国内非营利组织公信力的研究综述——评估、问题与对策

沈梁燕

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

改革开放后，社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位。在这一背景下，我国的非营利组织发展迅速，已经成长为中国社会重要的政治民主力量。公信力是展现社会组织公平、效率、民主、责任及公共权威的衡量标志，在维持非营利组织的发展中发挥着极其重要的作用。对非营利组织而言，其组织公信力指的是社会对此组织的认可及信任程度，是公众依托其实现某种公益价值的心里凭借[1］。非营利组织是一个民众为表达与实现民意而自发形成的平台，被赋予了比政府和企业更高的期望，能否实现公益价值是决定非营利组织能否蓬勃发展的关键因素。因此，对于非营利组织的生存和发展来说，公信力是重中之重。

但是，随着非营利组织的发展壮大，问题层出不穷，组织效率低下、活动能力弱、官僚作风突显，甚至出现贪污腐败等严重违背社会公益目标的行为。有鉴于此，本文依据近年来国内学者对非营利组织公信力的研究成果，对非营利组织公信力的研究状况作一述评，总结学者的研究成果并提出研究展望，旨在推动该领域的研究，并为学者的研究和非营利组织的实践提供参考。

一、非营利组织公信力的内涵

从国内的研究成果来看，学者们对公信力的研究，大多集中于 “政府公信力”、“司法公信力”和“媒体公信力”等，这些研究成果对非政府组织公信力的研究有很大的借鉴意义。

国内学者对公信力尚无明确的定义，主要从五个角度理解公信力：第一、公信力表达了民众对政府的信任程度。陶振[2］认为，政府公信力体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、认同与支持的一种心理状态，是公共机构自身公共权威和影响力的外在投射，是社会公众对公共权力合法性的认可与支持，本质上是一种政治认同。第二、公信力是政府行政能力的体现。唐铁汉[3］认为，公信力是政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。第三、公信力体现了媒体的诚信和权威。戴烽和王学发[4］认为，媒体的公信力是指新闻媒体本身所具有的为社会公众所信赖的程度，是媒体长期发展过程中逐渐形成的，用以衡量媒体权威性、信誉度和社会影响力的标尺。媒体公信力的大小，主要体现在其内容的真实性、高尚性和权威性三个方面。第四、公信力的强弱取决于资源的多少。张旭霞[5］认为，政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，这种信用资源既包括意识形态上的、物质上的，也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象等等。第五种观点认为公信力是公民的一种主观价值判断。吴威威[6］认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应，即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等。

由于我国非营利组织公信力问题凸显，非营利组织失信事件接连发生，公信力问题不仅严重影响到了非营利组织的生存和发展，而且也降低了民众对非营利组织的信任。因此，学者们开始关注非营利组织公信力的研究。万敏[7］认为，公信力是NPO的生命线。公信力是NPO赢得组织声誉和维持免税地位，吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。褚宏丽[8］认为，组织的公信力不仅体现在契合法律法规，更重要的是对公共利益的维持和对利益相关人（如捐赠者、服务对象）承诺的公共责任，包括公共信息的披露、法律与管制的遵守、理事会的监督与信托责任、组织效能、募款伦理与廉洁、对关系人的响应、组织使命的正当性、利益冲突的避免与解决，以及公共资源的管理等。裴杰[9］认为，非营利组织公信力是社会、被服务对象、政府、第三方专业机构及捐赠方对非营利组织的认可及信任程度。公信力是一种保证社会资源得到最有效利用的社会共同约定，是第三部门的生命线。

综上所述，非营利组织的公信力是一个多维的概念，一方面，非营利组织必须承担起责任，通过科学的组织管理方法、高质量的服务、透明的信息公开制度、高效的沟通渠道等实现组织的目标和使命，从而赢得公众的信任；另一方面，非营利组织接受着利益相关者的责任追究。也就是说，非营利组织的公信力不仅体现在对法律法规的遵守和开展有效率的公益活动，更重要的是对公共利益的维持，组织活动的实际成果必须与利益相关者感知和表达的期望相一致。正是由于非营利组织的公益性和服务对象的多元性，决定了非营利组织公信力内容的广泛性。

二、非营利组织公信力的评估

中国社会转型时期，由于受到历史传统、政治和法律等因素的影响，我国非营利组织的发展面临着如资金来源单一、人才短缺、内部管理不完善、志愿参与不足等问题。这些问题成为了我国非营利组织发展的瓶颈，需要通过引入新的机制，尤其是建立评估机制，才能在现有条件下推动非营利组织发展。从国内外的研究来看，有关非营利组织公信力的研究属于评估理论范畴。因此，关于非营利组织公信力评估与非营利组织评估、非营利组织绩效评估的研究具有一致性。本节梳理了国内学者对非营利组织公信力的评估主体、评估指标以及评估方法的观点。

