重点生态功能区生态补偿法律关系研究

任世丹

（西南政法大学应用法学院，重庆401120）

党的“十八大”报告将“加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局”作为生态文明建设的重要途径。依据主体功能区划的原则，以提供主体产品的类型为基准，可将我国国土空间划分为以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农产品地区和以提供生态产品为主体功能的重点生态功能区[1]。“区域分工”的运作理念以及各有侧重的产业、投资、土地等区域政策将导致不同主体功能区间环境与经济利益的失衡，而重点生态功能区生态补偿制度的建构有助于实现区域间的协调发展。

尽管我国学术界对生态补偿机制的研究始于20世纪80年代，然而迄今为止，森林、草原等单一生态要素生态补偿的论著颇丰，重点生态功能区生态补偿机制研究才刚刚起步。除了以丁四保教授为代表的学者们从区域经济学的视角对“区域生态补偿”的概念进行了界定以外，“重点生态功能区生态补偿”的定义鲜见。本文从法学的视角将“重点生态功能区生态补偿”界定为：为实现区域生态产品及服务的持续供给和社会公平、区域协调发展，通过财政转移支付或达成协议等方式，由政府或其他社会主体对恢复、建设和增进重点生态功能区生态产品和服务供给能力的提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。鉴于区域生态补偿关系的复杂性及利益主体的不明晰，该法律制度的构建应从理顺相应法律关系着手。

一、重点生态功能区生态补偿法律关系的成立

法律关系是法所构建或调整的、以权利与义务为内容的社会关系，其形成、变更和消灭，需要具备一定的条件，其中最主要的条件有两个：一是法律规范，二是法律事实[2]159～165。

法律规范是法律关系存在的前提条件。从应然层面观之，我国生态补偿法律法规体系尚未建立：环境保护基本法中没有生态补偿的制度安排、生态补偿专门性法律缺位以及仅有少数环境保护单行法中有关于生态补偿的原则性规定。然而，却不能因此断定重点生态功能区生态补偿法律关系不成立。“有时在有些社会关系领域，虽然没有正式的法律规定，但是却得到国家事实上的确认和保护，或得到习惯法的调整。在这种情况下，法律关系的产生有法律规定存在，只不过法律规范不是以国家正式颁布的规范性文件而是以其他形式的法律渊源表现出来”[3]467～468。目前我国重点生态功能区生态补偿法律关系建立的依据主要是一些行政法规、规章和地方性法规、规章，例如，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》、环境保护部颁布的《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，以及青海省、海南省等地方出台的相关法规、规章。

法律事实是指能够引起法律关系产生、变更或者消灭的具有法律意义的事件或行为。提供生态产品是重点生态功能区的主体功能定位。为了实现这一功能，这些区域不但要丧失一定的发展机会，还要为生态恢复和建设承担相应的支出[4]557～567。而生态产品具有“公共物品”的属性，即其消费具有非排他性和非竞争性。所有社会成员都能从重点生态功能区提供的生态产品和服务中受益，由此产生了“搭便车”问题，需要通过创设一种新的法律关系来平衡各方的利益以确保生态产品的持续供给。可见，重点生态功能区生态补偿法律关系赖以成立的法律事实包括：（1）重点生态功能区作为一个整体为维持并增进生态产品和服务供给能力所采取的行为（包括附随产生的成本及发展机会成本的损失）；（2）区域以外不特定主体因从生态产品和服务中获益，或以合意为基础的区域外相对特定主体从重点生态功能区额外增进的生态服务价值中获得额外利益；（3）上述行为以及由此产生的损失与区域外不特定或相对特定主体的获益（或额外利益）之间存在因果关系。

二、重点生态功能区生态补偿法律关系主体

生态补偿法律关系主体是指在生态补偿法律关系中权利的享有者和义务的承担者，分为补偿给付主体和接受主体。重点生态功能区生态补偿与单一生态要素生态补偿之间最显著的差异在于：从对微观主体的关注上升到区域层面。由此，以“区域”为尺度的重点生态功能区生态补偿法律关系主体的确定需要回答以下问题：其一，重点生态功能区生态补偿与区域内单一生态要素的生态补偿之间的关系是否应将后者纳入前者的补偿法律关系中？其二，“区域”是重点生态功能区生态补偿的利益主体和行为主体，而“区域”是“地表空间的一个差别化部分”[5]597，它是一个地理学概念不能成为法律关系主体，谁才是该法律关系的适格主体？

