各个领域。显然，本文所讨论的国际通信活动，是广义上的国际通信活动。这种国际通信活动和国内通信活动一样，都是由信息的发送、信息的传输和信息的接受三个基本环节构成的信息传输过程。不同的只是:国际通信活动中发送信息的“信源”和接受信息的“信宿”分别位于不同国家，而国内通信活动中的“信源”和“信宿”则是位于同一国家的范围内。因此，只有在主权国家相互协议的基础上，建立起连接“信源”和“信宿”的跨国信道，才能实现跨越国境的信息传输，达到信息在国家间的互联互通。从这个意义上说，国际通信法首先是为适应国际通信活动的需要而产生并发展起来的。

国际通信活动是一项复杂的系统工程，涉及技术、经济和政治等方面的因素。与此相适应，国际通信法对国际通信活动的规制主要包括以下三个层面:

第一，技术层面。国际通信活动首先是一个物理过程，它的实现一般需要满足以下技术条件:(1)国际信道的开发和维护。例如，国际邮政通信中邮路的铺设和维护，国际有线通信中跨国电缆或光缆的架设和维护，国际卫星通信中“空间段”〔6〕空间段，是指卫星以及跟踪、遥测、指令、控制、监测和辅助卫星运行所需要的有关设施和设备。的建立和维护，互联网的接入与使用，等等。(2)国际信道标准的制定和遵守。例如，国际电报通信中通用电码的确立;国际计算机网络通信中“0/1”比特流信号格式的制定;等等。(3)国际信道资源的利用和分配。例如，国际无线通信中无线电频谱的划分与利用、无线电频率的分配与登记;国际卫星通信中地球静止轨道的利用和分配;国际计算机网络通信中网络域名和因特网(Internet)协议(IP)地址的使用和分配;等等。因此，为满足上述技术条件，国际社会在主权国家相互协议的基础上，先后形成了国际信道的合作开发与维护制度、国际信道的标准化制度以及国际信道资源的调配制度。

第二，经济层面。国际通信活动也是一项经济活动。无论通信运营的主体是政府还是私人，国际通信服务的提供者都应当获得相应的经济回报，享受这种服务的用户都需要支付一定的费用。在国际社会货币和汇率不统一的条件下，确立国际通信服务的资费标准、资费结算单位、资费收取和分配规则，是国际通信活动顺利进行的经济前提。国际通信法中的国际结算费率制度，就是为适应这种需要而产生并发展起来的。

第三，政治层面。国际通信活动还是一种政治性很强的国际交往行为。依国际通信内容的不同，它既可作为促进国际合作、维护国际和平的手段，也可成为干涉他国内政、危害国家和国际社会安全的工具，具有正反两个方面的效应。建立国际通信行为的监管规则和制度，以便保持和发扬国际通信行为的正面效应，预防和克服国际通信行为可能产生的负面效应，是国际通信活动健康有序展开的重要保证。正因为如此，国际通信法从产生之日起，就一直特别注意对国际通信行为的规制，1865年缔结的《国际电报公约》便建立了关于各国政府对于电报如有涉及和危害国家安全的内容时可以拦截的制度，而且，在后来的《国际电信联盟组织法》中，仍然保留了这项制度〔7〕参见《国际电信联盟组织法》第34条。。

可见，国际通信法从上述三个层面对国际通信活动的规制，实际上是对国际通信通道、国际通信服务和国际通信行为的规制。它们依次递进，相互关联，共同构成国际通信活动的规制系统。

(二)通信制度的国际协调

长期以来，通信在绝大多数国家都是受政府严格管制或由政府直接运营的公用事业，国际通信活动和国内通信活动被分割为两个独立的通信系统，由国家以两种不同方式分别加以控制:通过与其他国家谈判缔结的通信条约控制国际通信活动，通过国内立法和行政措施监管国内通信活动。直到20世纪80年代以后，这种国际与国内两种通信制度分离的状况才有所改变。导致这种改变的因素，概括起来，主要有:

1.通信网络的全球化。空间技术、计算机技术、数字化网络技术在通信领域的广泛应用，产生了全球化的通信网络，国际信道与国内信道之间的严格划分已经变得没有意义。各国在制定适用于本国通信活动的通信通道规则时，必须以国内信道与国际信道之间的互连互通为前提。

2.通信服务贸易的自由化。随着通信技术的发展，政府逐步放松了对通信的管制，通信业开始从先前的公用事业转变为一个与商业和贸易的关联日益密切的产业，出现了商业化、私营化和全球化的发展态势，形成了管制与运营相分离的全球通信市场〔8〕See Nandasiri Jasentuliyana，The Future of International Telecommunications，A.Anghie and Sturgess(eds)，Legal visions of the 21st Century:Essays in Honor of Judge Christopher Weeramantry，Kluwer Law International，1998，Printed in the Netherlands，pp.391 －423.。与此同时，关贸总协定乌拉圭回合谈判将服务贸易引入多边贸易体制，所达成的《服务贸易总协定》将电信服务业纳入国际服务贸易的规制范围，从而使通信服务贸易的自由化成为各国或各地区参与国际通信市场竞争的必要前提，各国或各地区在制定本国或本地区的通信服务贸易规则时，必须考虑多边服务贸易规则的要求。

3.人权保护的国际化。国际人权公约，特别是《公民及政治权利国际公约》的缔结和生效，使个人通信自由这一受国内法保护和限制的人权，被纳入国际人权法保护和限制的范围，通信自由保护与限制的国际化成为不可逆转的趋势。各国对通信行为的监管，必须符合国际法保护通信自由的基本要求。

