行业职业教育发展的问题及对策——以民政职业教育为例

侯国凤

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

我国民政教育大致经历了从干部培训到普通教育再到职业技术教育的基本发展历程，为民政事业的发展输送了大量人才，但近年来民政院校人才培养与民政业务领域有效对接程度不高，导致民政人才的一定程度供需矛盾，导致了民政职业教育发展的“瓶颈”。文章基于民政职业教育与行业需要之间的关系着眼，通过对湖南、广东、重庆、江西等省市民政院校、民政业务领域、民政福利服务机构等民政职业教育相关机构及其人员进行广泛调研，广泛收集资料，围绕民政领域有关职业岗位和岗位群的需要，对民政人才教育培养的相关因素进行综合研究，归纳分析民政职业教育发展尚存问题，提出对策建议，以期更好推进民政职业教育改革与创新，提高民政职业教育的针对性和有效性，更好地为民政领域输送专业人才。

一 民政职业教育输出人才难以满足现实发展需要

（一）民政职业教育发展的规模小，种类少

目前，以职业培训和学历教育相结合、中职教育与高职教育并存的民政职业教育体系已基本确立，但与我国民政事业发展对人才迅速增长的需求相比，规模仍偏小、专业种类偏少。通过对代表民政教育最高水平的三所高职院校调研发现，三所学院开设民政类专业均不超过15个，三校合计年招生规模仅在3500人左右，难以满足民政服务领域发展需要。以养老服务为例，目前在全国1.7亿60岁以上老年人中，其中需要专业的护理照顾的失能或半失能的老年人达3000万。如果按老人与护理员的比例3：1来推算，全国需要约1000万名养老护理员，现有养老护理员不足百万，取得职业资格者仅有2万人，但民政职院全日制学历教育招生每年也就几百人，在职培训也较少，远不能适应养老事业的发展需要。

（二）民政职业教育统筹不到位，类型、层级之间衔接不畅

民政事业发展迫切需要引进具有多元教育背景、多层次的复合型人才。而目前民政职业教育只有全日制教育和在职培训两大类，且缺乏应有统筹，两者联系不够紧密。学历教育分仅分中职与高职两个层次，层次之间尚未“相互沟通、相互衔接”，但民政中高职院校之间尚未形成良性递进关系。一方面，民政高职院校招生规模难以满足民政中职学生的升学需求，致使相当一部分有深造意愿，立志从事民政事业的学生由于得不到向上流动的渠道而选择就业或转投其它专业。在民政专业后备人才流失同时，也使中职民政教育成为断头教育而缺乏吸引力。另一方面，课程衔接缺乏统筹，民政高职院校的课程设置尚未充分考虑其与中职之间递进关系，一些专业课程高度同质甚至重复，造成教育资源与学习时间的浪费，降低了教学效率，甚至出现高职院校一些专业实践课程不如中职的“倒挂现象”。

（三）民政职业教育发展过于强调职业技能教育，忽略职业素质教育

就业出口是职教院校关注的首要问题，就业困境不断强化了以就业为导向的至高地位，一切为了学生的就业成为职教院校的普遍诉求，民政职教院校也不例外，片面坚持就业本位教育观，片面强调技能培养。比如说，某知名民政职院为推进民政社工类专业学生就业，与某个机构签约招办订单班，毕业生可以由签约机构择优录用，期间加剧在人才培养中急功近利的做法，唯用人单位的岗位技能需求是瞻，突出学生岗位技能训练，削弱了具有正迁移和普适性的一般能力与综合素质的培养与拓展，以致学生技能上去了，而组织协调、交流合作、转岗适应能力及敬业、向善和对服务对象人文关怀等素养缺乏。另外，这些所谓“订单班”学生一旦没有被“订单”选聘而失去对口的岗位，重新择业时，则可能陷入专业技能过窄、综合素质不高、转岗适应不良而失业的困境。

二 民政职业教育办学模式难以满足高素质民政职业人才培养的需要

（一）定位不清，办学重点偏离

根据职业教育的性质以及国内的实践经验，设置专业一般都应具有鲜明、特定的职业背景，并与某一任职和从业资格相对应。民政职业教育的初衷就是要培养一批德、智、体、美全面发展，热爱民政、精于民政、献身民政事业的民政职业人才。但随着国民教育结构调整，根据国务院办公厅[2000]11号文件精神，原民政部属职院或交给地方管理，或转制为非学历教育的培训机构。民政职业教育的办学主体开始多元化，办学实施者、投入者、人才使用者之间开始分离。职业教育与民政部门剥离，导致了有关民政院校“民政类专业与非民政类专业在办学重点上孰轻孰重”的困惑；伴随着民政院校进一步以彰显“职业化”的改革，民政类专业所占比例逐年下降，渐处被边缘化的境地。况且，民政专业教育与国家职业资格衔接不畅，大多难以与职业或岗位任职资格挂钩，比如说，民政管理专业，其对应任职资格是什么、对应哪些岗位等问题，往往被一些院校笼统地描述为“为国家培养高素质技能型民政管理专门人才”，而实际是否如此则需进一步考究。