区域生态补偿与单一生态要素生态补偿的冲突主要发生在限制开发的重点生态功能区内①依据《全国主体功能区规划》的规定，重点生态功能区包括限制开发的重点生态功能区和禁止开发的重点生态功能区，两者的功能定位、产业政策和管理政策存在差异。。限制开发的重点生态功能区的主体功能是提供生态产品和服务，与此同时它还肩负有经济社会发展的功能，允许适度开发能源和矿产资源、允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承受的产业以及允许进行必要的城镇建设等。开发建设活动对其作用的生态环境可能同时产生两种影响情势：（1）行为人的活动导致其直接作用的生态要素受损，从而导致限制开发的重点生态功能区区域内人群的环境利益受损；（2）行为人的活动同时导致限制开发的重点生态功能区生态产品和服务供给能力受损，使得享受该生态产品和服务并因此支付了特定对价（包括通过财政转移支付等方式）的区域以外的群体的利益受到损害。两类生态补偿法律关系的成立条件（包括上文论述的法律规范和法律事实，尤其是法律事实）不同。鉴于此，本文认为重点生态功能区生态补偿与区域内单一生态要素的生态补偿属于并列关系。在前一种情势下，行为人，也是受益方，应该依据其获利，自己采取措施或通过支付费用由他人代执行的方式对受到损害的生态要素加以恢复，并通过由此带来的生态系统服务功能的恢复弥补受损方的环境利益损失，构成单一生态要素生态补偿法律关系；在后一种情势下，行为人需要向区域缴纳相应的补偿金，由限制开发的重点生态功能区统筹安排、通过投入人力、物力、资金等方式恢复生态产品和服务供给能力，以此弥补区域外受损群体的利益，构成重点生态功能区生态补偿。

任何一个区域都是由自然环境、资源、个人、组织（包括企业）和政府构成的。个人、组织（包括企业）都可能成为生态补偿的直接实施主体或受益主体，也都是生态补偿的利益相关方，但是作为以“区域”为尺度的生态补偿制度，他们都不适宜作为“区域”的代表成为区域生态补偿法律关系的主体。本文认为以行政区域为基础的政府才是重点生态功能区生态补偿法律关系的适格主体，原因在于：与其他类型的区域相比较，行政经济区域具有清晰的边界——行政界线，同时也是区域利益的边界，存在区域利益的代言人——政府利益边界与区域边界相一致，而政府所掌控的各类资源使其能够成为区域行为的主体[6]77。同时，我国基于主体功能区划的国土开发政策以及在此基础上构建的区域生态补偿制度是一种与私人选择相对的公共选择，系“集体行动”，这样的行动经常要依靠自上而下的命令和合法强制[7]348～349，而来自公民―委托人的授权和按照某种宪法规则的选举制度安排赋予了政府发布命令和实施强制的合法性。此外，政府的公共服务职能也决定了其区域利益“代理人”的地位，为其主体地位提供了正当性依据。

将我国整体作为一个系统论之，重点生态功能区生态补偿可以采用国家补偿和社会补偿两种模式。在国家补偿模式下，中央政府是生态补偿的给付主体、重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿的接受主体；在社会补偿模式（主要是地区间补偿模式）下，购买重点生态功能区生态产品和服务的区域政府是生态补偿的给付主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿的接受主体。将重点生态功能区作为一个系统观之，分为“抑损性”补偿和“增益性”补偿两类①“抑损性”补偿主要针对行为者对调节性生态功能的破坏而设计的生态效益补偿制度；“增益性”补偿，即补偿那些对调节性生态功能的恢复、增强的贡献者和权益受损者。参见：李爱年《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008年版，第30～31页。。就前者而言，在限制开发的重点生态功能区内从事生产建设活动的个人或组织（包括企业）是生态补偿关系的给付主体，地方政府是生态补偿关系的接受主体；在禁止开发的重点生态功能区内从事旅游②禁止开发的重点生态功能区的范围和主体功能定位较明确，是指依法设立的各类自然保护区，其产业政策导向是要严格禁止发展工业，尤其是资源消耗和污染型企业，对破坏生态修复的农业进行改良或停止耕作，实施核心保护区内的人口搬迁等。参见：清华大学中国发展规划研究中心课题组《中国主体功能区政策研究》，经济科学出版社2007年版，第146～147页。、观光等行为的个人或组织（包括企业）是生态补偿关系的给付主体，禁止开发的重点生态功能区所在的政府是生态补偿关系的接受主体。就后者而言，在环境移民而产生的生态补偿法律关系中，因生态保护的需要而迁移者（不包括因不符合区域环境保护标准而需要迁出的污染性企业）是生态补偿关系的接受主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿关系的给付主体；在因生态建设和保护活动而产生的生态补偿法律关系中，区域生态功能的恢复、增进的贡献者和权益受损者是生态补偿关系的接受主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿关系的给付主体。

三、重点生态功能区生态补偿法律关系客体

法律关系的客体是法律关系主体发生权利义务联系的中介，是法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象，具有客观性、有用性和可控性[2]163～164。重点生态功能区生态补偿法律关系客体是重点生态功能区提供的生态产品及生态服务，前者是从静态的“物”的角度对客体的描述，后者是从动态的“行为”的角度对客体的描述。