因此，确立通信立法的国际标准以协调各国的通信通道制度、通信服务制度和通信行为制度，已经成为继规制国际通信活动之后，国际通信法的又一重要“国际事务”。为此，国际通信法一方面承认每个国家均有主权权利监管其本国范围内的通信活动〔9〕参见《国际电信联盟组织法》序言。，设立通信监管机构并进行通信立法，从而建立适合于本国国情的通信制度;另一方面，通过条约和其他形式建立有关通信的国际规则，用以协调各国的通信制度，从而实现缩小各国通信制度差异、满足全世界人民通信需要的目的。

综上可见，国际通信法作为一个相对独立的国际法部门，实际上是一种规制国际通信活动、协调各国通信制度的国际法律制度。它的形成和发展，既是现代国际法发展的必然结果，又为现代国际法增添了新的内容。

二、国际通信法的主体

国际通信法，作为一个专业化的国际法部门，既有特殊国际法部门的个性，又有一般国际法的共性。如果说，国际通信法的界域特征，使国际通信法与其他国际法部门区别开来，表现了它的个性，那么，国际通信法的主体特征，则使国际通信法与国内法区别开来，反映了它的共性。这种个性与共性的辩证统一，构成了国际通信法的基本内涵。

国际通信法是国际法的下位概念，二者之间是一种种属关系。因此，可以按照《牛津法律大辞典》对“国际法的主体”所下的定义〔10〕《牛津法律大辞典》给“国际法的主体”所下的定义是:“指享有国际法赋予的权利和承担国际法附加的义务的实体”。戴维·M·沃克.牛津法律大辞典［M］.李双元等译.北京:法律出版社，2003.581.，给“国际通信法的主体”定义如下:所谓国际通信法的主体，是指享有国际通信法赋予的权利和承担国际通信法附加的义务的实体。这个定义表明:一个实体成为国际通信法的主体，必须同时满足两个条件:一是被国际通信法赋予权利并附加义务，即具有国际通信法上的国际人格;二是享有国际通信法赋予的权利和承担国际通信法附加的义务，即参加国际通信法律关系。二者的关系是:前者是后者的前提，没有前者就没有后者;后者是前者的实现，没有后者，前者只是一种法律拟制。因此，判断一个实体是不是国际通信法的主体，首先要看国际通信法是否给予这个实体以权利(力)和义务以及给予什么权利(力)和义务，其次要看这个实体是否实际享有国际通信法赋予的权利和承担国际通信法规定的义务。从这个意义上说，国际通信法的主体问题是一个实然法的问题，它不具有应然法的性质。

国际通信法是一个由众多条约作为渊源而构成的庞大复杂的法律体系。与此相适应，被国际通信法赋予国际人格并成为国际通信法主体的实体，也是复杂多样和发展变化的。概括起来，主要有以下两类实体。

(一)国家

在国际通信法上，国家是主要的国际人格者。这就是说，国际通信法主要是规定国家权利和义务的法律。因此，与其他国际法部门一样，国际通信法本质上仍然是一种“国家间”的法律制度。这是因为，通信领域的国际条约，和其他领域的国际条约一样，它们都是国家间的协议，调整的主要是国家间的关系，由条约而起的权利和义务主要是国家的权利和义务。通过条约，国家首先赋予自己权利，规定自己义务，从而使自己具备成为国际通信法主体的资格。不过，条约对这种资格的规定，往往是针对不特定国家的，属于可能性领域。具备这种资格的国家，只有参加国际通信法律关系，才能成为国际通信法的主体。例如，以《国际电信联盟组织法》(简称为《组织法》)为基本文件的国际电信联盟法，虽然规定了国家的诸多权利和义务，但目前只有国际电信联盟的193个成员国〔11〕参见国际电信联盟网站.［2012 －12 －30］.http://www.itu.int/zh/pages/default.aspx.享有这些权利，承担这些义务，是国际电信联盟法的主体;非国际电信联盟成员的其他国家，虽然具备成为国际电信联盟法主体的资格，但却不是国际电信联盟法的主体。

(二)国家以外的其他实体

国家通过条约不仅为自己规定权利和义务，使自己成为国际通信法上的主要国际人格者，同时也为国家以外的其他实体规定权利和义务，使它们具备国际通信法上的国际人格。考察和分析国际通信法的实践，可以发现，被国际通信法赋予国际人格并成为国际通信法主体的国家以外实体，主要有:

1.政府间国际通信组织

伴随着现代国际社会的组织化趋势，通信领域出现了众多的国际组织，形成了国际通信

组织网络，其管辖的范围从海底电缆的铺设到卫星通信的保障，从通信标准的制定到通信服务的规范，从通信通道的维护到通信行为的监管，涉及通信的各个方面。在这个网络中，既有国际电信联盟、万国邮政联盟这样专门化的国际通信组织，也有世界贸易组织、联合国教科文组织这样与通信有关的国际组织;既有国际电信联盟这样的全球性组织，也有亚太电信组织这样的区域性组织。这些负有通信领域职能的常设机构，一般依国家或政府间的多边协议(宪法性条约)设立，各有具体而明确的宗旨和职能，并被其成员(国)赋予一定的法律权能。它们依照其宪法性条约所确定的宗旨和职能持续地开展对内对外活动，从而在实践中作为权利义务主体参与各种法律关系，成为与其成员(国)相区别的国际通信法主体。

