海洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革

于思浩



海洋强国战略背景下我国海洋管理体制改革

于思浩

党的“十八大”确立的海洋强国战略，对我国政府海洋管理体制改革提出了新的要求。我国的政府海洋管理体制在横向、纵向和斜向三个方面的关系难以理顺，不适应海洋强国战略的要求。我们应从执政党和政府的层面，成立具有国家代表性的最高层次的海洋政策的议事协调机构和政策制定、协调、监督机构。从行政机构设置层面，应强化海洋综合行政管理，成立由国务院直属的海洋管理行政机构，以整合所有的海洋事务机关，形成合力，提高效能，同时要建立强大的海洋执法维权队伍，有效维护国家海洋权益。而且，我们也应该借鉴“海洋治理”的理念，从整体性治理、参与式治理以及多层次治理三个方面，推动国家海洋管理模式的创新和改革。

海洋强国； 政府海洋管理体制； 海洋治理

进入21世纪以来，海洋资源开发利用巨大的经济价值和深远的地缘政治战略意义日益凸显，主要的沿海国家开始抢占先机，纷纷出台各类新型海洋开发政策，制定和实施符合时代发展的新型海洋强国战略。纵观世界强国的发展战略和历史轨迹，无一不是海洋立国，海洋强国，实践证明，先进高效的海洋管理体制是实现海洋强国战略的必要条件之一。因此，借鉴国外海洋管理体制的有益经验，改革落后的海洋管理体制，建立适合世情、国情、海情的政府海洋管理体制，是实现我国海洋强国的必由之路。

一、我国政府海洋管理体制的现状与困境

1992年，联合国环境与发展大会通过了《21 世纪议程》，显示了国际社会对海洋资源全面开发利用的基本思路和战略动向。海洋管理体制创新的作用日益突出，政府海洋管理体制从理念构造、制度设计到运转机制是否良好，直接影响到沿海各国海洋战略的有效实施和持续发展。因此，世界沿海强国纷纷将建立健全本国的海洋管理体制，作为在新一轮海洋开发和海洋权益角逐中增强自身竞争力和比较优势的第一要务。而由于各国国情和发展阶段不同，加之各类国际政治经济变革以及各种突发性重大海洋事件之间的交互作用和持续演变，沿海各国逐渐形成了适合自身特色的政府海洋管理体制。我国政府海洋管理体制涉及到横向、纵向和斜向的政府关系和部门关系。横向指的是部门之间的工作或协调关系，纵向关系指的是上一级政府或部门与下一级政府或部门之间的垂直业务指导或行政领导关系，其中央地关系尤为突出；斜向关系则涉及到不同层级的跨部门之间的协作关系，比如国家海洋局和地方海事局之间的协作。

与总体上的政府管理体制一样，我国现行的政府海洋管理体制也呈现出一种习惯上常说的“条块分割”的管理体制。从“条条”来看，我国政府海洋管理体制主要由以下几个部门组成：综合性的海洋行政主管部门——海洋局，交通部海事局，农业部渔业局，海关总署，公安部海警局。从“块块”来看，目前，我国每一个沿海的省、自治区、直辖市以及计划单列市和沿海县市，都建立了专门的政府海洋管理职能部门，承担着地方政府的海洋综合管理职能。上述海洋管理机构的设置在计划经济时代曾经发挥过积极作用，但随着市场经济体制的建立和经济全球化的迅速发展，已经暴露出严重的弊端，主要表现为以下三个方面的困境：

2.政府海洋管理观念陈旧，利益冲突严重。在深刻反省传统海洋管理的基本理念，基本制度以及运行体制机制等管理实践的基础上，世界主要海洋国家和有关海洋国际组织普遍认为，只有首先革新传统海洋管理理念、思想观念，才有可能建立科学的海洋管理的体制。然而，我国传统的“重陆轻海”思维导致我国长期缺乏全面指导海洋开发和海洋发展的战略思想，海洋管理观念陈旧，缺乏理论指导性、前瞻性、预见性、系统性，海洋管理大都是针对突发事件而形成的应景性的对策性研究，充满了盲目性和随意性。从海洋管理涉及到的利益主体来看，不同主体之间的利益冲突主要表现在如下方面：一是少数渔民追求眼前利益，为了个人私利而采取掠夺式的捕鱼作业；二是海洋开发企业为了追求局部或地方利益而牺牲整体或国家利益，罔顾环境保护的法律法规，将海洋作为排污场所；三是政府海洋管理的行政部门和事业单位之间的利益部门化产生的利益冲突。各行业主管部门和事业单位都从自身的利益本位出发，加之中央与地方的条块分割，在海洋开发中难免发生难以协调和沟通的矛盾和冲突。