“生态产品”作为一个全新的概念，近年来频繁地出现在党和国家重要的规范性文件中，比如《全国主体功能区规划》、国家“十二五”规划、党的“十八大”报告等。依据《全国主体功能区规划》的阐释，生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等[1]。生态产品作为重点生态功能区生态补偿法律关系客体的正当性在于它的有用性及法律的规定。首先，生态产品的有用性。生态产品能够为人类带来生态效益。生态效益是一个生态学上的概念，指的是“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用”[8]36～37。生态效益能够满足人的需求，具有多方面的价值。美国哲学教授霍尔姆斯·罗尔斯顿就提出并肯定了“自然中的价值”，并将其划分为“经济价值、生命支撑价值、科学价值、审美价值、生命价值、多样性和统一性价值、稳定性和自发性价值、辩证的（矛盾斗争的）价值，以及宗教象征价值等等”[9]68。需要指出的是，这些价值并非仅仅停留在哲学探讨的领域，它还是可以量化的“有形”价值源。早在1995年Co stanza等美国学者们就开始测算生态系统服务价值，他们的计算结果是：全球生态系统服务每年的总价值为16～54万亿美元[10]253～260。我国生态经济学学者们从20世纪90年代中期开始也致力于我国生态系统服务功能及其价值评价的研究工作，计算出流域、森林等对经济发展的贡献额。

其次，生态产品是一种非常特殊的劳动产品，其流向具有开放性，生产者对其不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社会共享性十分明显[11]66。那么也就意味着，尽管生态产品具有有用性，但是它属于“纯共享品”，其成本和效益不能被内部化，不可能靠私人竞争者在自愿的双边契约中来配置[7]349。因此，需要通过法律强制性规定将其作为一种“财产”，赋予生产者相应的“产权”，方能促使其持续供给。

重点生态功能区的生态服务包括：持续增进生态产品供给能力、实现主体功能的生态系统重建、修复行为与生态建设、保护行为，以及为履行协议所约定的生态产品供给义务而采取的生态保护行为。在重点生态功能区生态补偿法律关系中，主体之间的权利和义务正是围绕以上生态服务行为建立的，否则“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”[12]7～8。

四、重点生态功能区生态补偿法律关系内容

重点生态功能区生态补偿法律关系的内容指的是补偿关系主体依据相关法律法规或按照协议的约定所享有的权利和承担的义务。

在国家补偿模式下，中央政府通过财政转移支付、实物补偿等直接补偿形式以及优惠政策、智力支持等间接补偿形式对重点生态功能区提供生态产品和服务的成本及由此带来的损失予以弥补。作为补偿给付主体的中央政府享有的权利如下：获得符合生态环境质量考核标准的生态产品和服务的权利；对补偿资金、实物的用途及优惠政策的落实情况的知情权以及奖惩权等。与此对应，作为补偿接受主体的重点生态功能区所在的地方政府应履行的义务包括：提供符合生态环境质量考核标准的生态产品和服务的义务；接受中央政府对补偿资金、实物利用情况以及优惠政策落实情况监督的义务以及重大事项的告知义务等。同时，补偿接受主体享有相应的奖励申报和请求权①例如，《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》第四条规定：“财政部会同环境保护部门对限制开发等国家重点生态功能区所属县进行生态环境监测和评估，并根据评估结果采取相应的奖惩措施。对生态环境明显改善的县，适当增加转移支付。对非因不可控因素而导致生态恶化的县，适当扣减转移支付。其中，生态环境明显恶化的县全额扣减转移支付，生态环境质量轻微下降的县扣减其当年的转移支付增量。”。

在社会补偿模式下，地区间的生态补偿主要采取市场购买的形式，即通过签订协议的方式购买重点生态功能区提供的生态产品和服务，双方的权利义务主要依据协议的约定确定。一般而言，作为补偿给付主体的地方政府享有的权利包括：获得符合协议约定的生态产品和服务的权利、对影响生态产品和服务品质的突发事件的知悉权、违反协议约定的退费要求权及赔偿请求权等；其应履行的义务主要是补偿金的支付义务、生态保护协助义务等。

就重点生态功能区系统内的“抑损性”补偿法律关系而言，补偿给付主体应因其合法开发利用或经营行为给重点生态功能区的生态功能所造成损害缴纳补偿费用；而补偿接受主体享有的权利包括：缴费额的核定权、生态补偿费的受领权以及拒缴时的强制执行权等，同时需要强调的是，作为补偿接受主体重点生态功能区所在的地方政府需要履行生态功能修复的义务。就“增益性”补偿法律关系而言，补偿接受主体享有的权利如下：补偿方案制定的参与权、补偿方案的知情权、补偿请求权和受领权、对补偿异议的申诉和诉讼权等。

[1]国务院关于印发全国主体功能区规划的通知（国发[2010]46号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011－06/08/content_1879180.htm.

[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]孙国华.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，1994.

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[5]R·J·约翰斯顿.人文地理学词典[M].柴彦威，等，译.北京：商务印书馆，2004.

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[8]张涛.森林生态效益补偿机制研究[D].北京：中国林业科学院，2003.

[9]霍尔姆斯·罗尔斯顿.哲学走向荒野[M].刘耳，等，译.长春：吉林人民出版社，2000.

[10]Co stanza，et al.The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J].Nature，1997，（387）.

[11]李爱年，彭丽娟.生态效益补偿机制及其立法思考[J].时代法学，2005，（3）.

[12]埃丽诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].余旭达，陈旭东，译.上海：上海译文出版社，2012.