以国际电信联盟为例。根据《际电信联盟组织法》第1条的规定，国际电信联盟的宗旨有7项，它们是:(1)保持和扩大所有成员国之间的合作，促进和加强各通信实体和组织对国际电信联盟活动的参与，并促进它们与成员国之间建立富有成果的合作与伙伴关系;(2)促进和提供对发展中国家的技术援助，提高它们获取信息的能力;(3)促进技术设施的发展及其最有效的运营，提高电信业务的效率;(4)促使世界上所有居民都得益于新的电信技术;(5)推动电信业务的使用，增进和平的关系;(6)协调各成员国的行动，促进在成员国与部门成员之间建立富有成果和建设性的合作和伙伴关系;(7)通过与其他世界性和区域性政府间组织以及那些与电信有关的非政府间组织的合作，在国际层面上促进从更宽的角度对待全球信息经济和社会中的电信问题。国际电信联盟的职能有10项，其中主要有:实施无线电频谱的频段划分、无线电频率的分配和无线电频率指派的登记，以及对地静止卫星轨道位置和卫星特性的登记，以避免不同国家无线电台之间的有害干扰;促进全世界的电信标准化;促进电信设施的和谐发展和充分利用;制订与有效服务相对称的费率;促进保证生命安全的措施得以采用。为此，《国际电信联盟组织法》第31条明文规定:国际电信联盟在其每一成员国的领土上均享有为行使其职能和实现其宗旨所必需的法律权能。上述规定表明，国际电信联盟在国际法上的国际人格，是被其成员国广泛承认的。因此，它可以在这个限度内成为国际电信联盟法的主体，受国际法一般规则、国际电信联盟组织法以及它作为缔约方的国际协定对其所设定义务的拘束〔12〕［英］詹宁斯，瓦茨修订.澳本海国际法(第一卷第一分册)［M］.王铁崖等译.北京:中国大百科全书出版社，1985.12.13.。

值得指出的是，在通信领域存在着一类介于纯粹政府间组织和纯粹私人公司之间的实体，“它们的结构主要是属于私法组织的，但却部分或全部由政府机构组成”。〔13〕［英］詹宁斯，瓦茨修订.澳本海国际法(第一卷第一分册)［M］.王铁崖等译.北京:中国大百科全书出版社，1985.12.13.这类实体的典型代表就是没有进行私有化改组之前的国际电信卫星组织(1964年成立，2001年实行私有化改组后，成为纯粹的政府间组织)和国际移动卫星组织(1979年成立，原名“国际海事卫星组织”，1999年实行私有化改组后成为纯粹的政府间组织)。这两个实体虽然是由主权国家依彼此间缔结的协定建立的，设有“缔约国大会”等体现政府间组织性质的最高权力机构，并在此类机构中实行基于主权平等的“一国一票”原则，但它们的运营却是商业化的，设有由投资者代表组成的“董事会”(国际电信卫星组织)或“理事会”(国际移动卫星组织)等具有“国际商业公司”特征的机构。根据《国际电信卫星组织协定》第5条和《国际移动卫星组织公约》第5条的规定，它们以“签字者”〔14〕按照《国际电信卫星组织协定》第1条的规定，国际电信卫星组织的“签字者”，是指《业务协定》对其生效或临时适用的、在《业务协定》上签字的缔约国或缔约国所指定的电信机构。按照《国际移动卫星组织公约》第1条的规定，国际移动卫星组织的“签字者”，是指《业务协定》对其生效的缔约国或缔约国指定的在其管辖下的有资格的公营或私营实体。进行投资的方式筹集资金，按公认的商业原则和在健全的经济与财务制度基础上进行经营;每个签字者都享有按它们各自《业务协定》〔15〕这里的《业务协定》是指《国际电信卫星组织业务协定》和《国际移动卫星组织业务协定》。所确定的与其投资股份成比例的财务利益，包括获得投资的偿还和资本使用的收益。两个实体的这种公司化的运营模式使它们成为区别于纯粹政府间组织的一类组织，因此，如何确定它们在国际法上的地位，便被看成是一件困难的事情。然而，在笔者看来，这种所谓的困难是不成立的。因为，主权国家通过彼此缔结的协定，事实上已经赋予它们等同于政府间国际组织的国际法律人格。《国际电信卫星组织协定》第4条明文规定:国际电信卫星组织“具有法人资格，拥有为行使其职能和实现其宗旨所必需的完全权能，包括(1)与一些国家或国际组织缔结协定;(2)订立合同;(3)获得和支配财产;(4)作为法律诉讼的当事者”。《国际移动卫星组织》第25条也规定:“本组织具有法人资格，并对其行为和义务负责。为了行使其适当职能，本组织应特别有权签订合同，获得、租用、拥有和处理动产和不动产，成为法律诉讼的一方以及和各国或国际组织缔结协定。”

2.法人和个人

法人和个人是不是国际法的主体，一直是国际法学界存在争论的问题。对此，国际电信联盟以其自身的法律实践给予了肯定的回答。

国际电信联盟是主管信息通信技术事务的联合国机构，在20世纪90年代之前，它一直是一个纯粹由主权国家组成的政府间组织。但在此之后，为适应许多国家国内电信体制改革的需要，国际电信联盟调整了相关政策，开始接纳政府以外的其他实体参与其活动。1994年，国际电信联盟在东京全权代表会议上制订了1995—1999期间的战略规划，提出了改组联盟的若干建议，其中第一点便是增加电信私营部门的参与。会议认为，“国际电信联盟要发挥国际组织的作用以及实现组织法中所列的目标，在根本上需仰赖于非行政管理实体和组织的有力参与。进而，这就需要与产业界的参与者开展持续的协商，以确保它们的贡献能够得到有效的回报。因此，有必要强化国际电信联盟作为公共部门与私营部门合作者的性质，并将其作为一项基本的策略。”〔16〕ITU，Final Acts of the Additional Plenipotentiary Conference，1994，p.52.1998年，国际电信联盟明尼阿波利斯全权代表会议通过修改《组织法》及其他法规的决议，将国际电信联盟改组为由会员国和部门成员组成的政府间组织。根据修改后的《组织法》第7条的规定:在国际电信联盟的组织结构中，除了作为最高权力机构的全权代表大会、代表全权代表大会行事的理事会、世界国际电信大会和总秘书处等机构外，另设有私营实体和学术机构可以成为其成员的三个部门，它们是:无线电通信部门(ITU-R)、电信标准化部门(ITU-T)、电信发展部门(ITU-D)。针对这种组织结构的变化，《组织法》第2条规定:“国际电信联盟是一个政府间组织，其会员国(Member States)和部门成员(Sector Members)具有明确的权利和义务，为实现国际电联的宗旨而相互合作。”第3条还规定:“会员国和部门成员享有本《组织法》和《公约》所规定的权利，并应履行所规定的义务。”根据《组织法》和《公约》的规定，部门成员被赋予的权利包括:有权参加其所在部门的活动、向部门的全会和会议以及世界电信发展大会提供主席和副主席、参加课题和建议的通过以及有关部门工作方法和程序的决策等〔17〕参见《国际电信联盟组织法》第3条第3款。;被附加的义务包括:按《组织法》的规定缴纳会费等〔18〕参见《国际电信联盟组织法》第28条。。由此，包括私营部门和学术机构在内的非行政管理实体和组织(法人)作为国际电信联盟部门成员的法律地位得到了确认，它们被国际通信联盟法赋予了与成员国相区别的国际人格。

