论高校财务内部控制

余官平

（湖南师范大学 财务处，湖南 长沙 410081）

一 高校财务内部控制的内涵

内部控制制度是指财务管理主体为维护其资产的完整性，确保会计记录的正确性与可靠性以及对经济活动进行综合的计划、调整和评价而制定的制度、组织、方法和手续的总称。近年来，随着我国教育体制不断深化改革，高等教育事业发展迅猛，高校一方面办学资金不足、另一方面经济犯罪增多。进一步加强高校财务内部控制制度建设，有利于控制风险，维护高校教育事业的健康发展。

高校内部控制是为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。内部控制的目标主要包括合理保证高校经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。高校建立并实施内部控制应遵循制衡性原则、重要性原则、适应性原则以及成本效益原则，内部控制要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。

二 目前高校财务内部控制存在的问题

长期以来，高校管理层内部财务控制意识淡薄，在内部财务管理上一味追求办学效益，轻视经济管理；在经费使用上重计划而轻执行和监督。主要体现在以下几方面：

（一）高校内部控制制度不完善

我国学术界从20世纪80年代起开始对内部控制理论进行研究和探索，取得了不少研究成果，在此期间，财政部致力于内部会计控制建设，先后颁布了《会计法》、《内部会计控制规范——基本规范（试行）》（2001）和《货币资金》（2001）等一系列法规和具体控制规范，形成了我国内部财务控制纲领性的文件，促进了我国会计事业的迅速发展。但对于高校的研究还非常薄弱，指导性的规章、意见也较少，高校根据自身情况制订的内部会计控制制度不够完善，导致内部控制出现漏洞：首先是内部会计控制制度建设滞后。高校正面临新的复杂的经济环境，一些陈旧的规章制度或操作程序已不适应发展的需要，内部会计控制制度未得到及时修订和补充，妨碍了内部控制作用的发挥。其次是内部控制不够全面。高校往往强调对会计人员的控制，而弱化对管理层和非会计人员的约束；对财政性经费、货币资金等的内部会计控制较明确和规范，对预算外经费、实物资产等的内部会计控制较松散；对各项支出款项执行严格的内部会计控制措施，而对各项往来款项的审批手续却不全，控制也不严格等等。

（二）预算制定不规范，预算执行不力

预算管理是高校财务内部控制的一个关键环节，是财务收支控制的一个重要方面。有些高校制定预算缺乏科学依据，往往根据经验和历年的数据下决断，对一些变动幅度较大，特别是项目性支出预算，缺乏充分调查论证，导致预算编制缺乏合理性、科学性。有些单位无视预算，随意扩大开支范围，提高开支标准，甚至虚列支出，转移资金。不少单位年终决算与年初预算偏差很大，根本反映不出预算执行情况，无法体现预算计划作用。同时，对预算执行过程缺乏系统、科学的全过程监控监督，对预算执行结果也缺乏分析、评估和奖励机制。

（三）国有资产管理混乱，账实不符

目前资产管理在一些高校是一个薄弱环节，其存在着一系列问题：（1）设备使用和管理部门往往只重视设备的采购，不重视设备的管理，没有严格的设备管理制度，不同程度地存在账实不符，账账不符。（2）对外投资缺乏可行性研究，不顾投资效益盲目投资金。不仅没有经济效益，而且投入的资金也无法收回，造成国有资产的流失。（3）无形资产管理意识淡薄。由于无形资产没有实物形态，容易被忽视。缺乏无形资产管理知识和法律意识，导致高校无形资产被出卖、转让而得不到应有的补偿，无形资产的日常管理处于无序状态。

（四）缺乏有效的风险评估与管理机制

高校内部会计控制最大的问题莫过于忽视风险管理，不能有效地防范和控制风险。长期以来，由于高校管理层缺乏风险意识，没有构建全面的风险管理体系。如对高校的发展没有科学的规划和决策，存在着教育培养成本提高或教育资源浪费的风险，特别是在大规模负债建设时，缺乏对项目必要性的可行性论证，缺乏事前、事中监控，造成项目超计划支出，到期不能及时筹措资金还本付息，已经影响到高校正常的教学科研活动。另外在信息化条件下，会计控制的风险既包括计算机硬件和软件方面的风险，又包括业务流程方面的风险。在新的财务环境下，部分高校未建立内部稽核机制，缺乏对财务管理的统一规范和监督，以致财务风险更大。

（五）信息与沟通不顺畅

信息与沟通是影响高校内部会计控制效果的重要因素。从高校内部控制的现状来看，信息系统不完善，信息传递效率较低。一方面，高校未普遍实行会计信息化，管理层对会计信息系统没有给予足够重视，信息的报告负责制度不够健全，会计报表披露的内容不完整、不规范或者不准确，既无法正确地反映高校的财务状况，也越来越不能满足会计信息使用者的要求；另一方面，高校财务部门与上级主管部门、校内其他部门之间的信息传递依然需要通过开会、发文等手段来实现，传递技术落后，传递时间较长，财务部门各科室之间则相对独立，信息难以及时沟通，这些都在一定程度上降低了会计信息的作用。

