重大铁道交通运输安全事件应急警务的基础理论完善探讨

崔向前

（铁道警官学院，河南 郑州 450053）

随着我国铁路路网密度的增加，目前我国进入了史无前例的铁道交通事故高发期。在理论上重大铁道交通事故属于公共安全危机事件，国外对于公共安全危机的研究已经较为成熟。我国在《紧急状态应对法》出台后，铁道部对铁路应急管理在突发事件预防预警、应急准备、应急响应、恢复各个阶段的业务结合我国突发公共危机应急管理的研究成果，建立了铁路部门应急管理体系框架，初步构建了包括《国家处置铁路行车事故应急预案》（下文简称预案）、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（下文简称条例）、《铁路交通事故应急救援规则》（下文简称规则）在内的应急管理制度体系。标志着我国铁道部门应对紧急状态的工作已经基本上升到制度层面，但这些框架性制度在 4.28事故，特别是7.23事故面前不堪一击。在7.23事故救援过程中甚至出现了温州特警与铁道官方部门语调不一致、救援步调不一致事件，在现代信息社会微博、论坛等互联网媒体平台的作用下引起极大民愤。在信息社会必然要催生警方警务活动全过程变革，所以对于警方在应急处置铁道交通事故中的执法地位、基本原则、警务快速反应机制等基本理论需要深入研究，以满足信息社会公众对警察服务的需求。

一 铁路公安机关在处置铁道交通事故中的执法地位科学定位

（一）铁路公安机关在处置铁道交通事故中的角色分析

在国务院的《条例》中并未详细规定公安机关的职责，涉及公安机关的主要是事故报告、事故调查、法律责任三个部分，而事故救援环节则较为模糊。一是在事故报告环节。从第14条之规定来看，公安机关是接受事故报警的机关和处理警情的机关，接受后不是自己自主处理而是需要向事故发生地铁路管理机构报告，等待指令。二是在事故应急救援的环节。离开公安机关无论如何也说不过去，因为人民警察职业职责决定了其应有的作用，但并未明确界定公安机关的职责。按照其第18条规定事故发生后首先采取措施的是列车司机或者运转车长，如果车长无法处置的才报告邻近铁路车站、列车调度员进行处置。只有在第20条规定的情形出现后，地方公安机关会随着地方政府的应急预案而启动参与救援。在第19条的情况下铁路公安机关仿佛没有责任，其实乘警是在车长的指挥下参与处置，按照现有体制紧急处置启动权则由车长承担。乘警是听车长绝对指挥还是自我独立决策友好协作成为紧急情况下的一个问题。这涉及到救援的协作力度、效率、责任承担主体等方面。这样就不利于积极警务的展开，特别是救援。三是在事故调查环节。第26条虽然明确了公安机关是事故调查主体之一，但由于铁路公安的行业警察体制问题，调查的独立性无法保障，公正性先天缺陷，导致质疑不断，公信力不足。四是在追究法律责任环节。虽然第40条规定法律责任问题，但由于上述行业警察存在的身份问题，对内是自己人自由裁量幅度、暗箱操作空间特别大，追究力度有限。例如山东4.28事故处理结果没有完全公开，只公开了人数，具体人员、具体责任则成了秘密。对外，特别涉及伤亡赔偿时候其公正性和公信力及合法性则广受诟病。

总之，《条例》并未解决铁路公安机关合理科学的执法定位问题。但铁道部自己的规章则进一部规定了公安机关的职责问题。《规则》总则第6条开明宗义的对公安机关的职责作出了总体上比较明确的要求。与《条例》相比，报告环节其要求与《条例》基本一致，《规则》第9条明确了公安机关接到报告后也可以自己决策通知救援队伍。法律责任追究环节与《条例》一致。关键是现场救援环节变化较大，另外增加了善后处理环节。善后处理环节《规则》第39条规定的是由县级的公安机关批准处理尸体，第41条规定的是对事故现场遗留的财物，事故善后处理工作组或者公安部门应当进行清点、登记并妥善保管。即尸体及现场遗留的财物处理权属于公安机关。这是对《条例》具体补充，也符合公安机关的本职。现场救援环节补充了《条例》的不足，按《规则》第34条之规定，其明显加重了总则第6条“协助抢救遇险人员”的角色。公安机关成为救人的组织者，换句话说就是现场救人指挥者，这明显与铁道部门抢险预案不相符，在铁道部门抢险预案中公安机关只是协作者、参与者，并非指挥主体，目前铁路公安的体制也决定了其不可能成为指挥主体。虽然规定有现场总指挥，但铁道交通事故一旦有遇险人员救人是核心要务，一切工作围绕救人而展开，那么组织救人就成为核心指挥力量，变相使公安机关成为总指挥中的主角，第34条的规定等于把《条例》规定的救援中的救人指挥权从铁路企业手中转移给公权力部门公安机关。但铁路警察属于行业（企业）公安，该种转移意义不大，对外实际上仍然是权责不清。

