没收较大数额涉案财产应当适用听证程序

北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局

□文 李明扬

1 现行法律的释义

《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。”由此，《行政处罚法》确立了听证程序的适用范围为责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定。然而，执法人员对于行政处罚听证程序的适用范围也产生了不同理解。

一种意见认为，此处“等”字表示列举后煞尾，为完全列举，行政处罚听证程序仅仅适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚决定，《行政处罚法》没有明文规定的情形不得列入听证范围。另一种意见认为，此处“等”字表示列举未尽，为不完全列举，行政处罚听证程序不仅仅适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚决定。根据听证程序保护当事人合法权益的立法宗旨，凡涉及当事人重大利益，对当事人利益产生的影响相当于甚至大于上述三种行政处罚决定的，也应适用听证程序。因此，没收较大数额涉案财产应适用听证程序。

笔者认为，法律不能穷尽列举所有情形，凡是符合立法本意，利于保障当事人权益、监督依法行政的举措均应采取之。法律的解释也应当有利于保护处于弱势的当事人，并保障行政行为的正当合理性。

《行政处罚法》第四十二条中的“等”表示列举未尽，属于不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”三种情形类似或相当的、对当事人权益产生较大影响的其他行政处罚决定。

2 司法解释的规定

实际上，最高人民法院以司法解释的形式对此也早有规定。2004年9月4日，《最高人民法院关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（〔2004〕行他字第1号）（以下简称《答复》）中明确指出：“人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。”这是最高人民法院首次以司法解释的形式对没收财产是否应进行听证做出明确答复。

3 司法裁判的要点

在司法裁判中，最高人民法院再次以指导性案例的形式，使行政处罚听证程序突破了《行政处罚法》第四十二条明文规定的三种情形。2012年4月8日，《最高人民法院关于发布第二批指导性案例的通知》（法〔2012〕172号）中发布的指导性案例6号“黄泽富、何柏琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”（以下简称指导性案例6号）的裁判要点指出：“行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。”“法院生效裁判认为，为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。”据此，从立法本意出发，指导性案例6号所确定的裁判要点将法律没有明文列举的“没收较大数额财产”的行政处罚也列入必须适用听证程序的范围，充分保障了当事人的权益，对于促进依法行政意义重大。上述裁判要点对人民法院审理类似案件、做出裁判具有指导作用，即在根据法律、有关司法解释做出裁判的同时，各级人民法院在审判类似案件时应当参照，并可以作为裁判文书的说理依据加以引用。

4 部门规章的实践

目前，随着司法解释和司法裁判开始明确没收较大数额财物的听证程序，部门规章也逐渐明确没收较大数额财物应当适用听证程序。2013年9月22日，国家食品药品监督管理总局公布的《食品药品行政处罚程序规定（征求意见稿）》第四十条第一款规定：“食品药品监督管理部门在作出责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额财物等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此，食品药品执法工作开始试图以部门规章的形式突破《行政处罚法》的明文规定的三种情形，明确没收较大数额财物应当适用听证程序。在《行政处罚法》第四十二条作出修改前，根据司法裁判和司法解释的明确要求，这种以部门规章的形式明确没收较大数额财物适用听证程序的做法，将逐渐成为指导各领域行政执法工作的新趋势。

5 理解与适用

5.1 “财产”范畴问题

如何理解《答复》和指导性案例6号的裁判要点所言“没收较大数额的财产”中的“财产”问题，成为执法工作中的关键。在执法工作中，当事人的涉案财产通常有两种存在形式：一是直接用于从事违法经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等，表现为财物形式；二是违法所得，表现为货币形式。前者属于《答复》和指导性案例6号的裁判要点所言“没收较大数额的财产”中的“财产”范畴并无争议，而后者是否“没收较大数额的财产”中的“财产”范畴尚存争议。有人认为，此处“财产”应理解为属于当事人自己所有的财产，如直接用于从事违法经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；而违法所得从法理上讲是不当得利，不但不受法律保护，而且应当依法予以没收，此种情形不应当享有听证权。

笔者认为，此处“财产” 应当不仅包括当事人自己所有的合法财产，还包括违法所得。理由在于：一是从日常逻辑上讲，违法所得也属于财产的范畴，表现出财产应有的特征。说违法所得不属于财产，不符合日常逻辑；二是《答复》和指导性案例6号的裁判要点并未区分合法财产与非法财产。明确将违法所得排除在外，从而得出财产不包括违法所得的推论，属于对上述司法解释和裁判要点不适当的缩小解释；三是财产权是当事人最基本最重要的权利之一，没收较大数额违法所得时，将违法所得排除在“财产”之外，无疑剥夺了当事人要求听证的权利，不利于对当事人财产权益的保护，也无益于约束行政机关滥用行政处罚权；四是在执法实践中，违法所得的计算标准并不统一，与直接用于从事违法经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物相比，违法所得的认定和计算更容易引起当事人和行政机关的争议，因此更应给予当事人充分救济的权利。

5.2 “较大数额”标准问题

如何认定“较大数额”的标准是没收涉案财产适用听证程序无法绕开的问题。笔者认为，为了保障执法标准的统一性，在适用听证程序上，没收较大数额涉案财产应当与较大数额罚款的“较大数额”标准相同。《答复》也指出：“有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。”这也在《食品药品行政处罚程序规定（征求意见稿）》有所体现。《食品药品行政处罚程序规定（征求意见稿）》第四十条第二款规定：“适用听证程序的行政处罚案件标准，依照本省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的具体规定执行。”

5.3 适用情形分析

没收较大数额涉案财产的行政处罚决定应当适用听证程序，这在药监执法中的适用意义有两点。

首先，在查处无证生产、经营药品行为和生产、销售假劣药品时，没收违法生产、销售的药品达到较大数额标准的，则同时并处以货值金额数倍的罚款亦必然达到较大数额标准，此时无论依照涉案财产还是罚款数额计算，均达到适用听证程序的标准，因此以罚款数额或涉案财产任意一项判断即可，以涉案财产是否达到较大数额为举行听证的标准不具有独立适用的意义。然而，在查处无证生产行为时，由于具有应当减轻处罚情节和其他特定情形的出现，导致没有罚款或者罚款未达到较大数额标准，则应考虑涉案财产是否达到较大数额标准，进而决定是否适用听证程序。如《药品管理法》第七十六条规定：“对生产者专门用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备，予以没收。”据此，无证生产行为处于预备或未遂状态，生产者尚未生产出成品，也没有违法所得，但专门用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备应当予以没收，且上述涉案财产达到较大数额标准的，则应当适用听证程序。此时计算涉案财产是否达到较大数额标准对于启动听证程序与否具有独立适用的意义。

其次，《药品管理法实施条例》第八十一条规定：“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是可以免除其他行政处罚。”据此，药品经营企业、医疗机构符合上述规定得以免除其他行政处罚，仅被处以没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得时，如没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得达到较大数额的标准，虽然超出《行政处罚法》第四十二条明文列举的三种情形，但是也应当适用听证程序。

由此可知，没收较大数额涉案财产的听证程序，这在药品生产、经营和使用行为中均有适用的意义。此外，执法实践是具体而丰富的，上述情形也不足以反映执法实践的全貌，执法实践中也必将出现更加生动的案例为行政处罚听证程序的适用情形做出新的诠释。