弱势群体权益公法保护的理论基础*

杨海坤

(山东大学法学院山东大学人文社科一级教授 济南 250100)



弱势群体权益公法保护的理论基础*

杨海坤

(山东大学法学院山东大学人文社科一级教授 济南 250100)

编者按：

弱势群体权益保护是一个世界性课题，也是一个永恒性课题。对于转型时期的中国，这个课题的研究和解决更具有紧迫性和现实意义。一个国家的执政文明，就集中表现在对弱势群体权益的关怀方面。近十年前，“国家尊重和保障人权”以修正条款写入我国宪法，标志着我国政府价值观的重大变化，也开启了我国人权事业发展的新时代。因为只有真正重视和关注人权的政府才会首先关注弱势群体权益保护，而只有积极有为的法治政府才具备保护弱势群体权益的能力。在这一意义上说，规范和约束政府行为的公法将成为弱势群体权益保护的守护神。为了真正落实人权原则，推进和谐社会建设，实现国家富强、民族复兴、人民幸福的“中国梦”，本刊特开设“弱势群体权益的公法保护”笔谈，邀请在人权研究和公法研究方面有所专长的专家学者，围绕弱势群体权益保护的相关问题进行全方位、多视角、有重点的分析研讨。参与笔谈的学者，分别从弱势群体权益保护的理论基础、宪法保护、行政法保护、司法救济和公私法保护互动、他国经验借鉴的角度，进行了比较全面、深入、细致的研讨，努力攻克弱势群体权益保护的重点和难点问题，这对于推进中国人权事业进一步发展具有重大理论意义和实践意义。

当代中国处于深刻的社会转型时期，利益群体的分化和变动呈现空前复杂的情况，对弱势群体的权益进行保护特别是公法保护，理所当然成为中国法治建设中必须长期关注的重大问题。

弱势群体也称社会脆弱群体、社会弱者群体。从法学的角度给弱势群体下一个较为科学的定义，必须注意到法学概念特有的规范性、明确性和可适用性。第一，弱势群体只是一个相对的概念，它指一部分人群比另一部分人群在某些社会指标方面处于一种相对不利的地位。第二，弱势群体中“弱”的含义特别表现于他们发展机会上的劣势。第三，形成弱势群体的原因具有客观性。第四，弱势群体权利并不等于“少数人”权利。例如我国农村人口与城市人口相比是多数人群，但他们在社会财富的初次分配中属于弱者。第五，弱势群体是特殊公法关系主体，在宪法关系中，其对应的义务主体是国家；在行政法中，其对应的义务主体主要是政府。保护弱势群体是国家和政府的应有职责。综上所述，弱势群体就是由于某些自然或社会原因而使得其权利享有处于不利地位并且难以得到权利救济的特定群体。其范围包括社会竞争过程中处于劣势的少数人、特定处境困难群体、贫困者群体、失业者群体等。其主要特征表现为：基本生活能力、就业竞争能力、社会应变能力较差，缺少发展机会和潜能；资源占有不足，经济较贫困；社会地位低，各项权利容易受侵犯，并且通常情况下很难得到切实救济。

讨论弱势群体保护问题首先有一个理论前提，那就是承认市场经济合理的竞争性，承认一定程度的社会实际地位和财富分配差别的合理性。其次，更应该注意到，现代国家扶助弱势群体的观念与资本主义早期所确立的国家观念已经有了很大区别。现代社会科学理论，特别是公法理论，认为对弱势群体从公法上加以保护具有完全正当性和特别重要性。除了权利享有和权利救济中的法治思想之外*关于弱势群体权益保护法治思想的内涵又是一个可以讨论和阐述的话题，包括社会福利国家理论、社会连带主义理论、公共服务理论、服务型政府理论等，将另文专书。，从更加宽广的视角来看，其理论基础大致还可以从以下几方面加以归纳。

一、人民与国家关系中的民本主义

资产阶级革命对社会进步的历史贡献之一，就是开始确认国家与社会之间明晰的二元并存关系，而不是国家吞噬社会。社会契约论当年曾起了振聋发聩的启蒙作用，其进步意义主要是在粉碎了君权神授的谎言之后重新解释了国家产生的根源。英国著名资产阶级启蒙思想家洛克认为，“为了保护而行动的有组织的国家”*[英]洛克《政府论》(下)，叶启芳、翟菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第91页。，“没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”*[英]洛克《政府论》(下)，叶启芳、翟菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第80页。。国家和政府在本质上是工具性的，其存在就是为了人民的安全和幸福。

资产阶级国家和人民的关系大致经历了两个阶段，即从资本主义早期的自由竞争时代的“守夜人”到当今福利国家时代的“调控者”。随着市场经济的不断发展，消极的“守夜人”不足以满足人民的需要，如果政府对于弱势群体利益完全放任不管，可能威胁自由资本主义自身的存在，国家必须发挥“调控者”的职能。为了矫正和弥补市场的缺陷，实现可持续发展和起码的社会正义目标，近代社会主义思想的崛起是必然的。社会主义按照其本意是针对国家主义的一种以社会为本位的思想，本质上就是以人为本的思想。正是基于进步思想家们对于国家与人民之间的手段与目的关系的崭新认识，才逐渐萌生出对弱势群体的专门保护制度，并最终写进宪法，社会保障权也成了基本人权的一部分。