（六）内部监督职能弱化

内部审计作为高校实施财务内部控制工作的监督和评价手段，在高校经济管理活动中有着重要的监督作用，是高校内部会计控制的重要组成部分，其职能没有得到充分发挥。内部审计人员均为高校工作人员，欠缺一定的独立性，对工作中查出的问题，往往避重就轻，或者大事化小，小事化了。长期以来，内审人员数量较少，知识结构单一，不能适应科学发展的需要，综合业务能力有待提高。在审计工作中，重专项审计和突出检查，轻全面监督；重事后稽查，轻事前防范、事中控制，不能适应新形势下不断变化的内部监督的要求。

三 加强高校财务内部控制的对策

（一）提高新形势下对内部财务控制重要性的认识

我国《会计法》明确规定，单位负责人对本单位会计工作和会计信息的真实性、完整性负责。因此，建立健全和有效实施内部会计控制制度是高校管理层的重要职责。高校管理层必须转变观念，从思想上高度重视财务内部控制，制定出一套适合本校发展的，行之有效的财务内部控制制度。一方面，加大财务内部控制必要性的宣传力度，使全校教职员工树立正确的财务内部控制意识，以便更好的理解并支持财务内部控制工作；另一方面，面对日益信息化、综合化、集约化的会计工作岗位，加强会计人员对新业务、新知识的学习和培训，不断提高会计人员业务技能，更好的管理学校各项资金。

（二）建立健全内部会计控制制度，加强高校财务管理

首先，通过科学、合理设置内部会计控制组织机构，明确职责和权限，协调和控制统一的内部控制活动。为了有效地规避风险，记账与复核等岗位实行不相容职务分离控制，重要经济事项或特殊业务实行授权审批控制等，做到岗位和职务之间相互制约，相互监督。

其次，规范会计制度管理流程，适时调整和完善会计制度。对内部会计制度起草、审议、发布、评价、等各个环节进行严格控制，有效进行制度质量控制；经常梳理现有的各项会计制度，及时对过时的条款进行修订、完善，重点解决人员职能不清、会计控制规则真空与程序混乱等问题。

第三，做好内部会计控制制度的评价。高校要定期和不定期组织相关职能部门开展对会计控制制度的评价，内部会计控制评价要客观公正，正视差异，不能搞形式主义，并且评价要综合考虑合法合规性、协调统一性、可操作性、风险控制效果以及促进业务发展等方面进行。（1）实行岗位责任控制。建立健全岗位责任控制，是提高高校管理水平的必然要求。高校要按照“统一领导，分级管理”以及事权与财权统一的原则，落实管理层和会计人员经济责任制。分级管理，一级管一级，一直抓到基导，把经济责任制的内容贯穿于高校财经工作的全过程。通过经济责任制的实施和定期考核、监督，确保每一级人员在财经工作中切实履行责任义务。（2）实行科学的预算管理控制。财务预算是高校根据事业计划和任务编制的年度财务收支计划，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据，预算编制是否科学关系到财务管理水平的高低。加强高校内部控制，必须强化对预算科学控制与管理。高校所有收入都必须纳入学校预算，由校长或总会计师统一领导，各部门负责人分级管理，以收定支，收支平衡，不搞赤字预算；预算目标应科学合理，注重中长期规划，突出未来发展目标；收入预算必须坚持稳健原则；支出预算必须坚持统筹兼顾、保证重点、照顾一般的原则，坚持勤俭办学，力求使有限的资金发挥最大的效用。利用信息系统进行科学的预算管理，加强预算的分析和控制，并在执行中进行监督，不断提高预算编制的准确性、科学性。（3）实行信息技术控制。信息化条件下，高校应该运用信息技术手段设计内部会计控制系统，以保证会计信息的可靠性和准确性，同时预防和减少计算机犯罪的可能性。具体措施是：做好计算机网络基础设施建设，实现计算机网络的良好沟通，为会计信息化提供硬件载体支持；配备智能化的数据库系统，提高数据收集、筛选和及时传输的效率，大大提升系统的性能；强化会计系统开发、运行和维护的控制，对业务流程与系统进行整合的同时，针对关键控制点和薄弱环节制定相应的控制手段，还要建立相应的程序防止非法用户的入侵，以确保会计信息系统的高效、安全运行。（4）实行绩效考评控制。为了充分调动会计人员贯彻执行内部控制制度的积极性，有必要实行严格的考核与奖惩制度。即可以设立工作性质、劳动强度、工作质量等指标，按月、季度或年终进行量化考核，对于表现突出、成绩优异的，应给予适当的褒奖或物质奖励，并在职务、职称晋升时优先考虑；对于违反内控制度表现较差的，应给予批评或一定的经济处罚；造成重大损失的，还应追究行政或法律责任。通过实行绩效考评，引导会计人员关注风险防范，提高工作效率和质量，财务工作实现健康发展。

（三）构建新型的风险评估和管理体系

（1）提高风险防范意识，完善财务核算和管理。高校财务管理必须根据宏观环境和技术条件的变化，不断完善和管理制度，例如资金支付的授权审批制度，财务系统的安全控制制度等，防止因管理缺陷和决策失误而产生的财务风险。（2）建立风险预警机制，及时识别风险、正确评估和管理风险。加强风险的事前、事中监测，将风险扼杀在萌芽状态，全面提高高校风险控制和应变能力。

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