（二）铁路公安机关在处置铁道交通事故中的政策建议

综上所述，公安机关在铁道交通事故紧急救援中的职责已经由国务院《条例》规定的虚角变成《规则》中组织救人实际上的主角。同时负有公安机关本职中的维护现场秩序、现场保护、责任调查、善后处理及沿线滞留旅客的安全保卫工作。这些主要职责规定在《规则》中，而《规则》属于铁道部的规章，其效力有限，其规定公安机关的救援职责合法性也经不起推敲，该规章最起码应该与公安部联合发布，否则对地方公安机关没有约束力，救援也是友好协作型。如果责任在铁路公安机关，实际上仅仅公安机关就出现了两种不同的指挥权（铁路和地方），会导致权责不清及协作不力、指挥不畅等问题。因为铁路公安机关的警力有限，重大铁道交通事故发生时必然求助地方，两种隶属于不同管理权的警力必然会发生不同的决策力量。例如温州7.23动车事故中救援的主力是温州特警，发出不同声音的还是温州特警，但处置现场遗留物的却是铁道主管部门，既不是温州特警也不是铁路警方，这明显属于违法、违背情理的事项，鲁莽处理遗物、掩埋车体的行为最终引爆全民公愤。所以警方在实际操作中并无独立的决策权，纸面上的规定又效力有限，导致无论铁路警方还是地方警方在处置重大铁道交通事故时均无独立的执法地位，必然导致处置中的负效应不断积累，最终爆发民怨，使本属于技术问题的交通事故演变成政治问题。

所以目前急需确保警方在处理事故时具有独立实质性的执法权。只有这样才能解救援时决指挥决策、合同作战的有效性，才能解决调查处理阶段的公正性、公信力问题，才能解决善后中的合法性与伦理性、信服力等问题。解决警方执法权独立性问题目前至少需要在两个方面进行改革，一是要把规定警方职权的《规则》至少上升为行政法规的地位。二是要从体制上解决行业公安自身的执法相对独立性问题。前者技术上很好操作，是立法层次提升问题；后者则需要国家进一步加快推进包括铁路公安机关在内的铁路司法改革速度及改革的力度。难点在于后者，目前的铁路司法改革法院与检察院较为彻底，其体制移交地方，但铁路公安的不甚明朗，还没有成熟的方案。建议随铁路法院与检察院的移交把铁路公安队伍全部移交地方属地管理，破解行业警察警务体制与机制的弊端，发挥以地方为主、以地保车的符合现代警务原理科学的体制与机制。

二 警方应急处置铁道交通事故的基本原则

（一）社会发展对警方应急处置铁道交通事故的“应然性期待”的分析

先救人还是先恢复通车这是一个价值倾向问题，必然全面影响着救援工作的决策。长期以来在国内铁路运输的特殊性决定了其惯性思维，与公路交通相比，铁路运输企业享有特殊的路权，线路专用权。其路权潜规则是人让车，而非车让人。所以，发生交通事故后火车是否停下来不是法律强制性规定而是由运营主体自己视情况决定。实在是中断运输的情况下，是恢复运营为第一要义还是救人为第一要义，在温州7.23事故发生前实际操作与社会的应然性期待并不一致，通常情况下是以恢复通车为第一要义。