3.政府海洋管理的法制建设滞后。《联合国海洋法公约》的颁布实施后大多数国家都将其作为各国海洋管理与国际接轨的标准和平台，并以此为准绳结合各国国情出台法律法规管理海洋和规范用海行为。我国与《联合国海洋法公约》相接轨的法律法规建设虽然取得了惊人的进步，但仍然缺乏系统性，各类行业性立法交叉冲突，下位法与上位法“打架”现象屡屡发生，严重影响了海洋的立法和执法工作，从而干扰了海洋管理的法制建设。从根本上来说，我国海洋管理法制建设不完善归根结底还是受到了政府海洋管理体制影响。目前，我国的海洋法制建设仍然是在分散型的海洋管理体制下进行的，缺乏统一的海洋基本法，这导致了海洋执法队伍重复建设、多头执法、执法效率低，更有甚者，多头管理反而导致了管理真空和管理漏洞。

二、发达国家海洋管理体制改革：类型分析与发展趋势

综观全球，世界各国的海洋管理体制各具特色、不尽相同。具体的海洋管理体制的形成、演变和发展受到了各自国家的国情、海洋实践传统、政治体制、发展阶段等多重因素的影响。世界主要海洋发达国家的政府海洋管理体制，按照级别高/低、权限的集中/分散程度组成的矩阵，可以分为四类模式，分别是高级别—集中型管理体制，高级别—分散型管理体制，低级别—集中型管理体制，低级别—分散型管理体制。*郑敬高：《海洋行政管理学》，青岛：中国海洋大学出版社，2002年，第158页。

虽然各国海洋管理体制形成的路径和发展的道路不同，但它们都能适应海洋发展形势的要求，与时俱进地推动体制机制方面的改革与创新。因此，对于我国来说，发达国家政府海洋管理体制改革的经验具有以下几个方面的启示和借鉴意义：

第一，必须根据我国的海洋国情和世界海洋管理发展的趋势，构建具有中国特色的海洋管理体制。我国的政府海洋管理体制是特定历史条件下形成的，是与当时的国内形势和国际环境相一致的。随着时代的发展进步，我们也必须对其进行改革和创新，而不能固步自封、停滞不前。

第二，要建立综合性的政府海洋管理机构。总体上，世界主要海洋大国都设有高效的海洋综合管理职能机构和协调结构，形成了相对健全、完善的海洋管理体系，拥有统一的执法力量，海洋管理职能涵盖了海洋管理的主要方面，有利于协调海洋开发、环境保护和海洋权益维护的部门之间的沟通，从而保证海洋资源开发和海洋环境保护能够有序化、统一化、和谐化。同时也有效地对海洋进行了规制、调控和管理，避免了出现海洋资源滥用、退化和环境恶化等问题，确保了各国海洋事业的可持续健康发展。因此，建立海洋综合管理体制是我国维护海洋权益、建设海洋强国战略的前提条件和大势所趋。海洋综合管理以国家海洋整体利益为目标,通过战略、政策、规划、区划、立法、执法、协调和监督等行为, 对国家管辖海域的空间、环境及权益,在统一管理与分部门和分级管理的体制下,实施的统筹协调管理。其目的是提高海洋开发利用的系统功能,促进海洋经济的健康发展,保护海洋生态环境,维持海洋的可持续利用等。简而言之, 海洋综合管理是国家通过各级政府对管辖海域的空间、资源、环境和权益等进行的全面的、统筹协调的管理活动”*鹿守本：《海洋管理通论》，北京：海洋出版社，1997年，第5页。。我们必须朝着这个目标迈进。

第三，国外政府海洋管理理论与实践都证明，国家成立高级别的海洋事务协调与决策机构，这有利于整合有关部门力量形成合力，以便快速有力地应对与海上邻国之间的海洋利益争端，积极有效地维护国家海洋权益。如美国的海洋政策委员会、日本的综合海洋政策本部、韩国国土海洋部、加拿大的海洋事务间委员会等，都是高层次的海洋事务协调和决策机构。从管理效能来看，管理层次越高，越便于协调；权限越集中，越能够有效防止功能分割。总之，虽然各国国情不同，但是建立一个高级别的协调和决策机构却是大势所趋。目前，我国海洋管理仅靠海洋行政主管部门和各自涉海的行业管理部门，这种分兵把守的管理模式无法从整体上根本解决各海洋管理部门之间的工作协调关系。因此，通过设立国家高级别的海洋协调和决策机构，是实现海洋综合管理、提高海洋管理效率的前提条件之一。