1.非营利组织公信力评估主体

非营利组织公信力的评估主体指的是由谁来对被评估对象开展评估工作。从国内文献来看，评估主体包括组织和个人。李虹[10］指出，中国非营利组织公信力评估需要强化政府监督职能，建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估市场的形成。苏保忠[11］认为，对非营利组织进行评估，评估人员须有相关领域的专家或具有一定评估技术水平的人员，并且非营利组织的服务对象、本组织成员、捐助人、政府以及社会公众都应有代表参加评估。张丽清和张江海[12］提出了较为全面的评估主体构成体系。他们认为，评估主体包括四个方面：一 、以政府为主导；二、非营利组织聘请外部专家对本组织的绩效进行评估；三、非营利组织的自我评估；四、国外的自助机构、国际非营利组织、国际金融组织（如世界银行）、联合国体系（如联合国开发计划署）对所资助的非营利组织进行评估。

2.非营利组织公信力评估指标的选择

无论是对政府、企业还是非营利组织来说，评估工作中的一项关键性的工作就是确定评估指标，只有明确了评估什么才能使得评估结果准确、客观、公正。从目前的文献来看，学者们对非营利组织公信力评估指标的研究有了一定的成效，但由于评估工作的复杂性，学术界并未对评估指标作客观定论，研究成果各有不同。

清华大学公共管理学院NGO研究所邓国胜[13］的研究成果较为成熟。他构建了一个由四个子模块组成的非营利组织评估框架：非营利性评估、使命与战略的评估、项目评估和组织能力评估。此后，邓国胜[14］在分析和总结了目前国际上较为流行的非营利组织评估理论“3E”理论、“3D”理论和顾客满意度评估的优点和缺陷的基础上，针对当前中国各类非营利组织只关注绩效的现状，提出了一个更适用于中国非营利组织评估的理论，即“APC”理论，该理论特别强调了非营利组织问责与能力的评估，将问责与能力评估提升到前所未有的高度。其中，问责性评估包括对NPO的治理结构、活动是否与组织宗旨一致、有关信息是否披露、财务是否透明等；绩效评估是对组织的适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响及其持续性的评估；组织能力评估指对组织基本资源、内部的管理能力、组织外部的公共关系与动员资源的能力和组织自我评估与学习的能力的评估。

除了邓国胜外，其他机构和学者也提出了各自的观点。2003年，NPO信息咨询中心[15］发起制定了“中国非营利组织（NPO）公信力标准”，共有10条标准24款，这为我国非营利组织公信力的评估首次提供了一个较为完整的框架。唐跃军和左晶晶[16］在邓国胜教授的研究基础上，提出了非营利组织评估框架，分为非营利组织基本状况、非营利组织治理、非营利组织公共责任、非营利组织资金使用、非营利组织信息披露、非营利组织筹资活动等六个模块。在各个模块下，设计了相应的二级指标28个和三级指标21个。罗文标和吴冲[17］建立了非营利组织绩效评估模型六维棱柱（Six－Dimensions Prism，SDP），这六个维度包括财务维、客户维、内部运营维、学习与成长维、政府维和竞争维。徐君、王冠和曾旗[18］提出了三层递阶层次结构的评价指标体系，即非营利组织企业化管理的绩效评价指标体系，该评价体系由内部治理与运作、效益、效率和发展创新能力四大类指标组成，每一大类指标又包括若干个具体的指标，共17个。

3.非营利组织公信力评估的方法

评估方法指的是在评估指标确立后，采用定性的或定量的或综合性的方法确定指标权重，并进行评价。国内有的学者根据我国非营利组织的特点和发展情况，在现有研究的基础上进行了改进，提出了较适合我国非营利组织公信力评估的方法。

胡杨成[19］提出了基于平衡计分法（BSC）的非营利组织绩效模糊综合评价法。采用模糊评价原理对指标进行量化处理和评判，同时考虑到平衡计分卡本身良好的系统性和层次性，利用层次分析法确定各级指标的权重。评判时，由低层次向高层次逐步进行，先按每一层面的各个因素进行一级模糊综合评判，得出各个层面的评判结果，再由各个层面相对于目标层进行二级综合评判，得出总的评判结果。