从法律层面上分析，恢复通车是有前提的。这个前提是以人为本、尊重生命和宪法原则立法精神。《条例》第 19条之规定，并不是只有尽快恢复通车这样一个选择。在必要时为了救人可以调图、调解客流等应急措施。《规则》第 3条规定的救援原则第一位的是以人为本，事故应急救援工作应当以人的生命和健康为先，尽管也提到了处置高效，但处置高效是排在第四位的。第36条对现场处置规定的很细，讲得非常清楚，如果那儿有遗体、有伤员，我们要对人尊重，不仅仅是伤员，对遗体也要尊重，立法和行政立法已经考虑到这个问题（莫于川教授2011年7月31日在“反思与改革：动车事故的法律审视”研讨会上的发言）。[1]

从事实上观察，德国1998年艾雪德列车出轨事故处置是以确保安全为第一原则的。据维基百科资料显示，“1998年6月3日，上午11时正，110接到第一个报案电话。11时6分，红十字会救援协调中心宣布临近的汉诺威、Gifhorn等地区医疗和救援机构进入紧急状态。11时7分，第一辆消防车到达事故现场。11时18分，德铁公司决定停止运营，并于7分钟后停驶所有列车。”而我们的做法是优先恢复通车。例如，7.23特别重大铁道交通事故不到20小时，没有对伤员和遗体遗物进行彻底清理之前就恢复通车。以致于7月28日温总理不得不出来救场，指出“事故善后处置一定要人性化，给予合情合理的赔偿，包括对遗物的处理，目的是让死者安息，生者得到慰藉”[2]。事实上是别说遗物，连残肢、遗体都没有考虑，而是考虑要尽快通车，以及小伊伊之‘奇迹’引发的很多批评及‘信不信由你，反正我信了’窜红网络。铁路主管部门操作上急于清理现场恢复通车的做法显然与社会应然性期待背道而驰。

（二）社会发展对警方应急处置铁道交通事故的政策建议

汲取处理济南4.28，特别是温州7.23事故的教训基础上，警方应急处置铁道交通事故中应该如何把握执法的基本原则呢？警方的问题是与铁道部门没有回答社会质疑的一系列问题纠结在一起的，从济南 4.28中暴露的问题，温州7.23事故中依然存在。例如“救人与恢复通车”、“现场证据保护与恢复通车”、“事故调查与责任追究”、“救援协作与组织指挥”等涉及到警方处理决策的基本理念。这些基本原则直接指导着救援警务活动的展开，同时这些理念需要制度与体制的保障。这些执法原则应当回应社会诉求，解决社会疑问。

所以，根据国外经验及民众诉求，救人应当作为第一原则，救援的目的就是避免更大的社会损失，拯救遇险人的生命无疑是最高价值，《规则》中的以人为本并不错，错的只是把其当口号，在实际操作中不执行或与其相悖，社会公愤就油然而起。把其作为最高理念，警方的第一原则应该还是抢险救人四个字。然后考虑现场救援协作与组织指挥问题应把握的原则作为第二个原则，专业高效、协作有力应该成为此阶段遵守的原则或目标要求。专业不仅仅是一般警务的专业，要类似于像消防警察对消防业务一样精通，铁道交通事故应急警务中的应急力量必须达到既了解铁道相关技术又精通于抢险救援，要求的是高技能智慧型警察。高效是对反应处理能力的目标要求，从启动出警到处理现场、从指挥到警务协作必须高效。协作有力是要求内部协作和外部协作都要配合密切，通力合作。救援过程中警力警种的来源较广，内部整合与外部配合其他单位救援力量形成合力非常关键。第三个原则可以考虑事故调查与善后处理环节，在此应当把公正、人性作为目标性原则。公正是指参与调查事故时或主导事故调查、现场证据保护时要依法行政，公正执法，使执法具有公信力，使调查结果得到老百姓认可信服，让事故调查与责任追究满足社会呼声，这在目前涉及铁警体制问题。人性是指要在现场证据保护与恢复通车上符合行政伦理，充满人性，不无视证据的存在而销毁（清理）现场，不无视人们的精神慰藉而处理现场遗留物。第四个原则可以考虑应急保障的问题。快速高效的应急来源于日常训练，离不开保障水平。完整的救援体系保障是较为重要的环节，全天候的应急队伍离不开备勤训练。所以应急有备、勤于演练可以使队伍更专业、更高效；可以避免事故发生时微博或新闻镜头下的业余与搞笑。综上所述，基于救援的过程需要与结合警务特点，“抢险救人”、“专业高效、协作有力”、“公正、人性”、“应急有备、勤于演练”可以作为重大铁道交通事故应急警务把握的原则。