据统计，截止2012年12月30日，国际电信联盟共接纳了625个法人实体作为其部门成员，它们涵盖通信领域的各类机构，包括运营商、设备制造商、融资机构、大学和研发机构，以及区域性和全球性电信组织〔19〕参见国际电信联盟网站.［2012－12 －30］.http://www.itu.int/cgi－bin/htsh/mm/scripts/mm.list?_search=SEC＆_languageid=1.。这些法人实体根据《组织法》的规定，不仅享有《组织法》赋予的上述权利，广泛参与国际电信联盟的各种活动和会议，同时也承担缴纳会费等《组织法》规定的义务，从而成为国际电信联盟法的重要主体。应当认为，国际电信联盟赋予法人以国际人格的实践，是走在时代前沿的。当人们还在讨论法人是不是国际法主体时，国际电信联盟已经在此方面迈出了坚实的步伐。对此，国际电信联盟自己也倍感骄傲，声称这种纳入部门成员的组织结构在当代国际组织中是“独一无二”的〔20〕See ITU's Annual Report 1999，p.4.。

不仅如此，《国际电信联盟组织法》第33条还赋予“公众使用国际电信业务的权利”，规定:“各会员国承认公众使用国际公众通信业务进行通信的权利。各类通信的服务、收费和保障对于所有用户应一视同仁，不得有任何优先或偏袒。”第34条同时规定，上述权利的行使不得“危及其国家安全或违反其国家法律、妨碍公共秩序或有伤风化”，对于违反上述规定的任何私务电信，各会员国根据其国家法律，保留予以截断的权利。可见，个人作为电信用户，是直接被国际电信联盟法赋予国际权利和义务的。正是在这个限度内，他们成为了国际电信联盟法的主体。因此，正如国际常设法院在“但泽法院管辖权问题”(1928)的咨询意见中所明白承认的那样，“国家可以由条约明文规定给予个人以直接的权利;这种权利无需事先在国内法中加以规定，就可以有效地存在，并且是可以执行的。”〔21〕［英］詹宁斯，瓦茨修订.澳本海国际法(第一卷第一分册)［M］.王铁崖等译.北京:中国大百科全书出版社，1985.10.

综上可见，国际通信法的主体，不仅有国家，还有政府间国际组织、法人和个人等国家以外的实体。国际通信法这种鲜明的主体多元化特征，从国际关系的一个特定领域反映了现代国际法主体多重扩展的重要趋势。这种趋势表明，国家是主要但不是唯一的国际法主体。不过，应当指出的是，虽然国际法主体出现了多元化的趋势，但这种趋势并没有改变国际法依国家同意而产生的本质属性;国家以外的其他实体被国际法赋予国际人格，归根到底是国家行使主权的结果。从这个意义上说，国际通信法不是国内法，而是国际法，是以国际条约为主要渊源，用以调整国际通信关系(通信领域的国际关系)的各种原则、规则和制度的总体。

三、国际通信法的架构

任何法律部门都是由一定数量的法律规范相互联系、相互作用构成的有机体系。这个体系的形成与存在，必须具备三个条件:(1)有一定数量的法律规范作为体系的构成要素;(2)这些法律规范之间存在着客观上的相互联系和相互作用;(3)法律规范以及由法律规范之间相互联系和相互作用形成的法律内在秩序是特定的，并具有相对稳定性。因此，任何一个法律部门的体系架构，都包括三个方面的内容:作为构成要素的法律规范，各法律规范在体系中的地位与作用，以及法律规范之间的相互联系与相互作用的方式〔22〕古祖雪.国际知识产权法［M］.北京:法律出版社，2002.7－8.。

如前所述，国际通信法是一个以国际条约为主要渊源的法律体系，它与其他国际法部门一样，也有其内部的构成要素和秩序。尽管这个法律体系庞大复杂，其国际法律文件，按照瑞典学者爱德华·W·普罗曼(Edward W.Ploman)的分类，涉及基本法、信息法、电信法、邮政法、空间法、知识产权法、信息学法、贸易和关税规定、文化和教育、国家安全和法律实施等10个领域〔23〕See Edward W.Ploman，International Law Governing Communications and Information:A Collection of Basic Documents，New York:Greenwood Press，1982.，但仍然可以依照一定的标准和方法，剥离出构成它的要素，并在此基础上分析它的体系架构。如果说，对国际通信法界域和主体的讨论，是为了说明国际通信法的内涵，那么，对国际通信法架构的分析，则是旨在确定国际通信法的外延。二者结合起来所勾勒出的正是国际通信法的整体画卷。

