“省直管县”财政体制改革研究述评

方鹏

(湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128；湖南商学院，湖南 长沙 410205)

“省直管县”财政体制改革是指将省、市、县财政管理关系由省、地级市、县(市)三级管理转变为“省—县(市)”。1994年分税制以来，各级政府一直致力于推进事权财权统一，但因政府层级过多、职能转变滞后及部门利益等因素的影响，政府间财政关系复杂、各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调的状况仍屡见不鲜。在这样的背景下，以减少财政层级，统一地方政府的财权与事权为目标的“省直管县”财政体制改革便成为解决上述问题的重要举措。

自20 世纪80年代以来，“市管县”体制一直是我国大多省(区)采用的体制模式，只有浙江省根据自己的实际坚持“省管县”体制，因而是我国最早实行“省管县”体制改革的省份。1992年，浙江省出台政策开始对萧山、余杭、慈溪等13 个县市的强县扩权，扩大其部分经济管理权限，正式拉开“省直管县”财政体制改革的序幕。此后，浙江共进行五轮改革，2008年浙江省将改革由“强县扩权”转变为“扩权强县”，下放权限惠及全省所有县和县级市；2009年8月，浙江省出台《加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，首次以政府规章的形式确立“扩权强县”各方职责。浙江“省直管县”改革取得良好成效后，其改革模式成为不少地方改革的范本。福建、湖北、辽宁、山东等省相继开展“省直管县”改革试点。2009年财政部明确提出在全国全面推进“省直接管县”财政改革。在这样的背景下，学术界对“省直管县”改革展开了全面研究，笔者现将其研究成果梳理如下。

1 “省直管县”财政体制改革的理论依据

国外学者关于财政分权和组织结构扁平化的理论研究为“省直管县”财政体制改革提供了理论基础。从20 世纪40年代以来，国内和西方学者对于财政分权的研究分为两个阶段，第一代理论以Hayek、Tiebout 和Oates 为代表，其核心观点是，由于“用手投票”和“用脚投票”机制的作用，联邦制下的财政分权会促使地方政府采取积极措施提高公共品配置效率，从而提高社会总体福利水平[1]。奥茨(Oates)提出政府规模应当与其能够提供的公共产品覆盖范围达到一致，从而使得每种公共品的受益区域内有一个单独的政府。为了避免这种模式下政府层级过多，奥茨提出可通过将最优规模类似的公共品来集合成单一的政府单位，以减少每级政府的数目和政府层级数，降低决策成本[2]。此外，夏普(Sharp)依政府职能分权的理论和麦圭尔(Martin McGuire)对“用脚投票”理论迁移均衡条件的补充也对政府间分权的必要性和合理性、政府间财政工具和财政职能的分配进行了解释，并从理论上证明了在中央政府与地方政府间分权是大有裨益的。而马斯格雷夫则从反面指出，公共产品和服务的有效供给必定是建立在合理的分权制的财政管理体制基础上的；要建立多层级的财政管理体制，首先要解决的问题就是“财政社区”的最佳规模问题。

除了财政分权理论，20 世纪90年代兴起的组织结构扁平化理论也为“省直管县”体制改革的实行提供了理论支持。扁平化组织结构的理论渊源可追溯至新制度经济学。1937年以科斯的《企业性质》为开端，经过多位经济学家的研究，“企业并非必然是等级分明的科层组织”这一论断被最终提出。1990年，哈默和钱皮提出了革命性企业再造概念，对公司流程、组织结构进行彻底重塑，从而达到绩效飞跃的目的。这一再造后的“新组织”具有扁平化、灵活化、全球化等特点。管理学家科特指出：“一个有更多代理即有一个平坦层次结构的组织，比一个有臃肿结构的组织处于更有利的竞争地位”。

2 “省直管县”财政体制改革的意义

尤其在浙江省“省直管县”财政体制的试点改革取得了很大成效之后，国内学者对“省直管县”的分析和研究逐渐增多。许安拓认为“省管县”改革是市场经济的内在需求，认为“市管县”体制已不适合市场经济特别是特区经济的发展，提出“扩权强县”应当是发展的趋势[3]。李明强、庞明礼在分析了浙江省的试点改革后，认为以“扩权强县”为特征的“省管县”有利于城乡经济和区域经济协调发展，提高了财政资金运转效率[4]；而余丽生则认为，“省管县”不仅增强了县域经济实力，更促进了基本公共服务均等化，有利于确保不同地区的县享受到全省统一的转移支付，并也认为这一改革有利于促进城乡统筹[5]。但是有学者认为，“省直管县”体制虽然在许多方面优于“市管县”体制，但“省管县”体制的改革在实施过程中会遇到很大的困难，例如：许安拓认为省直部门定位模糊可能造成的摩擦和矛盾；“省管县”后地级市的去留和改革问题以及对县域经济的监督和制约问题[6]。孙德营在“省直管市”城乡一体化测度指标体系的基础上，运用模糊综合评判模型构建城乡一体化水平测度方法，比较分析了省直管市与所在城市群(都市圈)城市的城乡一体化水平，证明了“省直管市”体制有利于促进城乡一体化的发展[7]。罗植、杨冠琼、赵安平通过对浙江和福建两省的县域面板数据构造一个自然实验后，检验得出了“省直管县”体制对经济绩效的净因果效应，进一步的证明了“省直管县”体制对县域经济具有显著、持续的积极影响[8]。