第四，加强联合执法队伍建设。自《联合国海洋法公约》颁布以来，伴随着海洋综合管理的深入发展，建立一支统一的海上执法力量已经成为海洋执法管理领域的一种趋势。其中，借鉴美国等海洋强国建立海岸警卫队体制已经成为各沿海国家纷纷仿效的模式。从美国海岸警卫队的基本职责和法定任务可以看出，其职能覆盖了相当于我国海军、海警、海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门的大部分业务。*参阅http://people.bowenwang.com.cn/social-sciences-united-states-coast-guard.htm中对美国海岩警卫队的介绍。海岸警卫队是准军事组织，同时又是拥有国内执法权的行政组织，不但可以执行本部门相关法律，还可以执行其他部门的法律法规，是一支海上综合执法队伍，是许多国家海上执法队伍建设值得借鉴的模式之一。

第五，要以“海洋治理”的精神推动政府海洋管理体制的优化设置和良性运转。如何建立适合我国国情的海洋事务管理的政府、企业、社会间的良性互动的网络治理模式，是需要我们深入思考的重要问题。

三、我国政府海洋管理体制改革的备选方案和治理转型

21世纪是海洋的世纪，也是全面开发、合理保护和有效管理的新时代。为了适应新世纪海洋发展的大趋势，世界海洋发达国家纷纷调整原有的海洋战略，制定新形势下的海洋政策，这其中最关键的改革是落实海洋战略和海洋政策的海洋管理体制改革。一方面，各国在既定海洋战略的指导下，纷纷着手改革各自的政府海洋管理体制，另一方面，推动管理范式的转移和模式的创新，以期实现从传统单一主体主导的“政府海洋管理”思维和模式向新型的多元主体驱动的“海洋治理”思维和模式转变。目前，我国政府的海洋管理水平仍然比较低，尚处于较为落后的发展阶段。我们应该学习、借鉴世界海洋强国管理的成功经验，建立适合中国特色的政府海洋管理体制。具体说，可以从体制改革和治理创新两个方面着手：

第一种模式就是效仿美国在国务院内下设国家海洋政策委员会。类似地，日本2007年也设立了海洋政策统筹机构“综合海洋政策本部”，由日本内阁首相担任“综合海洋政策本部”本部长，内阁官房长官和国土交通大臣担任“综合海洋政策本部”副本部长，而国土交通大臣兼任海洋政策担当大臣，负责拟定海洋政策基本计划相关事宜*姜雅：《日本的海洋管理体制及其发展趋势》，《国土资源情报》2010年第2期。。日美两国的经验表明，设立国家海洋政策委员会，建立陆海统筹和国家部门间的决策和协调机制，巩固和稳定齐抓共管的体制，可以形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效执行。

第三种模式实际上是转变政府职能的一种做法。转变政府职能的核心就是在强化应有职能的同时，重新在国家、社会和市场之间进行职能重新划分和调整。目前，我国国家海洋局仍然是在行政上隶属于国土资源部的副部级局，如果不成立高级别的海洋委员会或者海洋部，那么将其升格为国务院直属的海洋综合管理机构就成为了合理的选项。从理性选择和成本收益分析来看，这样做可以降低综合管理机构升格造成的因权力重新分配而产生的部际冲突，有利于降低国家海洋管理体制改革的实施压力。

笔者认为，上述模式之所以是备选方案，是由于海洋管理体制本身并不存在最佳的普遍性理想模式，大都是阶段性、权变性和历史性的产物，即它们只具备特定时空下的普遍性和合理性。因此，在一定时期、一定情势下，任何一个备选方案都有其合理性和适应性。

