完善城乡社会救助制度的若干思考

刘同战 张益刚

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276826)

关注民生，完善城乡社会救助制度，是党和政府的不懈追求，也是人民群众的殷切期盼。2013年的政府工作报告重申了以保障和改善民生为重点，完善救助机制，全面提高人民物质文化生活水平的执政理念。合理设计新型制度或者修正原有制度，是确保制度建设或者制度变革实现预期目标的关键所在。①郑功成:《中国社会保障制度改革的新思考》，《山东社会科学》2007年第6期。笔者以为，城乡社会救助制度之完善应从以下几个方面着手。

一、完善分类分层管理模式，促进管理规范化

社会救助体系一般由生活救助、专项救助、临时救助和政策扶助等制度构成。生活救助制度是体系的主干制度，包括城市低保、农村低保、农村特困户救助、灾害救助、五保供养、流浪乞讨人员救助等制度。专项救助包括城乡大病医疗救助、特困群众住房救助、就业培训和一般教育救助、法律援助等制度。此外临时救助、就业援助、科技援助、慈善救助等等也是社会救助制度的有机组成部分。政策扶助主要体现为针对特定对象的优惠政策:包括对救助对象的水、电、燃气、电视、教育、就医等费用的减免。如此庞杂的救助体系，涉及方方面面，单凭民政部门恐怕无能为力，必须相关各部门齐抓共管，分工协调。

运转高效的管理体制，是社会救助体系构成的调控系统，也是社会救助体系运转的组织保证。为此，必须建立和完善统分结合、分类分层的管理模式。可考虑从省到乡镇、街道普遍建立由党委、政府主要领导任组长、相关部门领导为成员的社会救助体系建设工作领导小组。领导小组办公室可设在民政部门。与此同时，各级政府还应出台文件明确规定各相关部门的职能职责，并列入目标考核。各部门也应根据自身的职责成立组织机构制定救助政策，建立救助制度，完善救助办法，落实救助措施。地方各部门之间还需建立联席会议制度，定期或不定期地研究决定重大事项。从而形成政府领导、民政牵头、部门实施、社会参与、基层落实的管理体制和运行机制②朱勇:《湖南省社会救助体系建设述评》，《中国民政》2006年第5期。，使社会救济这台庞大的机器能够有条不紊地高效运作。从长远来看，应尽力理清各有关部门内部的纵向关系及部门之间的横向连接关系。在可能的前提下，利用国家电子政务专用网络，把社会保障信息管理平台作为电子政务专网的第一承载工程。实现与统计、银行、公安、教育、保险等有关部门管理系统的互联，实现社会保障信息资源的共享③李轩红:《建立全国社会保障信息管理平台的若干问题》，《山东社会科学》2008年第8期。。

民政部门应会同纪检、监察、审计、财政、银行等职能部门共同组建救助资金监管委员会。从救灾物资的监管角度来讲，要建立救灾款物使用公示制度，把公开透明机制贯穿于自然灾害救助资金物资接收、分配和使用的全过程。此外，还要整合各部门的力量，建立一体化的灾害救助监督机制，要将救灾款物的监督贯穿于救灾款物发放使用的整个过程，分类监管，层层监督。

建立健全经常性的社会捐助管理体制和运行机制，统筹规划、因地制宜，在大中城市和有条件的小城市建立社会捐助接收工作站，并按照方便、就进的原则在社区居委会建立社会捐助接收工点，逐步完善社会捐助的各项管理制度，包括捐助统计制度、公示制度、表彰奖励制度以及各项优惠政策，接受公众监督。防止社会公众的热情和积极性被一些别有用心的非法组织利用，导致政府和正规民间组织的公信力下降的情况发生。①张丽:《应对自然灾害的“三位一体”救助模式研究》，《文史博览(理论)》2009年第5期。

二、协调相关救助制度，加强制度间的衔接配套

全方位多层次的社会保障制度一般由养老保险、失业保险、医疗保险、社会救济、社会优抚、社会福利等制度组合而成，是一个综合的社会安全体系。社会救济应是社会保障体系的最低层面，其基本定位在于对处于社会底层，譬如收入不足以维持最低生活的贫困者及其他弱势群体提供实物、资金或其他方面的援助，使之满足基本生存需要。社会救济制度是保障人民群众基本生活的最后一道防线。要注意各种社会保障制度之间的功能定位和配套衔接，避免将应该由社会保险、社会福利制度解决的问题转移到社会救济制度中来解决。②民政部“中国城市社会救济制度研究”课题组:《失业职工社会救济问题探讨》，执笔人:朱勇、玄相花，《社会工作研究》1995年第6期。