3 “省直管县”财政体制改革思路

西方组织结构扁平化理论为我国学者提供了解决我国政府层级过多问题的新思路。贾康提出，层级扁平化是一剂比较对症的良药，认为可以通过“省管县”的改革，把五级财政扁平化为中央、省、市县三级[9]。贾康提出，县乡财政困难的解决就必须从财政体制的创新入手，财政体制创新的大思路应该是适当简化政府层级，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级预算、一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政[10]。孙学玉、伍开昌认为，“市管县”已经无法完成改革初期设定的长远目标，“小马拉大车”的情况越来越严重，县市发展受到制约的情况屡见不鲜，管理效率低下的致命弱点正引导着学者探讨更有效的政府体制[11]。在这一思路的基础上，学者们对“市管县”和“省管县”进行了很多研究。蔡立辉认为实行“省直管县”体制，减少了政府层级，实现了政府组织结构的扁平化，降低了政府成本，能够解决“市管县”带来的一系列弊端，是可行的体制改革方式[12]。

4 “省直管县”财政体制改革的成效

有学者认为，“省管县”改革的实行仍需进一步论证，才国伟、张学志、邓卫广认为“省直管县”的实施虽然会带来第三产业比重的提高，城市环境质量的改善，但也会使得城市经济增长速度降低，抑制城市规模的扩大[13]。郑风田认为，“省直管县”模式虽然有一定的优势，但其弊端也是显而易见的，最核心的问题就是区域经济增长中心难以形成。郑风田认为，对于中西部经济欠发达的地区来说，没有区域经济中心是其经济发展一直略显缓慢的最主要原因，如果对这个地区实行“省管县”，可能对这一地区形成规模经济产生很大的影响[14]。虽然学者们对于取消“市管县”，实行“省管县”的做法存在意见分歧，但大多数的学者仍认为，构建“省直管县”财政体制不仅具有理论上的可行性，并且在现今中国飞速发展的背景下，也有很强的现实需要。

5 “省直管县”财政体制改革模式

有许多学者对实行“省直管县”财政体制改革省(区)的改革方案进行了归纳和总结。谭笔雨对浙江省义乌市省直管县的实践进行个案分析，并对市管县体制的改革趋势作出简要分析[15]。魏莉红通过分析平凉市“省直管县”财政体制改革情况以及产生的积极效应，探讨“省直管县”财政改革对县级国库管理带来的影响，提出基层国库调整的思路[16]。傅光明将省直管县财政体制改革分为了湖北模式、浙江模式、广东模式，但实际上，他只是将三个省份的改革方案做了比较，并没有涵盖所有省份改革的模式，也并没有在文章中对这些模式提出较为明确的划分标准[17]。刘凌波将各省市的“省直管县”改革试点方案分为五种：包括全面放权的浙江模式、区别对待的山东模式、湖北模式、安徽模式和吉林模式，并对各个模式的异同进行了分析和对比[18]。刘凌波的分析是比较详细和分类明确的。在此之后，谢禹、黄晓伟也沿用了他的标准，但稍有改动[19]。张占斌将目前的地方省管县改革类型分为四类，并首次将海南省的改革归位一类，是之前学者分析研究的一大进步，第二类是浙江省为代表的全面管理型，以河南省等为代表的补助资金管理型以及以山东为代表的省市共管型。与之前学者的研究相比，张占斌的研究和对改革类型的分类更宏观，归类更系统，不像之前只是对具体措施的分类，更从改革思路上分析了各省份直接改革思路和进度的异同。但是不足之处是，他也只是对各种模式进行对比分析，并没有分析各种模式适用于那个类型的省份[20]。

也有学者对“省直管县”进行了较为具体的研究。谢国财通过解读省直管县财政管理体制，探究它的运行机理，并结合福建省的实际情况，对这一体制在福建省的深化改革进行探讨[21]。徐雪梅、王洪运、王宁以辽宁为个案，结合辽宁省情，研究省直管县管理体制改革对策[22]。