不过，单一模式改革并不适应我国海洋强国发展战略的需求，我国海洋管理体制的改革应该是综合性改革，我们应该吸收各种模式的优点，摒弃其缺点，形成适合国情、世情的海洋管理体制改革模式。根据我国的实际和世界海洋管理体制创新的要求，考虑到海洋问题综合性强，涉及面广，需要加强统筹规划和综合协调的要求，以及目前我国紧迫的维护海洋权益、开发海洋资源的现实，我们所要建设的新的海洋管理体制，应该具有规格层次高，统筹性、综合性、协调性强以及工作效率高、维权效益高等特征和要求。为此，笔者认为应该从如下三个方面入手：首先，从规格层次上讲，应从执政党和政府的层面，成立具有国家代表性的最高层次的有关海洋政策的议事协调和政策制定、协调、监督机构，以行使综合协调职能，统筹国家和地方海洋发展战略、海洋产业发展规划和有关海洋发展政策，保证海洋管理的统一协调和有效运行。其次，从行政机构设置方面，需要成立由国务院直属的海洋管理行政机构，以整合所有负责海洋事务的机关，形成合力，提高工作效率，有效地维护国家的海洋权益，同时又要避免机构膨胀，影响政府效能。再次，考虑到国际海洋争议以及我国周边比较严峻的海洋维权需求，应建立强大的海洋执法维权队伍，以维护国家海洋权益，推进海上统一执法、提高执法效能。

从实际改革来看，根据2013年国务院机构改革和职能转变方案要求，我国的海洋管理模式也进行了改革。本次改革设立了高层次议事协调机构——国家海洋委员会，直接隶属于党中央。应该说，这是符合世界海洋管理潮流的战略性安排。此外，本次改革还整合了原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，重新组建了国家海洋局，并且在海洋维权和执法方面统一以中国海警局的名义进行，这有力于协调各部门的工作、提高工作效率和维权效益。同时，为了配合机构改革，从人事安排上看，原海洋局局长任国家海洋局局长、党组书记兼中国海警局政委；原海警局局长任国家海洋局副局长、党组副书记兼中国海警局局长，并继续兼任公安部副部长、党委委员(正部长级)，这一安排也体现了理顺国家海洋局和原有涉海部门关系的战略意图，有利于及时、有效地开展各项海洋管理工作。

总体考量，我国目前所进行的海洋管理体制的改革实践，在一定意义上考虑到了我国当前海洋管理的国情，意图综合各种管理模式的优点，力图解决海洋管理体制存在着的问题和困境。当然，它仍然存在诸多不完善的地方，特别是没有解决综合性和协调性的问题。具体说：首先，在2013年最新颁布的国务院机构改革方案和领域中，海洋事务是一个“慢慢来”的领域，重心和突破口是统一执法、建立联合执法队伍，维护海洋权益。因为从目前我国海洋经济发展和建立海洋强国的急迫任务来看，想要“毕其功于一役”，一揽子解决传统海洋管理体制的困境缺乏现实可能性。如果将周边严峻的海洋局势视为改革的外部压力，传统海洋管理体制的困境视为内部压力的话，改革者和决策者面临的外部压力势必大于内部压力，从改革的难易程度出发，应付外部海洋压力的举措首推建立联合执法队伍，出海维权。而问题在于，如果不能从根本上解决海洋管理的综合性问题，真正建立综合性的海洋行政管理机构，就无法解决分类分级管理的行业管理的痼疾。从实际效果看，虽然海洋局领衔，海警局等海洋执法队伍配合，但由于具体任务仍然是由地方行业主管部门负责具体实施，条块分割的惯性仍然会令协同效应大大折扣。其次，本次改革虽然为了加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会。但作为国家海洋战略制定和实施的最高指挥中枢，海洋委员会的具体事务委托给国家海洋局实施。这就可能导致，一方面国家海洋委员会的高级别“虚设化”，与各类国家级协调机构“委员会”情况类似，协调功能无从落实，而且职能定位模糊；另一方面，国家海洋局的行政级别仍然很低，却要直接协调与其他行业主管部门之间的业务关系，操作性的老问题仍然没有得到彻底的解决。

为此，笔者的政策建议是，一方面，由于上述原因，当前的“整合”无法实现真正意义上的“合力”，从长远角度看，只有建立类似美国海岸警卫队这样的单一化武装力量，才能真正建立一支统一、高效、协调运转的海上维权队伍。另一方面，切实提升海洋综合行政管理部门的行政级别，唯有如此，才能充分发挥综合性、协调性的功能。目前，国家海洋局虽然是综合性海洋管理部门，但本轮改革并没有按照大部制改革的设想，提高国家海洋局的行政级别，将其列入国务院直属机构。这是由于国家海洋局历史上始终是一个以海洋科研机构为主导的事业性部门，其在各部委的重要性和地位难以与公安部、农业部、交通部相比拟，基本处于边缘地位，更不要说列入国务院直属机构了。笔者认为，只有将国家海洋局的核心业务进行重组，改变原有事业性科研主导的机构性质，注入事关推动经济发展和维护海洋权益的核心业务，变成“实权”部门，才能真正做到职、责、权匹配。