仲伟周等[20］认为，要根据不同的考核对象、目的和考核时期以及不同的考核角度、各个考核指标对考核对象反映的不同程度而恰当地给考核指标打分，以合理地分配与确定不同的权重。他们列举了六种不同的加权方法：主观经验法、专家调查加权法、德尔菲加权法、ABC分析加权法、ABC分类法、多元回归分析加权法。在加权之后，可以运用标准、等级、常规、加减和递减赋值等方法对每个指标赋予一定的分数。非营利组织可以结合组织的特殊性，选择最为合适的方法，从而使评估更为合理、有效。

蔡宁和葛笑春[21］尝试性地探讨了PROMETHEE方法在非营利组织绩效评估量化处理和评判中的应用，建立了PROMETHEE法的绩效评估程序，包括：形成对相集合，建立指标的标准值，建立评估矩阵，优先函数的确立，基于风险中立的优先函数的确立，确定权重、计算优先指数，计算正流量、计算负流量，最后得出排序关系。他们认为，PROMRTHEE方法可以避免一些评估方法无量纲化处理导致的信息丢失或扭曲，同时对部分指标提出以模糊逻辑进行修正。

王名[22］列举四种非营利组织评估的方法，分别是逻辑框架法、对比法、快速农村评估法、参与式评估法。他认为不同的评估方法有各自的优缺点，适用于不同的情况，因此，非营利组织在进行公信力评估时，要根据不同的情况选择适合的方法。但是，文宏[23］认为，目前我国非营利组织评估的方法还比较单一，目前所采用的这些手段、方法没有超出经济学的范围。比如，成本效应分析虽然被广泛应用，但它关心的只是非营利组织的直接投入和产出；对比分析很少深入到社会效果和影响进行因果推定；至于逻辑框架分析、“成功度”法等综合评估方法或是太复杂，或是实践机会太少而难以在我国得到推广应用，对于伦理道德、价值理性、个人偏好等因素更是无能为力。

总地来说，我国非营利组织评估的研究尚处于初步发展阶段，现有的研究大都集中在对非营利组织绩效评估的研究阶段，针对非营利组织公信力评估的专门研究很少。且现有的研究也存在着一些问题，比如研究局限于非营利组织绩效评估的必要性和意义，评估的指标体系不科学、考核标准不统一，评估方法较为单一，偏重于对个案的研究等等。由于绩效评估往往注重对组织经济指标的测评，忽视了非营利组织公益性的特性，因此，还需深入、系统地对涉及非营利组织公信力建设中的伦理道德、价值理性、个人偏好等各方面的评估指标和方法进行研究。

三、非营利组织公信力缺失的表现及原因探究

公信力是非营利组织的生命线。中国的NPO公信力的缺失，困扰着中国公益事业的发展。信任，是中国转型社会中的重要社会资本，任何一类组织的失信行为都可能对社会的发展带来危害。因此，对于非营利组织失信的表现及成因的研究具有重要的价值，理论界对该问题作了积极的探讨。

1.非营利组织公信力缺失的表现

有众多学者从资金及信息披露的角度研究非营利组织失信问题。张雁翎等[24］认为，中国的非营利组织由于规模小，组织不规范、信息不透明，且缺乏评估与监督机制，使得组织的筹资能力受到了很大的制约，而资金缺乏限制了其执行社会服务项目的数量和质量，导致非营利组织社会公信力下降。颜克高[25］研究发现，部分非营利组织不愿意进行信息披露，但每年还是可以获得许多捐赠，甚至有些非营利组织管理者对社会捐赠的违规使用，因为没有被发现，所以也并没有给他们带来不利的影响。金保德和宋静[26］也认为，非营利组织的财务信息披露机制还不完善，非营利组织财务状况以及财务管理现状对利益相关者来说处于“本黑箱”状态，从而增加了国内外捐赠者的疑虑，不利于非营利组织公信力的建设。万敏[7］较全面地分析了非营利组织的失信行为。他认为，目前非营利组织失信于社会的情况主要表现在非营利性受到挑战、公益性变质、资金使用无效率、组织领导个人谋取私利等方面。褚宏丽[8］认为，非政府组织公信力缺失主要表现在以下几个方面：一、对政府的依附性很强，成为政府功能实现的“棋子”；二、组织绩效普遍低下，缺少远景规划、缺乏活力和创新等；三、自制能力弱，法律程度低。

2.非营利组织公信力缺失的成因

非营利组织公信力缺失的表现是多种多样的，其产生的原因也较为复杂。从现有研究来看，学者们大都从非营利组织的内部治理、外部环境、相关责任机制等方面分析了非营利组织公信力缺失的成因。