目前，我国初步建立了基本养老保险制度、城乡最低生活保障制度、城镇基本医疗保险制度和农村新型合作医疗制度、城镇职工失业保障制度。这些社会保障制度发挥了应有的作用。但毋庸讳言，发展中国家的社保制度的完善需要一个过程，保障水平整体不高、尚存在覆盖不到的地方，这些问题依然存在。中央要求各级政府要进一步增加社会保障投入，多渠道增加全国社会保障基金。当最低生活保障、失业保障、基本医疗保障等等不能满足其最低限度的生存需要以及罹患重病或突遭重大自然灾害的时候，社会救助必须及时跟上。

以医疗救助为例。医疗救助是政府在特殊情况下对绝对贫困人口予以基本医疗服务的支持，保障其享受最低就医保障的制度安排。由于国家财政投入的有限性和制度设计初衷的安排，医疗救助制度本身在整个医疗保障制度中处于最低层次、起到兜底作用。这种安排一方面体现国家对穷人就医的责任，使其拥有被救助权利，保证不因贫困而使病情恶化;另一方面保障水平不高，以防止对它的过度依赖。③梁鸿、叶华:《医疗救助与社会慈善衔接的理论基础探讨》，《中国卫生政策研究》2009年第2期。

基于医疗救助低水平、广覆盖的特点，为持久解决贫困人口的医疗保障问题，在应急性、临时性为其购买医疗服务之外，可否考虑为贫困人口适当地补充购买一些大病商业保险?或者针对农村贫困人口，在农村新型合作医疗报销之外，尚有大笔资金缺口就医人员无能力支付的情况下，从医疗救助基金适当支付一定比例?从而较为彻底地解决贫困人口的经济负担，使其不至于因病返贫或更加贫困。所以，我们认为在基本医疗保障制度之外，可成立大病医疗救助基金，或为绝对贫困人口和老弱病残贫困人口购买商业医疗补充保险，可以作为社会救济的另一条渠道。

三、完善城乡社会救助体系的若干建议

(一)完善以政府为主导的多元化救助体系，大力发展非政府救助

“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路，慈悲是善心是情操，正义是制度化公理，前者无法持久，而后者却可以长久运行。”④Trarrner，Walter I (1989).Frome PoorLaw toWelfare State.The Free Press，转引自刘同芗:《当代中国社会保障理念的嬗变与启示》，《山东社会科学》2007年第10期。帮老弱者安生，助贫困者自强，既是政府的责任，也是社会的义务。政府应充分重视民间力量，培育民间慈善组织，努力搭建爱心善举平台，积极筹建慈善基金，促进非政府救助力量的发展。政府采购是民间组织获得财政支持的重要渠道。政府可通过积极的减税免税政策来鼓励私营部门的捐助，对符合社会发展方向和对社会建设有积极作用的民间组织给予适当的经费资助，并鼓励企业和个人对民间组织进行慈善捐赠，⑤吴亚会:《论中国民间组织的发展困境及对策》，《山东社会科学》2012年第12期。从而给民间慈善组织的成长以有利的政策导向。建议政府积极引入民间资金，探索以政府、社区和民办非企业救助服务机构为载体的“慈善救助”、“爱心救助”等的多元化救助管理社会化服务体系。

非政府组织和社会公民广泛参与救助管理，还可有效弥补政府在救助方面存在的消息滞后性、对象难确定、甄别形式性等缺陷，畅通社会救济的渠道和网络。积极动员社区资源，建立以街道为依托、以社区为基点的基层救助服务网络。建立城—乡(镇)—村(社区)之间的联络体系，实现信息的畅通。进一步充实救助管理队伍，引入专业社会工作者人才，建立志愿者服务队伍。

尤其值得一提的是，我国是发生自然灾害高频国家之一，突发自然灾害不仅使人民的生命和财产遭受巨大的损失，还会使社会公众有沉重的精神负担。与国外的救助主体是红十字会相比，我国应对突发灾害的救助模式有其特殊性，即以政府救助为主体，其他力量只是作为一个有益的补充。政府负担较重。政府今后要重视其他组织和社会群体参与突发自然灾害的救助能力，尤其是心理疏导方面，专业志愿者发挥着不可替代的作用。政府应通过引导、培育正确的救助理念，建立社会力量参与救灾的规则和机制等方式，逐渐使民间组织和其他救助力量在我国今后的救灾事业中扮演更为重要的角色。