(一)依法律规范的主要渊源，可以将国际通信法的规范分为普遍性规范、区域性规范和双边性规范等不同层次

国际通信法依国家同意而产生，条约作为国家同意的方式之一，是国际通信法的主要渊源。根据条约当事方的数量，国际通信条约可以分为三类:(1)全球性条约，即对世界上所有国家开放且规范的事项与所有国家有关的条约，如《国际电信联盟组织法》、《国际电信联盟公约》、《国际电信规则》、《无线电规则》、《万国邮政联盟组织法》、《万国邮政联盟总规则》、《万国邮政公约》、《国际电信卫星组织协定》、《国际移动卫星组织协定》、《保护海底电缆国际公约》、《基础电信协定》、《关于以和平目的使用广播的国际公约》、《关于播送由人造卫星传播载有节目的信号的公约》等;(2)区域性条约，即对区域内有限国家开放且规范的事项只与这些国家有关的条约，如《欧洲电信卫星组织公约》、《亚洲太平洋地区电信组织章程》等;(3)双边条约，即两个国家之间缔结的条约，如《中华人民共和国政府与乌兹别克斯坦共和国政府信息通信合作协议》等。与此相对应，国际通信法的规范可以分为三个层次:一是由全球性条约形成的普遍性规范;二是由区域性条约形成的区域性规范;三是由双边条约形成的双边性规范。因此，与整个现代国际法体系一样，国际通信法也是由“具有不同程度的法律一体化的普遍性的、区域性的或甚至是双边性的体系、小体系和小小体系”〔24〕G.Hafner，Risks Ensuing from Fragmentation of International Law.［2012 －12 －30］.http://www.un.org/law/ilc/reports/2000.构成的法律体系。

在历史上，国际通信法的架构，是按“双边性规范——区域性规范——普遍性规范”的顺序发展起来的。例如，1835年美国人摩尔斯发明电报技术之后，国际社会对国际电报通信的规制，就经历了这样一个过程:首先，通过缔结双边协定实现两国之间电报的互联互通;接着，通过1850年建立“奥(地利)德(意志)电报联盟”和1855年建立“西欧电报联盟”，构建了两个区域联盟内部的电报网络;最后，通过1865年缔结《国际电报公约》和建立国际电报联盟，形成了以欧洲为中心的国际电报通信体制。事实上，国际邮政通信制度的建立，也经历了一个类似于国际电报通信规制的过程。

但是，在现实中，国际通信法的架构，往往是依“普遍性规范——区域性规范——双边性规范”的顺序在完善和发展。这种现实顺序与历史顺序的反差表明:从特殊性规范向普遍性规范的发展，并不意味着普遍性规范取代特殊性规范。相反，由于被国际社会公认并适用于一切国家的普遍性规范是有限的，国际通信法在发展普遍性规范的同时，并不排斥基于区域或两国之间的共同利益而制订区域性或双边性的特殊规范。只不过，在制订这种区域性或双边性的特殊规范时，有关国家必须遵守《维也纳条约法公约》第41条的规定，即一项多边条约的两个或两个以上的当事方，在就同一事项缔结一项修改该多边条约的协定时，必须满足以下要求:(1)不为该多边条约所禁止;(2)不影响其他当事方享有该多边条约上的权利或履行其义务;(3)符合该多边条约的目的及宗旨。在符合上述要求的情况下，双边性规范、区域性规范、普遍性规范之间构成一种“特别法”与“一般法”的递进关系，对它们的适用，需遵守国际法上的特别法原则，即当双边性规范或区域性规范与普遍性规范相冲突时，应优先适用双边性规范或区域性规范;当双边性规范与区域性规范相冲突时，应优先适用双边性规范。

(二)依法律规范的形成、适用和执行所依附的国际机构，可以将国际通信法的规范分为万国邮政联盟体制下的规范、国际电信联盟体制下的规范、国际通信卫星组织体制下的规范以及世界贸易组织体制下的规范等不同部分

政府间通信组织是国家在通信领域进行多边合作的法律形式，是国际通信法形成、适用和执行可资依附的国际机构。在一定意义上说，政府间通信组织的发展就是国际通信法的发展。因此，以国际关系的国际体制理论来视之，国际通信法的架构实际上是由以下国际体制下的规范构成的体系结构。

1.万国邮政联盟体制下的规范

它是规制国际邮政通信，协调各国邮政通信制度的法律规范，其法律文件主要有:《万国邮政联盟组织法》、《万国邮政联盟总规则》、《万国邮政公约》、《函件细则》和《邮政包裹细则》。根据《万国邮政联盟组织法》第22条的规定，《万国邮政联盟组织法》是万国邮政联盟的基本法规，它列有万国邮政联盟的组织条例，不得对其提出保留;《万国邮政联盟总规则》列有确保实施《万国邮政联盟组织法》和进行万国邮政联盟工作的各项规定，它对各成员国均有约束力，不得对其提出保留;《万国邮政公约》、《函件细则》和《邮政包裹细则》列有适用于国际邮政业务的共同规则以及关于函件业务和邮政包裹业务的各项规定，这些法规对各成员国均有约束力。

2.国际电信联盟体制下的规范

它是规制国际电信活动，协调各国电信制度的法律规范，其法律文件主要有:《国际电信联盟组织法》、《国际电信联盟公约》、《国际电信规则》、《无线电规则》、《国际电联大会、全会和会议的总规则》、《与国际电信联盟组织法、公约和行政规则有关的争端强制解决任择议定书》。根据《国际电信联盟组织法》第4条的规定，《国际电信联盟组织法》是国际电信联盟的基本法规，其条款由《国际电信联盟公约》的条款加以补充;《国际电信联盟组织法》和《国际电信联盟公约》的条款由管制电信的使用并对全体会员均有约束力的《国际电信规则》和《无线电规则》进一步加以补充。如《国际电信联盟组织法》与《国际电信联盟公约》或行政规则的条款有矛盾之处时，应以《国际电信联盟组织法》为准;如《国际电信联盟公约》与行政规则的条款有矛盾之处时，应以《国际电信联盟公约》为准。