有的学者认为非营利组织内部治理的种种问题导致了非营利组织公信力下降。万敏[7］列举了非营利组织公信力危机的内部原因，包括：公共责任机制与目标较为模糊而不明确；信息不透明，尤其是财务信息；部门分工与约束机制缺乏；人员管理不科学；组织领导的家长倾向等。黄心华和卢锐[27］强调了非营利组织内部治理结构混乱是导致非营利组织公信力缺失的重要原因之一。他指出，我国非营利组织内部治理还存在法定代表人独断专行；理事会形同虚设，不能发挥作用；内部分歧严重，矛盾重重；对分支机构失控等问题。

从外部环境的角度来看，我国非营利组织处在一个特殊的外部环境之下，导致了非营利组织他律机制的不足与乏力，最终影响了非营利组织的公信力建设。万敏[7］认为，诚信缺失的社会环境、政府对NPO管而不理、外部监督不到位、针对NPO的法律体系不完善等因素导致了非营利组织公信力缺失。张勇和周雪[1］从公共理性的视角指出了非营利组织公信力缺失的本质原因。他们认为，非营利组织在社会中的角色定位不清是失信的本质原因，表现在非政府组织的独立角色界定不清、与政府之间的合作治理功能缺失两个方面。还有的学者认为责任机制的缺位，尤其是产权关系不明确，将导致非营利组织公信力缺失。裘丽娅和李霞[28］认为，中国非营利组织产权关系不明确，所有者缺位，剩余收益也没有明确的享有主体，因此就不会有所有者为获取更大剩余收益而驱动的监督与激励行为的发生，管理者行为缺乏经济利益的驱动。作为理性经济人，非营利组织的一部分经营者和管理者会利用组织的产权缺陷来谋取自己的利益，损害包括委托人和准公共产品的消费者在内的其他利益相关者的利益，最终导致公信力的缺失。李芳[29］指出，非营利组织除了缺乏产权机制外，竞争机制、有效的绩效评估机制、内外监督机制的缺位也会影响非营利组织的公信力。

综上所述，非营利组织公信力缺失的表现是多样性的，学者们并没有对NPO失信行为作出统一的概括。但从目前国内学者的研究来看，非营利组织失信行为主要表现在对政府的依赖性强、自制能力差、财务能力低、信息公开机制不完善、以权谋私这几个方面。产生这些失信行为的原因也是复杂的，既有非营利组织自身的原因，也包括外部环境的特殊性以及相关责任机制缺乏等因素，这些因素使得非营利组织缺乏完善的自律与他律机制，最终影响了公信力的建设。本文认为，学者们是否能够对非营利组织失信行为进行规范的定义并非十分重要。因为随着我国非营利组织的发展壮大、政社关系的发展、社会风气的改变，非营利组织公信力缺失的情况虽有可能改善，但仍然不可避免，且表现形式仍将呈现多样化的趋势。重要的是，学者们要探究失信行为产生的深层次原因，并且从根本上找到提升非营利组织公信力的路径，这样不仅有利于非营利组织的理论研究，更有利于非营利组织的长远发展。

四、提升非营利组织公信力的路径

公信力作为社会发展的重要资本，是一种展现公平、效率、民主、责任及公共权威的重要衡量标志，对非营利组织的发展具有积极重要的作用。从现有文献来看，学者们大都着眼于制度、与政府的关系、内外部监督、组织自律和道德建设等方面来考虑非营利组织公信力提升的问题。

第一，完善社会问责和评估制度。李虹[10］认为，社会问责和评估制度的完善是实现对非营利组织他律和自律的监督，保证非营利组织有较强的社会公信力的重要途径。具体包括四项措施：一是建立非营利组织的公共责任机制，回应外部环境的客观要求；二是倡导制定非营利组织的道德伦理守则，逐步建立中国非营利组织的信用文化；三是强化政府监督职能，建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估市场的形成；最后是充分发挥媒体的监督作用，进一步促进非营利组织社会公信力的提高。

第二，明晰非营利组织产权问题。段勉[30］认为，加强非营利组织的公信力建设必须明确其产权关系，使之成为真正拥有独立财产的产权主体。明确非营利组织的产权关系，就是要明确非营利组织的公共责任。只有明确其公共责任，才能保证非营利组织正常运转；只有明确其产权责任，才能保证非营利组织良好的社会公信力。裘丽娅和李霞[28］认为，应建立和完善监督和激励机制来解决非营利组织先天性的产权不明确、所有者缺位、剩余收益权主体不明确而导致的非营利组织公信力缺失问题。首先应建立合理的非营利组织内部治理结构，强化组织自律和对内部人的约束机制；其次，建立独立的第三方评估监督机制；第三，加强财务监督，建立健全财务信息披露制度；最后，建立和完善非营利组织激励机制。