(二)扩大救助类别和范围，将社会关爱惠及更多的弱势群体

除了生活、医疗等常规性救助之外，以下救助类别值得倍加关注:

1.精神救助。现代社会由于社会竞争激烈，人们工作生活压力增大，以及家庭不可预测的重大变故，还有自然界重大灾难性事件的突发，都会导致当事人一系列生理、心理和行为的不良反应，如沮丧、自闭、紧张、焦虑、恐惧、绝望等，人们通常都有一种无助感，尤其是处在灾难中的儿童、妇女和老人。政府和社会在给与其物质帮助的同时，更需为其提供更持久的后续心理辅导与精神慰籍，心灵的创伤要远比肉体的伤害更难以康复。限于在资源整合、效率和专业方面的制约，政府很难在精神救助方面完全发挥作用。政府应做的工作应为组织卫生、工会、共青团、妇联等参与，鼓励社区、村组以及社会各界包括民间组织、高校和志愿者积极配合，做好政策引导。在心理辅导、社会康复方面，急需发挥社会工作服务机构的专业性、高效率以及深入民间的独特优势。建议政府借鉴我国香港、台湾地区以及西方发达国家的经验，进一步理顺我国公共服务的经费拨付机制，为社会工作服务机构提供相应的政策和经费保障。为充分利用社会各界的资源，政府也可以通过购买社会工作服务模式以及发展授权委托、直接资助、服务合同和补贴模式实现精神救助的社会化。

2.教育救助。在农村，随着农业税的取消和九年免费义务教育的实行，贫困家庭子女上不起学的现象大为减少。但局部山区人群居住分散、偏僻且交通不便，孩子往往要到十多里或二十多里的学校集中住校学习，部分特困家庭交不起住宿费和伙食费。面对这种特殊情况，民政或教育部门应该沟通，实行必要的教育救助。另外，政府亦应出台政策性措施，使城市贫困人口以及进城农民工子女能够尽量享受到接受良好教育的平等机会。

3.住房救助。房价不断攀升，对于特贫家庭而言，买房成为一个遥远的梦。但居住作为基本的生存条件，政府有责任保障特困人群最起码的居住需要。在农村，符合救济条件的贫民可申请盖房资金救助;在城镇，符合救济条件的贫困人口，可申请租赁政府建设的廉租房或享受房屋租金补贴救助。政府兴建的廉租房项目或安居工程，与其说是社会救助，毋宁说是一种对城镇低收入群体的社会福利。我们要改革户籍制度、住房市场政策、住房保障政策和城市建设规划政策，比如依据居住年限、纳税年限，构建房屋租赁平台等以实现低收入农民工的社会融入，满足他们在城市的住房需要和其他正当需求。①彭华民、唐慧慧:《排斥与融入:低收入农民工城市住房困境与住房保障政策》，《山东社会科学》2012年第8期。

4.特殊群体关爱行动。2013年的政府工作报告提出，城乡低保和优抚对象补助标准要进一步提高，加大对社会养老服务体系和儿童福利机构建设的支持力度，健全全民医保体系和特大疾病救助机制，关心支持残疾人事业，健全法律援助制度，加强保障性安居工程建设。2009年成立的中华社会救助基金会，将“农村百万孤老爱心认助行动”作为基金会开展的首个项目，同时还有“功臣关爱计划”、“贫困学子就业创业扶助计划”、“社区互助计划”、“贫困家庭精神病人救助计划”以及“农民工关爱计划”等项目也陆续启动。②《中华社会救助基金会在北京成立》，http://news.xinmin.com。山东省人民政府早在2010年政府工作报告中也强调指出要进一步完善社会救助体系，“逐步把低保边缘家庭纳入救助范围。大力推进残疾人社会保障和服务体系建设，建设省残疾人康复中心，实施贫困残疾儿童康复救助计划，发展老龄事业，支持社会力量兴办城乡养老服务设施，增强公益性养老服务设施和社区养老服务能力。开展慈善活动，倡导志愿服务。”③参见2010年《山东省人民政府工作报告》。2012年出台的《关于加强见义勇为人员权益保护的意见》，则对见义勇为人员的基本生活、医疗、入学、就业、住房等方面作了具体规定，尤其是明确了见义勇为死亡人员抚恤补助政策。另外，失地农民和进城农民工救助也是我们必须考虑的现实问题。这说明，随着国力的发达，我国的救助范围将越来越广，投入越来越大，救助渠道也越来越宽。