3.国际通信卫星组织体制下的规范

它是规制卫星通信活动、促进卫星通信合作的法律规范，主要由国际电信卫星组织、国际空间通信组织和国际移动卫星组织等三个国际组织的规范组成。国际电信卫星组织于1964年8月在美国创立，目前有成员国149个〔25〕国际电信卫星组织网站.［2012 －12 －30］.http://www.itso.int/.，在2001年实现私有化改造之前，其法律文件主要有:《国际电信卫星组织协定》、《国际电信卫星组织业务协定》、《国际电信卫星组织特权、免除和豁免议定书》。在此之后，《国际电信卫星组织业务协定》被废止，作为纯粹政府间组织的国际电信卫星组织，主要以2000年修正后的《国际电信卫星组织协定》和《国际电信卫星组织特权、免除和豁免议定书》为其法律基础。国际空间通信组织成立于1971年，目前有成员国26个〔26〕国际空间通信组织网站.［2012 －12 －30］.http://www.intersputnik.com/.，其法律文件主要有:《关于成立空间通信组织国际系统和国际通信组织的协定》(简称《国际空间通信组织协定》)、《国际通信组织协定议定书》、《关于国际空间通信组织法律行为能力、特权和豁免的协定》。国际移动卫星组织成立于1979年，目前有成员国97个〔27〕国际移动卫星组织网站.［2012 －12 －30］.http://www.imso.org/.，在1999年实现私有化改组之前，其法律文件主要有:《国际移动卫星组织公约》、《国际移动卫星组织业务协定》。在此之后，《国际移动卫星组织业务协定》被终止，改组后的国际移动卫星组织只以1998年修正后的《国际移动卫星组织公约》为法律基础。虽然上述三个国际通信卫星组织各有自身的法律文件和组织结构，但它们的宗旨和职能基本相同，即都是通过“空间段”的设计、研制、建造、安装、操作和维护等活动，提供国际卫星通信服务。

4.世界贸易组织体制下的规范

它是规制国际电信服务贸易，协调各成员电信服务贸易制度的规范，其法律文件主要有《建立世界贸易组织协定》、《服务贸易总协定》及其《关于电信服务的附件》和《基础电信协定》等。与上述各种体制下的国际通信法规范相比，世界贸易组织体制下的电信规范因为适用于世界贸易组织争端解决机制而成为目前执行力最强的法律规范，它的形成和实施，极大地促进了电信服务贸易的自由化和电信服务的普遍化。

此外，联合国人权体制下有关保障和限制通信自由的规定，联合国外空体制下关于地球静止轨道和卫星通信的规定，也都是国际通信法的重要规范。它们和上述各种体制下的规范一起，共同构成了国际通信法的庞大规范体系。

上述各种体制下的规范，一方面相互独立，自成体系，各有“一整套有序的行为规则、程序规则和定位规则”，〔28〕Yearbook of International Law Commission，1982，Vol.1，p.202.从而形成了国际邮政通信法、国际电信法、国际卫星通信法、国际电信服务贸易法等国际通信法的“次级法律体系”;另一方面，议题交叉，相互联系，因此，各种体制一般都会做出彼此协调与合作的制度安排。例如，世界贸易组织《关于电信服务的附件》第7条规定:“(1)各成员认识到国际标准对于电信网络和服务的全球兼容性和相互可操作性的重要性，并承诺通过有关国际机构，包括国际电信联盟和国际标准化组织的工作以促进这种标准的建立。(2)各成员认识到政府间和非政府间组织和协议，特别是国际电信联盟在保证国内和全球电信服务的有效运营方面所起的作用，各成员应作出适当安排，以便就本附件实施过程中产生的事项与这些组织进行磋商。”又如，《国际移动卫星组织公约》第27条规定:“本组织应遵守国际电信公约的有关规定和据此制定的规则，在设计、研制、建造和建立国际移动卫星组织空间段并在制定有关管理该空间段和地面站的程序中，应充分考虑到国际电信联盟机构的有关决议、建议和程序。”更值得一提的是，国际电信卫星组织、国际空间通信组织和国际移动卫星组织都是国际电信联盟的部门成员，它们与国际电信联盟一直保持着有效的合作关系。

当然，随着通信技术的快速发展，上述不同体制下的规范在国际通信法中的地位也在发生着变化。例如，对国际邮政通信的规制，曾经是国际通信法发展的一个重要阶段，并由此建立了“万国邮政联盟”的国际通信组织，形成了国际邮政通信制度。但是，随着电子技术、空间技术、计算机网络技术等新的通信技术的产生和发展，邮政所承担的通信功能日益萎缩，实物传递功能则不断强化，而以电(光)信号作为信息载体的电通信(简称“电信”)，则由于具有迅速、准确、可靠等特点，而且不受时间和空间的限制，却得到了飞速发展和广泛应用，“电信”几乎成了“通信”的同义词。在这种背景下，万国邮政联盟不得不借助互联网等新的技术手段，将其职能范围从传统邮政通信领域拓展到网上账单付费业务、电子邮票服务、电子签名投递服务、网上购物服务、金融服务、行政管理服务等其他领域;万国邮政联盟在国际通信法中的地位，也因为电子邮件、移动电话、可视电话、网络视频等新的即时通信方式的普遍使用而变得不那么重要了!