（二）成本分担错位，办学条件不足

我国职业教育人才使用单位基本不承担培养成本。而民政教育院校，特别是民政类专业，由于民政职能的特点、特殊工作对象以及自身伦理内涵，更需考虑到人才培养的社会效益，在收费方面更难以与市场对接程度较高的专业竞争。即便民政职业培训机构，考虑到学员培训的公益性，培训收费也较低。这样，由于议价能力有限且承担了更多社会责任，为了节约办学成本，大部分民政职业院校、培训机构往往在专业教学设备、专用图书资料、实践实训基地等硬件建设上投入不足，直接制约办学条件，影响民政职业教育的可持续发展。

（三）合作不力，行业依托度渐低

民政职业教育兴办以来主要依托于民政行业，但教育改革以后，民政行业参与院校教育的动力不足，院校与民政行业依托度大为下降。一方面，民政职教尚未建立起基于民政工作潜在岗位群的系统性的培训和继续教育机制；学历教育层次较低，仅局限于中高职层面，难以满足数以万计的民政领域从业人员提升学历的要求，对于民政职院的优秀毕业生也只能以“专升本”的形式进入本科院校学习其他专业。另一方面，民政部门未能从行业发展规划方面有效设置岗位，以岗位引导专业教育，如学生民政院校专业培养，无法获得对口岗位；未能根据各层次民政部门职能要求，广泛开展职业培训，通过培训和继续教育更新知识结构和转化认知方式，铸造具备民政现代化价值的人格特征。这样，使得本已缺乏职业吸引力的民政职业教育变得更加羸弱。

三 机制不畅，难以保障民政职业教育健康、持续发展

尽管第八次全国民政工作会议的相关决定，奠定了民政职业教育的制度基础，促进了我国民政职业教育的发展。但经过了二十多年的发展，我国民政职业教育在政策法规层面和相关制度建设层面仍然面临着许多亟需解决的重大问题。

（一）管理体制不健全，不利于形成有效的共同管理体系

民政职业教育在发展过程中形成了全日制学历教育和在职培训的两套管理体系，长沙民政学院、重庆城市管理、北京社会管理等院校是进入普通高教序列的教学机构，而其它省市的民政学校则仍为民政干部培训机构，进行干部培训的同时，也进行了部分社会招生，但难以实现统筹，制约了民政职业教育发展。虽然无论教育行政部门，还是各类专业教育指导委员会，对于民政职业教育院校的巨大影响是无疑的；但教育行政部门及专业教指委是否真正了解民政事业对于人才的需求就值得进一步思考了，且民政用人单位在民政职业教育政策、规划制定和培养模式等方面的影响力不够。

（二）专业设置机制滞后，不利于规范民政职业教育健康持续发展

专业设置是开展职业教育的重要依托，尽管有关制度明确规定民政院校办学目的，但办学过程中，并未将民政职业性完全贯穿与专业设置之中，民政职业教育的专业目录更需优化和完善。调研发现，目前民政职业院校采取“组织专家论证，与实际部门协调，个别试点，逐步推广”的方式设置开办专业，一直没有指定一个规范的专业目录。有效专业目录的缺失直接影响办学针对性。比如，被民政职教院校视为拳头专业的民政管理专业，无论在专业建设方面，还是核心课程设置方面，尽管字面上多突出“民政”二字，但是实际是还是行政管理专业或公共管理专业的变形，从而影响了民政专业特色的发展。另外，民政教育重在为民政事业发展、民政领域的需要培养对应的专业性人才，从而以利于促进民政人才队伍的专业化、职业化水平提高，但实践中，由于历史和体制等因素影响，特别是用人制度改革以来，学历教育与用人单位需要之间似乎形成了一道难以跨越的鸿沟，院校认为培养出的“民政人才”是社会需要的，但用人单位认为其用人未必需要那么“民政专业化”，是可用其它专业替代的。这样，最终影响到民政职业教育的健康持续发展。

（三）激励不足，不利于民政职业教育师资队伍总体能力提高

鉴于办学成本不足，激励机制相对缺失，目前，民政职业教育师资队伍总体素质不高、结构不合理、建设目标不明确，民政职业普遍缺乏一支独立的、专门化的强有力的师资队伍，相当部分的教育教学工作是依靠校内外兼职教师完成的。这种状况的负面作用是非常明显，兼职教师往往难以一心一意地投入到民政职业教育和研究工作中去，由此导致民政职业教育在办学理念、培养规格、教学资源、教学模式等核心环节失去了有效积累和内在创新的基础，民政职业教育质量的提高也就无法从根本上得到保障。

（四）质量保障机制乏力，不利于民政职业教育质量的提升

从外部保障机制看，我国对于民政职业教育的质量要求尚缺乏明确、全面的政策规定。在质量评估体系建设上，基本参照教育行政部门的评价体系，但由于民政职业教育的特有性，难以体现民政领域的本质要求；对于非学历教育的民政职业培训，则尚未有政策层面的通用评价体系。民政职业教育质量保障体系也存在内外沟通互动机制不畅的问题，主要表现为民政职业教育与民政部门、民政事业单位、民政福利服务机构之间，不仅缺少应有的质量信息沟通、互动和反馈，而且没有建立起必要的、可行的、起联结和互动作用的信息交流和反馈控制系统。这既不利于各教育单位在一个较高的标准上保证民政职业教育的整体质量，也不利于社会用人单位认同和接受民政职业教育，科学地评价民政职业教育质量。