二、文明社会中的人道主义

人道主义是自文艺复兴以来体现人类社会巨大进步所体现的一项最重要原则。所谓“人道”是指爱护人的生命、尊重人的人格和权利的道德。当一个人无法维持最基本的生活，处于饥饿状态甚至濒临死亡的边缘，而此时没有人去帮助他而使他长期处于这种恶劣状态下，那么我们就可以说这是一种极不人道的社会现象。“在如此之状态下，一切权利和自由就有可能变成无任何实际意义的画饼充饥般的存在”*[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，北京：法律出版社，2001年，第12页。。宪法中专门规定对弱势群体的救助义务正是基于对公民的生命、人格和权利的保护而产生的一种国家制度，并将此项国家义务用法律的方式规定下来，那些需要帮助的处于弱势地位的公民因此而享有了相应的权利。

在解决弱势群体问题的过程中，国家不仅需要物质的扶贫，更重要的是人本的关怀和感情的投资。政府若以社会主人身份给贫穷人群以“恩赐”、施舍某些福利的话，其社会效益和人文效益只能是事倍功半，因为贫民哪怕得到再多的救济和福利，仍然会感到遭受屈辱而对政府和社会感到怨恨之心，这无助于社会矛盾的缓和。如果政府扶贫的过程充满人道的关怀，其效果将是事半功倍。

三、市场竞争制度中的公平正义思想

公平正义思想首先是建立在市场经济平等原则基础之上，是市场经济平等精神的自然延伸。这种平等不仅仅是指经济的平等，而且随后发展成为人们在政治、经济、社会、文化等各方面所处的同等地位和所享有的同样权利。许多国家的宪法，包括我国宪法都规定了“公民在法律面前一律平等”原则。随着人权运动的深入发展，人们接着又提出了权利平等原则，它比法律面前人人平等又向前发展了一步。法律面前人人平等着重于强调反特权、反歧视，要求人人享有平等的法律权利，而权利平等要求全体公民都应享有某些基本的、受到宪法和法律保护的权利，即权利平等不仅仅包括政治权利的平等，还包括经济、社会、文化权利的平等，因此对弱势群体的权利进行保护首先要确立的是平等原则。

公平正义思想同时要求坚持正义原则。所谓正义是指一定社会中各阶级、阶层或集团关于社会制度以及由此确立的各方面关系是否公正、合理的观念和行为要求。为了维持社会的平衡与正义，保障所有人的生存与人格尊严，对弱势群体的救助和保障制度应运而生。在一般的意义上，正义被格式化为“同样情况同样对待”。但为了实现实质正义，我们需要补充上“不同情况不同对待”这一格言。国家给予弱势群体的帮助和救济，是实质性公平正义最生动的体现。

为了真正实现社会公平正义，平等原则和正义原则还必须有其他原则的补充，包括特殊保护原则、合理有度原则、最大效益原则等。特殊保护原则是对平等原则的补充和贯彻，它首先要求禁止歧视，即在消极意义上对弱势群体权利所采取的保护，如女性与男性有平等的工作权，残疾人与健康人有平等的名誉权等等；同时要求国家出于情况需要时在经济、政治、文化及其他方面采取积极措施确保弱势群体能够获得充分发展与保护。平等对待的权利要求每个人都能受到同样的尊重和关心，强调人本身的平等，而不仅仅是某些机会或义务的平等分配。*[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，北京：中国大百科全书出版社，1998年，第300页。按照德沃金的观点，自由和平等这一对在自由主义理论看来是对立冲突的范畴实际上是同一枚硬币的两面。对于残疾人、智力迟钝者、精神病人等弱势群体而言，我们必须采取措施补偿他们可能遭受的损失，也就是说，分配给他们足够的资源，使他们享受和平常人一样可能的自由。德沃金这一抽象的资源平等理论为弱势群体的权利提供了充分的保护。

合理有度原则是对特殊保护原则的制约和矫正。虽然体现特殊保护原则的“肯定性行动”给弱势群体带来了福音，但是如果“肯定性行动”过分猛烈，很可能产生“反向歧视”的挑战。中国有句古语：矫枉过正，过犹不足。肯定性行动与“反向歧视”观点的争论焦点在于国家对弱势群体所采取的补偿性措施是否合理。因此，对弱势群体特殊保护应建立在公平、合理的基础上，一方面，帮助和救济具有针对性，使差别对待有理、有利、适度;另一方面，尽可能使弱势群体能增强其自身“造血”功能，逐渐强壮起来，这是积极的长远的保护。

最大效益原则是检验平等原则、正义原则实现的程度，也是检验公平正义理想的实践标准。对于弱势群体的法律保护决不是杀富济贫，搞平均主义，而是使强势群体与弱势群体的利益之间取得一种积极的平衡，使利益双方获得“双赢”。要使强者更强，弱者变强，这才是对弱势群体利益保护的真正目的。

四、社会秩序中和谐稳定理论

首先，对弱势群体的利益保护是建设和谐社会的前提。和谐社会从日常语义的角度看一般是指这样一种社会：各利益群体之间的矛盾处于缓和、协调的状态，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处、充满活力。不和谐的社会指的是社会各利益群体之间的矛盾和斗争比较尖锐、激烈甚至处于对抗状态。近年来，我国有些部门和地区，出现了失业队伍扩大，收入差距拉大，弱势群体的正当权益得不到法律保护的情况。如果不引起注意，不运用合理的法律手段保护弱势群体的合法权益，就可能引发尖锐和激烈的社会矛盾。

同时，和谐社会的建立也有助于对弱势群体权利的保护。在和谐社会里，不同的利益群体之间相互依赖、相互合作，发展机会更多，这将为弱势群体的发展提供舞台，有助于其实现从弱势群体向非弱势群体的转变。脱离了全社会的和谐，弱势群体的权利保护最终也将成为一句空话。

*本组笔谈是山东大学人文社会科学重大研究项目“弱势群体权益的公法保护”(项目编号：12RWZD17)的阶段性成果。