5.司法救助。法律援助，已有章可循。目前还应大力推行司法救助制度，包括刑事被害人救助制度和民事受害人救助制度。司法救助既是一项彰显人文关怀的司法制度，同时也应该视为社会保障制度的一部分，堪称司法领域的公益慈善事业。①刘武俊:《彰显司法的温度》，《人民法院报》2012年2月23 日。为确保司法救助的常规化、规范化，应加快司法救助立法进程。为便于筹集救助资金，建议遵照国际通行做法，建立相应专项基金，如刑事被害人救助基金、道路交通事故受害人救助基金等等。基金的来源可从对罪犯判处的罚金和道路交通违法罚款中提取适当比例筹集。司法救助应该坚持小额救助、一次性救助原则，对同一案件同一当事人一般不得进行重复救助。刑事附带民事案件、人身损害赔偿案件、劳动争议纠纷案件和执行案件，在救助条件和救助程序设计上应保证公允可行。

(三)把解决当前突出问题与建立长效机制结合起来

一次性救助或短期救助，只能解燃眉之急，治本之策在于如何帮助贫困家庭走出贫困的沼泽。比如针对零就业家庭，应有就业政策方面的倾斜，着力打造社会再就业工程。政府可制定各项政策鼓励企业吸纳下岗人员或零就业家庭优先就业。政府也可创造就业机会，譬如创办各种福利工厂，安排残疾人就业。还可动员社会设立各种公益性岗位，譬如交通协管员，妥善安置受助人员等等。对有劳动能力的困难人群，应加强职业技能的帮扶培训，教会其一技之长，增强自谋职业和谋生的能力。政府的临时救济只是输血，长远的帮扶应该是助其造血。

政府一方面应随经济发展逐步扩大社会救助的范围和水平，另一方面应力求完善相应的社保制度。以城中村和城市周边失地农民为例。失地农民状况复杂，老弱病残及未成年人没有劳动能力，青壮年农民也大多无一技之长，在日益激烈的就业竞争中可谓寸步难行。由于目前的征地补偿和拆迁补偿较低，他们日后的生活保障成了问题，尤其是那些本来就挺困难的家庭更是如此。所以，为彻底解决他们的生计问题，应多管齐下。有劳动能力者，政府资助他们进行职业技能培训。自谋职业者，政府在贷款方面提供方便并予以优惠。鳏寡孤独者实行社会养老、社会救济。另外，征地补偿方面也应进行相应的改革。基于公共利益的征地，可考虑适当提高补偿费用，并由政府为被征地农民购买最基本的养老保险，或者变一次性补偿为终身补偿，按月发放生活费，把城中村、城边村失地居民纳入城市公共服务和保障范围。基于商业目的的征地，应给与农民充分的话语权，让农民同征地者充分谈判，按市场价出让土地。农民也可要求征地者给予保留适当的工作岗位，未能安排就业者则享受一定的保险待遇作为补偿，或者要求用地者每年按照商业利润的一定比例给予被征地农民弹性补偿。当然，农民也可以土地入股的方式取得定期回报。如此一来，基于征地而贫困的救济面就会大大缩小。

(四)贫困地区的生态救助

个体的贫困，可能是由于天灾、疾病、自身因素、家庭成员的负担等原因造成。但有些贫困，却很难归咎于弱者自身，例如生存环境的极端恶劣，自然条件的天然限制，制约了身居此地的一类人的发展。他们的贫困是群体性贫困、外因性贫困、持久性贫困，杯水车薪式的救济根本不可能彻底解决问题。因此，此类救助应着眼长远，把脱贫致富、改善生态、招商引资、专项支援、政策扶持、提高发展作为宏观政策目标，坚持开发式扶贫和社会保障相结合。注重促进基础设施建设和综合开发，治理生态环境，加快实现城乡基本公共服务的均等化。依赖社会各界力量，通过多种途径支持贫困地区的资源开发和经济发展。可探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。②参见国务院新闻办公室于2011年11月16 日发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书。

国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目，应取消县及县以下资金配套。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的片区县安排。③温家宝:《财政扶贫资金要向连片特困地区倾斜》，http://money.163.com/12/0527/17/82HF0PVB00253B0H.html?from=index。“授人以鱼，不如授人以渔”，输血不如造血，应尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，发挥他们的聪明才智，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。