四 促进我国民政职业教育发展的对策建议

为了更好地应对我国社会经济发展的新形势、新情况，满足民政事业发展的新需要，科学推进民政职业教育发展是我国当前民政教育改革与发展的重要任务。我国民政职业教育发展既要充分借鉴国内外相关行业职业教育的成功经验，更要密切结合我国社会建设和民政事业发展对民政职业人才需求的实际情况；既要解决民政职业教育发展面临的现实问题，又要着眼长远，把握民政职业教育发展的正确方向；既要面向民政领域专业人才需求，协调民政学历教育发展与职业、行业需求变化之间的关系，也要保持均衡发展，协调学历教育与在职培训之间的关系。推进民政职业教育的发展，不能不顾客观条件盲目跃进，应当遵循突出特色、长远规划、积极发展、统筹兼顾的原则。具体而言：

（一）明确定位，完善民政职业教育制度建设

民政职业教育已经取得了相当的发展，将来还将需要更大的发展，需要一套有效民政职业教育制度政策保障，应当在相关法规政策中明确其地位和社会功能，使其实现健康、持续发展。《中华人民共和国职业教育法》是指导和规范我国职业教育发展的基本法律，明确规定了职业教育的地位和社会功能。但民政职业教育较之于一般意义上的职业教育，有其独特的一面，对其社会功能、组织形式及评价标准等，更需专门的政策法规进行原则性规定。结合社会经济发展形势，根据民政事业专业化程度，参照民政事业统计机制，建立民政职业教育专业调查制度，对民政业务领域的职业特征、从业人员数量、执业范围、职业能力标准等方面进行常态化跟踪调查。以此为基础，定期公布民政职业教育发展新的专业目录，及时回馈民政职业人才市场和民政业务领域对于人才的能力素质需求，提出需要新办、调整或停办专业的建议，适时更新民政职教专业目录，推动民政职业教育健康、持续发展。

（二）创新机制，探索民政职业教育多元办学模式

民政职业教育是个系统工程，要将民政职业教育纳入社会经济和民政事业发展规划，结合市场需求、行业需求、地方社会经济发展水平等，坚持以服务为宗旨、以就业为导向，创新体制机制，广泛开展与政府、行业、机构之间的合作，明确各方的职责与权益。就经费投资、专业设置、过程管理、质量监管、师资培训、项目承接、课题研究等方面建立起多元参与机制，形成政府、行业、学校等多方合作办学、共同育人的长效机制，促进民政职业教育发展的统筹兼顾、资源整合、优势互补，合作共赢，为构建现代民政职业教育体系夯实基础。

（三）加大投入，实施民政职业教育成本分担办法

民政职业教育属于“非义务教育”，“谁受益谁付费”，其教育成本应根据不同主体的受益大小来分担份额，除了受教者个体之外，国家、行业、用人单位也应当承担相应的教育成本。财政政策上，要加大对关注民生领域的民政职业教育倾斜；有关行业、用人单位应当通过设立专项奖学金、行业就业补助金、教学补贴等多种途径，加大对民政职业教育的资助。这样，不仅有利于形成民政职业教育成本合理分担，提升师资队伍素质，优化教育资源，而且将强化行业合作，及时了解行业需求，逐渐形成民政职业人才市场机制，最终促成民政职业教育人才供需的有效对接。

（四）加强协调，构建民政职业教育衔接机制

民政职业教育需要妥善处理不同层次、不同类型之间的关系，构建彼此之间的有效衔接机制。合理确定民政中职院校和高职院校的人才培养规格，注重两者在人才培养目标、专业内涵、教学条件等方面的延续与衔接，形成适应社会形势与民政事业发展需要，优势互补、分工协作、均衡协调的民政学历教育格局。研究、修订民政中职和高职教育的专业目录，紧贴行业需要，优化专业设置、课程开发、教材建设、教学过程、师资培养等方面的有机衔接。民政学历教育与民政职业资格证书教育密切联系，前者具有鲜明的职业指向性，与特定岗位职位任职资格相关，后者则表示持有者从事一定社会职业的能力和水平。但由于两者分属不同部门管理，关系错综复杂。故要打破条块分割格局，建立民政学历教育与职业资格证书教育之间的衔接，根据需要，在一定范围内试行职业资格与学历证书等同适用、等效适用、考试课程豁免。最后，坚持以全国民政职业教育指导委员会的成立为契机，广泛吸收政府、行业、机构参与，从专业开办、课程设置、教学资源分配、质量评估计等方面强化引导与监管，建立民政职业人才培养质量年度报告发布制度，及时公布人才输出数量、质量及去向，逐渐构建起不同类型、不同层次民政职业教育之间的多元衔接机制，促进其科学健康发展。

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