第三，改善非营利组织与政府之间的关系，增强两者的良性合作。陈蕴哲[31］认为，非政府组织对政府而言是重要的助手，作为非政府组织自身，一定要通过多种途径与政府沟通联系，使其明白和理解非政府组织存在的意义和重要作用，进而建立一种政府扶持的发展环境，最后使得政府看到扶持的积极成果，这样非政府组织和政府就会建立良性的合作关系，非政府组织的公信力自然会提高。张勇、周雪[1］指出，对于政府而言，一方面要继续以开放、理性的态度来看待和接受非政府组织；另一方面，非政府组织也要在行动中掌握与政府沟通、交流的艺术，在自主的基础上积极协作、配合政府，争取政府的理解和支持，为双方关系的发展筑好信任基础。

第四，加强制度建设和信息平台的建设。徐敏宁、李阳[32］提出了四条建议：第一，强化制度建设，以制度作为其公信力提升的保障。非营利组织制度建设主要是组织外部的法律制度和内部的规章制度建设。第二，营造有利的道德氛围，以道德作为其公信力提升的支撑点。第三，大力开展公益或互益活动，以公益性活动作为其公信力提升的着眼点。最后，以网络为主导打造现代化信息平台，以信息平台作为其公信力提升的窗口。

五、总结与展望

从现有研究成果来看，非营利组织公信力的研究所涉及的领域较为广泛，内容也较为丰富，它对激发公众对公信力问题的关注、非营利组织提高公信力的决心、学者研究公信力的兴趣产生了重大的影响。但是，由于种种原因，非营利组织公信力的研究还存在着一些问题。公信力的建设是一个系统工程，还需要深入研究的问题还有很多。本文认为，可以从以下三个方面进行改进。

第一，注重基础性理论研究，明确界定非营利组织公信力研究的学科范围。非营利组织公信力的建设牵涉到多方利益主体，包括非营利组织自身、政府、捐赠者和服务对象。在理论层面上，该研究涉及多个科学，如管理学、政治学、社会学、心理学、经济学、行政学、伦理学等；从实践层面上讲，非营利组织公信力与中国转型社会的政治、经济、文化等各方面密切相关。因此，可以从不同的角度和学科来研究非营利组织公信力。但是，为了使该课题的研究更加深刻、更具有现实意义，就必须明确非营利组织公信力研究的学科背景和研究角度。因此，本文建议，学者们在此后的研究中首先应明确研究的理论假设是建立在哪个学科背景之上的，以该学科为理论基础进行深入研究。其次，应规范地界定相关概念，包括“公信力”和“非营利组织公信力”，明确是从信任观、诚信观、资源观、能力观还是其他角度来概括。此外，还要了解“非营利组织公信力”与“非营利组织声誉”、“政府公信力”、“司法公信力”以及“媒体公信力”之间的区别和联系，多视角的研究更利于非营利组织公信力概念的界定。三是确立非营利组织公信力的评估体系，从定性和定量两个方面设计切实可行的评估指标体系和操作方法，使得非营利组织公信力成为制度化的、可操作的评价体系。

第二，结合中国社会转型的背景，加强研究的实效性。非营利组织公信力的研究具有很强的实践性意义，因为非营利组织公信力的高低不仅关系到非营利组织自身的生存和发展，还与建立和谐的政社关系、构建和谐社会、完善社会主义市场经济、建立诚信文化、提升国际形象等有着密切的关系。鉴于现有研究缺乏实效性，本文建议，应该注重制度和政策层面的研究。提升非营利组织公信力必须要有一套完善的制度体系和政策法规，从而明确和提升非营利组织的合法性、规范非营利组织的行为、引导公众对非营利组织的沟通与协作、创建和谐的政社关系等等。具体来说，相关法律法规、公信力考核体系、监督机制、问责机制、信息公开机制、沟通机制、危机处理与协调机制等方面的研究都应该纳入非营利组织公信力的研究范围中。

第三，注重研究方法的多样性和创新性，避免“拿来主义”和“水土不服”现象。现有研究的思路大都为描述问题、分析成因、提出建议，这种研究方法单一，缺乏创新性和创造性。因此，本文建议，在今后的研究当中，可以选择比较研究的方法，比较国内和国外的研究、常态状态下和危机状态下的非营利组织公信力建设、不同阶段的非营利组织公信力建设等等。其次，增加规范的实证研究和案例研究。选择典型案例进行有针对性的社会调研、案例分析，从中研究非营利组织公信力的影响因素、失信表现及成因，最终为非营利组织公信力建设提供具有建设性的措施和意见。

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