6 “省直管县”财政体制改革研究评述

由于我国政府层级较多，各级政府间情况较为复杂，国外很少有国家像我国有四级甚至五级政府，因而，国外文献中并没有与减少层级、统一财权事权的有关的研究，但可以从西方国家的财政分权体制中得到有关合理分权的借鉴。

通过分析对比国内外学者对财政分权、组织结构扁平化以及“省直管县”改革相关的研究，我们可以了解到的是，关于“省直管县”财政体制改革的研究目前基本上都集中于“省直管县”的理论基础、要实行“省直管县”的原因以及这样的体制的改革相较于现行的财政体制的优点、对于一些已经进行过改革的省份的试点案例的具体效应的分析。虽然也有学者将各省采取的改革模式进行分类比较，但都没有阐明如此分类的原因，更极少有学者分析研究过是否存在一种方法可以对在何种经济地理环境下应该采取哪种改革模式进行归类。

中国地域辽阔，各省在发展状况、地域条件等方面甚至有天壤之别，因此，由于经验的不足和对现实情况分析的不清晰，在“省直管县”财政体制改革初期，出现类似省级财政管理范围过宽，管理难度加大，甚至降低行政管理效率的问题是不可避免地。但绝不能“因噎废食”，“市管县”二级管理的弊端已经开始逐渐的显露，继续维持旧的财政体制下去将很可能对我国现在的发展造成很大的负面影响。而且针对强县扩权在浙江等省份的试点也取得了阶段性的成效，这就证实了“省直管县”这种财政体制的可取性。在这样的情况下，各省需要做的就是准确定位，根据实际情况确定好改革的方向、阶段、模式。但需要注意的是，浙江模式虽然有其可取之处，但不根据自己的实际情况，仅仅是盲目跟风只会适得其反，与其情况相似之处当然可以适当借鉴，但在不同的方面也要因地制宜。

[1]Hayek，Friedrich，August．The use of knowledge in society[J]．American Economic Review，1945，35：519–530．

[2]Wallance EOates．Fiscal Federalism[M]．New York：Harcour Brace Jovanovich，Inc，1972．

[3]许安拓．“省管县”改革是市场经济的内在需求[J]．中国经济周刊，2007(22)：20–21

[4]庞明礼．“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势[J]．中国行政管理，2007(6)：21–25

[5]余丽生．推行省管县财政体制的思考[J]．财会研究，2010(12)：6–14

[6]张占斌．省管县从财政体制到行政体制[J]．小康，2007(1)：34–35

[7]孙德营．省直管市城乡一体化水平的测度 [J]．统计与决策，2011(18)：79–82

[8]罗植，杨冠琼，赵安平．“省直管县”是否改善了县域经济绩效：一个自然实验证据[J]．财贸研究，2013(4)：91–99

[9]贾康，白景明．财政的扁平化改革和政府间事权划分[J]．中共中央党校学报，2007(6)：

[10]贾康，白景明．县乡财政解困与财政体制改革创新[J]．财税与会计，2002(5)：3–9．

[11]孙学玉，伍开昌．当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J]．中国行政管理，2004(3)：79–87．

[12]蔡立辉．省直管县：推进的必要性和实施途径[N]．南方日报，2009–02–11．

[13]才国伟，张学志，邓卫广．“省直管县”改革会损害地级市的利益吗? [J]．经济研究，2011(7)：65–77．

[14]郑风田．推行“省直管县”不宜一刀切[N]．中国税务报，2009–10–14．

[15]谭笔雨．浙江省义乌市省直管县改革实践与市管县体制改革趋势[J]．山东社会科学，2012(S2)：144–146．

[16]魏莉红．“省直管县”财政改革对县级国库管理影响的实证分析——以甘肃省平凉市为例[J]．山西财经大学学报，2013(S1)：27–28．

[17]傅光明．论省直管县财政体制[J]．经济研究参考，2006(33)：29–33．

[18]刘凌波．“省管县”财政体制改革的实践与思考[J]．宏观经济管理，2005(10)：45–55．

[19]谢禹，黄晓伟．关于我国省管县财政体制改革的思考[J]．经济研究参考，2007(37)：16–18．

[20]张占斌．省直管县改革的步骤和政策探析[J]．资治文摘：管理版，2009(1)：34–38．

[21]谢国财．“省直管县”财政管理体制改革：基于福建省的分析[J]．中共福建省委党校学报，2011(1)．

[22]徐雪梅，王洪运，王宁．“省直管县”管理体制改革对策研究——以辽宁省为个案[J]．财政研究，2011(2)：21–24．