三 重大铁道交通事故应急警务快速反应机制高效运行

应急警务又称危机警务或危急警务，一般翻译为危机警务。危机警务的“危机”是从公共安全危机中的“危机”而来。据任昕教授（美国刑事司法著名学者、美国加州州立大学萨克门多刑事司法学院教授，2011年11月15日于福州“中美公共安全危机管理学术交流会议”上作了题为《美国公共安全危急管理体系的发展历史及战略重点的转移》的学术报告）解释[3]，在美国其实不称“危机”而是公共安全“危急”。所以在危急的情况下要求的是警方或救援队伍的快速响应能力及具体动态的处置能力。信息化条件下，物联网技术在重大铁道交通事故应急警务快速反应机制建设上要有所作为。

（一）现代警务机制的基本原理分析

警务快速反应是指公安机关接到报警求助或出警指令后，快速调动警力、快速赶赴现场、快速高效处置，控制事态发展的工作过程。快速反应机制是指公安机关依据情报信息和警情研判，科学配置警务资源，形成信息通畅、统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效、多警合成作战的工作运行模式。[4]一般看来，用于犯罪预防的TAP（TIMEOF ARRIVALOFPOLICE）理论，认为警察的反应速度对于控制现场、打击犯罪至关重要，它要求警察快速反应。这一理论直接影响到我国目前的都市警务运作模式，我国的110警务即属于该模式。对于抢险救援警情，救援力量的快速到达必然对于控制事故危害扩大有积极意义，这一理论当然适用。从警务管理上看，快速反应必然要求扁平化指挥，因为层级过多必然影响效率。所以扁平化指挥理念在应急警务中特别重要，要尽可能的减少指挥层级，尽可能的化解多头指挥。其效果涉及到警务合作与协作问题。另外，快速反应还要求具备合同作战理念，采用合同战术、整体作战。需要建立各警种间常态化、规范化的协作机制，实现无缝对接，发挥整体作战法优势，可以提升专业化合成能力。因为救援的专业化要求较高，涉及消防、医疗、电务等专业技术，不当操作极其容易导致次生安全事故。

（二）重大铁道交通事故应急警务快速反应机制的政策建议

在上述理念下，快速反应要求在情报信息、指挥调度、现场处置、资源保障等方面达到相应的标准或要求。情报信息准确、及时、详细决定了救援启动及救援的动态指挥调度以及现场处置的效果，各种警务救援资源保障是救援生命线的持续，例如专家、通讯技术、救援工具等。按照危机警务的要求一般可分为危机勤务与危机勤务技术，快速反应机制应该属于危机警务中的勤务要求。但在重大铁道交通事故救援中，仅有快速反应的勤务还不够，还必须危机警务技术，像拆解车体、搜索生命特征等业务需要的是警务技术。目前我们已经进入信息社会，在信息化条件下通过物联网技术不仅可以解决指挥层级的扁平化问题，而且可以高效合成现有警务技术及现场要素，为快速响应和警务运行提供信息综合支持。

所以在重大铁道交通事故救援应急警务中必须像 110警务一样设有常态化的救援平台及快速反应机制，同时注重综合利用物联网技术。其搭建标准可以参考都市警务运行机制，对于地方政府可以在现有特警队的基础上加上铁道交通事故救援技术专业队伍，在资源上配备专家队伍，在接处警上加强与辖区铁路主管机关信息资源平台对接与交换；铁路公安机关必须保障专有技术人才储备，在此基础上与地方公安机关通力合作加强警情通报无缝对接和一体化，方能对重大铁道交通事故有所作为。

[1]反思与改革:动车事故的法律审视[EB/OL].http: // www.Cssn. cn,2011-09-25.

[2]温家宝：事故处置的最大原则就是救人[EB/OL].http: //news. cntv.cn,2011-07-28.

[3]“中美公共安全危机管理学术交流会议”在福建警察学院开幕[EB/OL]. http://www.fjgat.gov.cn,2011-11-17.

[4]魏宏德.中心城市公安机关快速反应机制研究[J].公安研究,2008,(7).