在治理创新方面，我国的海洋管理模式改革也应该借鉴“海洋治理”的理念，从整体性治理、参与式治理以及多层次治理三个方面，推进国家海洋管理模式的创新和改革。

第一，从整体性治理来看，我国海洋问题研究学者倡议的“海洋综合管理”概念上近似于海洋治理的精神，按照《中国海洋 21 世纪议程》主张，“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制订和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益、合理开发海洋资源、保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”*《中国海洋21世纪议程》，http://www.coi.gov.cn/hyfg/database/guojiahyfg/200803/t20080318_4888.htm。，这里主要就是强调在中央政府部际以及部门之间，以及中央与地方分级管理系统的综合协调，广泛涉及到纵向、横向以及斜向的议题协调与业务合作。具体来说，就是通过建立海陆管理运营一体化、环境建设一体化和政策体制一体化，破解陆域经济与海洋经济分离难题，从而建立陆地与海洋深层次、多维度融合联动发展的创新模式。这种创新在于不单纯是“陆”或“海”，陆和海都有自身的体制问题，而是综合管理，这就涉及到横向的海陆联动，海海联动，纵向和斜向的协作联动机制，实现管理运营陆海一体化联动发展，从而形成我国海洋产业发展协调机制，产业主管部门陆海统筹管理产业，涉海部门加强产业专业化服务。

第二，从海洋参与式治理来看，除了各级政府部门之间的协调之外，还要引入各类企业和社会组织等利益相关人，运用包括市场竞争机制和社会协同机制在内的各类治理方式，让多元主体充分发挥参与政策制定、政策决定和政策执行，加强监督、外部问责的职能，能够为海洋政策的整个过程创造有利的社会环境，及时纠正政策执行偏差，从而创造统筹各方的综合管理创新格局。在这方面，海洋发达国家的做法尤其值得借鉴。比如美国在制定涉及海洋发展战略方面重大决策时，往往广泛邀请包括海洋权威专家、产官学各界别在内的利益相关人参与其中，并为此召开各类海洋发展政策的听证会*石莉:《美国的新海洋管理体制》，《海洋信息》2006年第3期。。就我国而言，随着海洋经济的迅速发展，海洋事务的公共性日益突出，作为利益相关人，沿海地区的居民、企业、新闻媒体、社会组织的参与意识逐渐增强，有关海洋经济持续发展、海洋生态环境保护的议题越来越引起公众和网络的关注。

第三，从多层次治理来看，我国是一个区域性和世界性海洋大国，已经成为联合国海洋公约缔约国，同时广泛参与各类国际和区域海洋事务的管理。在这个意义上讲，我国的海洋治理涉及到从国内(地方到中央)到地区再到超国家层面的海洋事务。其中，国家、国际组织、非政府间国际组织、跨国行为体等都是全球海洋治理的重要主体。通过海洋多层次治理来实现维护我国海洋主权和海洋权益的目的，可以从如下几个层次入手：首先，积极参与建立公平公正的国际海洋治理机制;其次，在区域层次加强与区域国家的海洋合作，与区域或地方主管机关建立伙伴关系，并应广邀全国、区域或地方层级相关行政机关参与决策，以增进政策协调；最后，注重与国际非政府间组织在海洋管理方面的合作。国际非政府组织虽然并不具有法定权威性，但在保护海洋环境等相关议题的努力方面，诸如“绿色和平组织”等非政府组织已经开始利用包括网络、社会抗议等正式与非正式方式敦促保护世界海洋，我国的海洋管理应该加强与这些非政府组织的沟通、合作。

[责任编辑：李春明]

China’s Marine Management System Reform under the Background of Building Maritime Power Strategy

YU Si-hao

(Jilin University, Changchun 130012, P.R.China)

The strategy of building maritime power put forward in the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC) raises new requirement for the marine management system reform. The management system of China is not reasonable in the horizontal, vertical and diagonal relationship, so it does not meet the requirement of the new strategy. Top agency at the party and government level for deliberation and coordination of marine affairs and for policy setting, coordination and supervision should be founded. At the level of the administrative institution setting, the agency for comprehensive marine administration should be established to integrate all marine affairs agencies and improve their performance; the team for marine law enforcement should also be established to safeguard China’s maritime rights and interests. Moreover, we should also learn from the concept of “Ocean Governance” to promote the innovation and reform of national marine management model from three aspects of holistic governance, participatory governance and multi-level governance.

marine power; marine management system of the government; marine governance

于思浩,吉林大学行政学院博士生(长春 130012)。