(三)依法律规范的规制对象，可以将国际通信法的规范分为国际通信通道法、国际通信服务法和国际通信行为法等不同板块

正如前面对国际通信法界域所分析的那样，任何通信活动，不论它是国内通信活动还是国际通信活动，从系统论的角度来看，都是由通信通道、通信服务和通信行为这样三个要素的递进配合而完成的，即首先由基础网络层负责构建物理意义上的通信通道，其次由营运管理层利用基础网络提供通信服务，最后由通信用户在前两者所提供的平台上实施通信行为，实现信息的发送、传输和接受。因此，笔者认为，国际通信法对国际通信活动的规制，实际上是对上述三个要素的分别规制;国际通信法对通信制度的协调，实际上是对各个国家或地区在监管和规制上述三个要素过程中形成的通信通道制度、通信服务制度和通信行为制度所进行的分别协调。这种规制功能与协调功能在通信网络全球化、通信服务贸易自由化和通信自由保护国际化背景下的不断融合与统一，便形成了国际通信法的三个规范板块，即国际通信通道法、国际通信服务法和国际通信行为法。

1.国际通信通道法

这是国际通信法中涉及技术层面的规范板块，也是国际通信法中最早建立并随着通信技术的发展而不断得到更新和完善的规范板块。从1865年缔结的《国际电报公约》、1874年缔结的《关于创设邮政总联盟条约》(又称“伯尔尼条约”)、1906年缔结的《国际无线电报公约》，到目前国际电信联盟的《国际电信联盟组织法》、《国际电信联盟公约》、《国际电信规则》、《无线电规则》，万国邮政联盟的《万国邮政联盟组织法》、《万国邮政联盟总规则》、《万国邮政公约》、《函件细则》和《邮政包裹细则》;从1884年缔结的《保护海底电缆国际公约》到1964年缔结的《国际电信卫星组织协定》、1971年缔结的《国际空间通信组织协定》、1979年缔结的《国际海事卫星组织公约》、1998年产生的《因特网名称与数字地址分配机构章程》和《因特网名称与数字地址分配机构细则》，国际社会已经形成了较为完整的有关通信通道的法律体系，其规范所及的范围，包括:专用电报密码的指定和电报通信操作规则;邮政领域的建立和函件转运的自由;无线电频谱的划分和无线电频率的分配与登记;海底电缆的铺设和保护;空间段的设计、研制、建造、安装、操作和维护;地球静止轨道的分配与通信卫星的登记;电信标准的制定和知识产权保护;因特网名称和地址的分配;等等。由此形成了通信通道的开发与维护制度、信道资源的调配与登记制度、信道与通信技术的标准化制度。随着通信网络的全球化，这些制度的适用范围已经从早期的国际通信通道扩展至今天各国或各地区内部的通信通道，成为建立国际通信通道、协调各国信道制度的法律基础。

2.国际通信服务法

这是国际通信法中涉及经济层面的规范板块，其内容主要包括国际通信服务结算费率制度和国际通信服务贸易制度。

国际通信服务结算费率制度是跨国通信服务的资费收取与分配制度，最早由1865年缔结的《国际电报公约》建立，后来扩展到电话、邮政、网络等其他通信领域，并且一直延续至今。根据这项制度，跨国通信服务的资费收取与分配按以下规则进行:对于每一次跨国通信服务，首先由信息发送国的运营者向信息发送者收取一次性的使用费(托收费用)，然后，根据信息发送国的运营者和信息接受国的运营者商定的“结算费率”(两国运营者共同构建的国际通信路由成本)和“清算费率”(国际通信路由成本的分摊比例)，决定两国实际需要相互偿付的费用。在两国平摊结算费率的情况下，如果两国发起的通信服务量基本平衡，则两国运营者无需实际偿付任何费用;但如果两国发起的通信服务量存在差额，则发起通信服务量较多的一国运营者应向发起通信服务量较少的另一国运营者支付一定的清算费用。但是，随着一些规避国际结算费率制度的新兴通信服务种类的出现，传统的国际结算费率制度面临着前所未有的挑战。有学者统计，目前规避国际结算费率的国际通信服务量已占全球通信服务量的30%以上〔29〕See Boutheina Guermazi，Reforming International Accounting rates:A Developing Country Perspective，Damien Geradin、David Luff(ed.)，The WTO and Global Convergence in Telecommunications and Audio-Visual Services，London:Cambridge University Press，2004.pp.90 －91.。因此，国际电信联盟、世界贸易组织、亚太经济合作组织、联合国因特网治理工作组都在为完善和改革国际结算费率制度而进行相关的研究〔30〕See Eric Lie，International Internet Interconnection:Next Generation Networks And Development，ITU publication，2007.［2012 －12 －30］.http://www.itu.int/ITU － D/treg/Events/Seminars/GSR/GSR07/discussion_papers/Eric_lie_international_interconnection.pdf.。

国际通信服务贸易制度是世界贸易组织法的组成部分，也是国际通信法的重要内容。通信服务是世界贸易组织《服务贸易总协定》规定的12个基础服务部门之一，其范围包括邮政服务、快递服务、电信服务和视听服务〔31〕See WTO Doc.MTN.GNS/W/120，Services Sectoral Classification List，10 July 1991.。目前世界贸易组织就通信服务所达成的规则，主要限于电信服务领域，其他类型的通信服务虽然已纳入多哈回合谈判的范围，但至今未取得实质性的成果。世界贸易组织的电信服务贸易制度，主要包括两个方面的国际规则:一是关于开放电信服务市场的规则，二是关于监管电信服务市场的规则。前者由《服务贸易总协定》及其《关于电信服务的附件》规定的“一般纪律”(即普遍义务和原则，包括最惠国待遇原则、透明度原则、国内规制原则)和各成员在谈判中做出的“具体承诺”组成;后者涉及监管机构、许可证标准的公开、稀缺资源的分配和使用、竞争保障、互联互通、普遍服务等方面的规定〔32〕参见世界贸易组织组织:《关于电信管理准则的参考文件》。。应当承认，现有的通信服务贸易制度是不全面的，它的规制范围只限于电信服务领域;而且，现有的电信服务贸易制度也是不完善的，它正面临着来自“数字融合”趋势的挑战。但是，我们相信，随着国际通信服务贸易的发展和世界贸易组织有关通信服务贸易议题谈判的深入，国际通信服务贸易制度必将在凝聚共识中完善，在探索实践中发展。