(五)增强救助工作的科学性、公平性

首先，完善救助管理联动机制。政府应建立分工明确、协调有序、运转高效的救助网络。各相关职能部门应共同组建救助协调委员会，并注重同社会救助力量的良性互动。应特别注重社区或村落在救助体系中的基础作用，发挥基层组织在入户调查、信息反馈、消灭救助死角或遗漏方面的独特优势。实现官方和民间的职能协调、优势互补，构建和谐高效的“联动型”社会救助运转体系。

其次，进一步完善社会救济程序和救济网络。负有救助职责的相关职能部门，应在协调委员会的统一安排下，打造无缝衔接的救助平台，分工明确，职责清晰，程序规范、协作有序、沟通高效，资源共享，充分利用现代化信息手段编织一张广覆盖、有效能的社会救助网络，使各单项社会救助制度互通、互联、互补构成一个有机的制度体系。

第三，强化贫困线认定研究，细化救济类型和标准。何为贫困?贫困的标准是什么?这就需要相应的贫困线制度来测量和筛选。贫困线的划定同救助对象的范围确定有关，与社会发展水平有关，是一个动态的标准。为使更多的贫困人口维持基本生活，发展中国家应坚持较低起点原则。我国地广人密，各地经济发展极不平衡，贫困线的划定应实行区域差别原则。针对流动人口的急难救助，如坚持户籍属地管理原则，恐使处于窘境之人难以得到及时救助。此时，应实行发现地或求救地救助原则。随着生产力的发展和社会财富的增加，贫困也是一个相对的概念。因此贫困线的划定应坚持动态调整原则。

此外，救助的形式可以多种多样。现金救济、实物补助、住房救助、免费医疗、公益岗位就业救助等等，只要是雪中送炭急人所急，无有不可。例如，美国式食品券救助(可有效克服物价上涨导致的救助资金贬值、购买力降低问题)、安利公司针对贫困农村学校“春苗模式”营养餐厅、以及巴西里约市设立的针对流浪乞讨人员开放的“公众餐厅”等模式都很好，完全可以有效结合、多措并举。

第四，精心打造“动态型”救助，转向发展型社会救助模式，更加强调贫困人口的资产和能力建设，克服被救助对象“等靠要”的消极依赖心理。鼓励和帮助受救助者自立自强，把“输血”和“造血”有机结合起来，通过一年一度的动态考评，建立正常的救助待遇退出机制。只有那些真正的鳏寡孤独、老弱病残，无劳动能力的生活无着人员才能享受社会的终身关爱。

第五，加强社会救助资金的监管。四川雅安地震发生后，少数港人以“内地善款缺乏监督”为由发起所谓“抗捐运动”①《部分港人抵制赈灾捐款 称内地善款缺监督》，《人民日报·海外版》2013年4月30 日。。事件的背后虽然反映了某些港人有将赈灾政治化的倾向，但从一个侧面也给我们一个警醒:必须加强社会救助资金的监管，提高赈灾款运用的透明度，确保善款能用得其所。为保证救助款项发放透明，最好建立由民间第三方中立机构及捐赠人代表参与的审计制度。政府也最好定期组织社会救助资金专项检查，并细化监督项目，将审计结果上网，接受社会监督。

(六)尽快推进社会救助立法工作

《社会救助法(草案)》历经十多稿修改，正逐步走向成熟。呼吁整合现有救助规定，借鉴其他国家和地区救助经验，结合我国实情，尽快出台《城乡社会救助法》。地方政府可在实践探索的基础上就本地区先行酝酿制定地方性城乡救助条例。

我们认为，社会救助立法基本出发点应为着力打破城乡二元结构，完善城乡社会救助体系，努力实现社会救助的均等化。目前在救助项目实施、救助标准和水平、救助覆盖面尚存在城乡差别的情况下，立法应着重解决好新型城乡救助体系建设中的资金统筹、转移支付以及城市救助与农村救助的整合、衔接、过渡、配套问题，为最终实现城乡救助项目、标准的完全统一奠定基础。我们认为，在资金筹集方面，城市反哺农村是建设城乡统筹社会救助制度的基本策略。此外，在创新救助模式、细化救助类型，以及综合援助与促使受助者自立方面，立法也应作出明确规定。

扶危济困、关爱弱者是政府的义务，更是社会的责任。避免在市场经济下出现“强权社会”，致力于社会机会平等和防患公众的生活风险是国家和谐发展的基石。打破不合理的城乡二元格局，建立城乡统一的社会救助体系，保障社会成员公平自由和有尊严的生活并促成贫弱者自强，使每一个公民体面地生活，不仅是社会救助工作的原则追求，更是实现“中国梦”的有机组成部分。