3.国际通信行为法

这是国际通信法中涉及与通信有关的主权、人权、安全等政治议题的规范板块，其法律文件不仅有《国际电信联盟组织法》、《万国邮政联盟组织法》等通信领域的专门条约，还有《联合国宪章》、《公民权利及政治权利国际公约》、《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动所应遵守原则的条约》、《关于以和平目的使用广播的国际公约》、《维也纳外交关系公约》等涉及通信行为的其他国际条约。因此，在一定意义上说，国际通信行为法既是一般国际法适用于通信领域的结果，又与国际人权法、外交关系法、外层空间法等国际法部门存在着密切的联系。

国际通信行为法所规制的通信行为是具体的，也是复杂多样和发展变化的。概括起来，可以分为以下两类:

一是国家、政府间组织等“公”性实体的通信行为。根据现代国际法，国家享有作为主权权利的通信自由，尤其是外交领域的通信自由;政府间国际组织享有依其宪法性条约而确立的包括通信自由在内的法律权能。但是，无论是国家还是国际组织，它们的通信自由通常是受到国际法限制的。按照在《联合国宪章》基础上确立起来的现代国际法原则，无论是国家还是国际组织，均不得利用任何通信手段干涉他国内政、进行战争宣传、从事殖民主义和种族歧视活动、进行反对国际公约的宣传、以及从事任何违反其他国际法义务，特别是国际强行法义务的行为。对于违反上述规定的通信行为，有关国家或国际组织应依国际法承担相应的国际责任。

二是个人、法人等“私”性实体的通信行为。这类通信行为原本是国内法规制的对象。但是，随着人权保护国际化趋势的出现，它已被纳入国际法管辖的范围。在现代国际法上，个人或法人一方面被赋予通信的自由和权利，例如，《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款规定:任何个人或法人均享有“以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种信息及思想之自由”，《国际电信联盟组织法》第33条规定:“各会员承认公众使用国际公众通信业务进行通信的权利。”另一方面被附加“特别责任及义务”，从而构成对个人或法人通信自由的限制，例如，《公民权利和政治权利国际公约》第19条第3款规定:通信权利之行使“附有特别责任及义务，故得予以某种限制，但此种限制以经法律规定，且为下列各项所必要者为限:(ⅰ)尊重他人权利或名誉;(ⅱ)保障国家安全或公共秩序、或公共卫生或风化”，《国际电信联盟组织法》第34条规定:“各会员对于可能危及国家安全、违反国家法律、防碍公共治安或有伤风化的任何其他私务电信，保留予以截断的权利。”

可见，无论是对国家、政府间组织等“公”性实体通信行为的规制，还是对个人、法人等“私”性实体通信行为的规制，国际通信行为法的核心都是对通信自由的保护与限制。不过，应当指出的是，相对于国际通信通道法和国际通信服务法来说，国际通信行为法与主权、安全等国家核心利益的关联更加密切。因此，在这种“保护”与“限制”的平衡中，各国特别容易发生分歧，从而给此类国际规则的形成带来严重的困难〔33〕例如，在联合国和平利用外层空间委员会谈判有关卫星直接广播的法律问题的过程中，前苏联、东欧以及广大的发展中国家曾建议建立严格的卫星直接广播“事先同意”制度，即要求一国须经另一国事先同意才能向该另一国进行卫星直接广播。但是，这一建议遭到了以美、英为首的西方发达国家的强烈反对，他们坚持认为各国都可以自由地进行卫星直接广播，无需经过接受国的同意。正因为如此，尽管该委员会在1968年就设立了卫星直接广播工作组，但国际社会至今未就卫星直接广播问题达成任何有法律约束力的条约。。不仅如此，即使经过艰难谈判形成了此类国际规则，有的国家也会坚持自己的立场，将自己排除在此类规则的适用范围之外〔34〕例如，《国际电报公约》于1865年缔结后，美国虽然是当时电报通信业很发达的国家，但因为反对该公约关于电报通信行为的政府监管规则，它始终没有加入该公约。See George.A.Codding，Jr.The International Telecommunications Union:130 years of telecommunications regulation，Denver Journal of International Law and Policy，，Vol.23(1995)，p.502.。国际通信法的历史已经并将继续表明:如何协调国家主权与通信自由的关系，过去是，今后仍然是国际通信行为法发展的难点和焦点。

国际通信法的上述三种构成，分别从规范的主要渊源、规范依附的国际体制、规范的规制对象三个不同方面说明了国际通信法的基本架构。这三种架构在形式上是独立的，在内容上是交错的，你中有我，我中有你，相互联系，从而使国际通信法的体系呈现出三维立体的网络结构。

四、结语

人类社会在先后经历了农业时代和工业时代后，今天已经步入信息时代。与以物质的生产为主导的农业时代、以能源的开发为主导的工业时代不同，在信息时代起主导作用的是信息的流通，即通信。因此，美国学者约翰·奈斯比说:“通信是信息时代的生命线。”〔35〕［美］约翰·奈斯比特.大趋势——改变我们生活的十个新趋势［M］.梅艳译.北京:中国社会科学出版社，1984.21.可见，国际通信法，作为关于通信的国际法，在信息时代是多么重要!

我国已成为通信领域里许多国际条约和国际组织的成员，而且通信事业在近20年发展非常迅速。但是，有关通信法律体系的建设却进展迟缓甚至陷入停滞。例如，我国《电信法》的制定工作历经30多年却至今仍然处于“难产”状态。其中，重要原因之一，就在于我们对通信领域的国际规则还不太熟悉。因此，加强国际通信法的研究，不仅是学科与学术发展的需要，更是我国通信立法的迫切要求。