协商民主与公共政策隐蔽议程治理

宁有才

公共问题是公共政策存在的逻辑起点。而公共问题只有首先进入决策者的政策议程，才有得到解决的可能。因此，政策议程是公共政策的逻辑起点。基于政策议程在整个政策过程中所扮演的关键角色，公共决策者理应秉持客观、公正、公开的价值取向分析公共问题，回应政策诉求。但在实践中，由于多重原因致使某些理应进入政策议程的公共问题却被排除在政策议程之外，产生公共政策隐蔽议程。针对公共政策议程设定中可能存在的障碍因素所导致的具有危害性的隐蔽议程，20世纪80年代兴起于西方的协商民主理论对治理这一问题具有积极的启示意义。

一、公共政策过程中的隐蔽议程现象产生的原因及其消极影响

政府议程是“将政策问题纳入政治或政策机构进行的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”①张金马：《政策科学导论》，北京：中国人民大学出版社，1992年，第146页。。政策议程的建构是决策的重要先兆，是公共政策的逻辑起点。在实践中，由于主观原因，造成部分社会公共问题并没有进入政策议程，公共决策制定者没有作出相应的政策回应，从而产生公共政策的隐蔽议程。这一理论研究始于20世纪50年代。美国学者拉雷·N·格斯顿对此有较为系统阐述。他认为：“‘隐蔽的议程’受到了社会和政策主要领导人的扼制。这种议程包含着某些对公共政策当局最具潜在激发性的问题，而这些问题却很少提出来。”②［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制度——程序和原理》，重庆：重庆出版社，2001年，第71页。隐蔽议程的存在，是基于“权力流失在政府之外，或者流失在政府周围”③［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制度——程序和原理》，第72页。，导致“至关重要的政治问题被那些私下控制这些事务的人排除在公共政策的过程之外”④［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，第74页。这一断言。对于隐蔽议程争论的重要性，他认为：“不仅是因为它潜在地限制从政府出台的东西，而且因为少数人威胁到了公共利益。”⑤［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，第74页。同时，对隐蔽议程到底是虚构还是现实的争论，他认为：“虽然对各种政治活动的结果有假设的和个人的失望，但隐蔽议程这一断言从未得到明确或证明。所以很难把虚构与现实分离开来。”⑥［美］拉雷·N·格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，第75页。

国内学者对此也做过一些研究。比如，杨占营认为：“隐蔽议程的论述直指政策制定过程的封闭性，它表现为少数人的合谋与操纵，潜在地制约了公共政策的精神，威胁到公共利益，与政策评价的合理性与合法性根本不相容”①杨占营：《隐蔽议程问题的理论与启示》，《广东行政学院学报》2005年第2期。。陈水生、黄颖从利益集团和政治精英的共容性利益、共生型关系和共谋型行动剖解隐蔽议程形成的原因和内在机制，强调“因为强势政策相关者如政治精英和利益集团的干预和影响，他们运用各种看不见的手屏蔽相关问题，从而使问题到议程发生断流的现象”②陈水生、黄颖：《隐蔽议程形成机制中的利益集团和政治精英》，《南京社会科学》2009年第3期。。因此，所谓隐蔽议程，是指在共公政策过程中，强势利益群体（如政治精英和利益集团）基于自身利益最大化而对社会公共问题进行“选择性失明”，表现为干预、密谋和操纵，导致那些理应进入政府议程的社会公共问题被屏蔽，从而失去解决的可能或被延迟而错过最佳解决时机。这一行为潜在地违背了公共政策的精神，威胁到了公共利益。

隐蔽议程作为公开议程的相对面，其产生的原因是多重的。概括地说，隐蔽议程产生的原因主要有：（1）制度的封闭性。制度的封闭性是隐蔽议程产生的体制基础。在传统制度下，权力高度集中垄断，政策制定者都是在体制内进行的，排斥外界的参与，政策制定是部分政治精英的职责，制度封闭性很容易造成政策制定过程中的暗箱操作，从而使政策制定过程发生价值偏位，易于产生隐蔽议程。③连承龙：《公共政策制定中隐蔽议程问题的原因及对策分析》，《辽宁行政学院学报》2006年第10期。（2）政策制定主体的利益驱动。作为政策制定主体的政府，理应以维护公共利益作为其价值取向和目标诉求。但公共选择理论警示我们：政府在很大程度上也是一个“经济人”，也会追逐自身利益最大化，集中体现在作为个体的政府工作人员以及作为整体的政府的利益驱动。政府本身存在自利性必然导致其所制定的政策产生价值偏向，隐蔽议程容易产生。最明显的事例当属土地征用和房屋拆迁的群体性事件，“有的地方党委政府在征用农民土地和城市拆迁中，或出现过于偏袒开发商利益，忽视农户和拆迁户利益的倾向，或出于私心，截留被征地农民或拆迁户的补偿款。”④张传鹤：《我国群体性事件的最新发展态势、成因及对策研究》，《山东社会科学》2010年第5期。（3）政治精英与私利集团的共谋操纵。基于政府扮演着社会公共资源以及权威性价值的分配角色。谋求利益最大化的私利集团势必会通过各种手段和途径影响政府政策制定。二者的密谋操纵导致公共政策的非公共化。比如说，屡屡曝光的严重环境污染事件，其实就是政府片面追求GDP增加与企业追求最大利益而不愿增加治污投入的一个合谋过程，导致公众的环境需求与污染防治成为一个典型的隐蔽议程。（4）公民和新闻媒体的参与度不足。由于历史和体制原因，我国长期存在官本位和政府本位思想，公民参与渠道不够，参与意识不强，使得公共政策的直接受益人很少能把自己的利益诉求和权益保护真正反馈、参与和表达到政策过程中。另外，作为“第四种权力”的新闻媒体在政府决策中具有政策议题触发和导向的功能。但在我国，“特殊的困境是媒体忙于政策宣传，而忽略了反映民众心声和挖掘社会问题；即使有对社会问题的报道，也会因独立性不足和层层限制而过滤掉潜在的社会问题。”⑤孙志建：《政府决策过程中的“草根性隐蔽议程”：内涵、诱因及双向危害》，《安阳工学院学报》2008年第3期。因此，公民和新闻媒体的参与不足与功能缺陷潜在地助长和强化了政策制定主体的主导性以及与利益集团密谋与操纵的空间和可能性，使很多迫切需要解决的政策问题被屏蔽从而进入隐蔽议程。

隐蔽议程对公共政策具有诸多潜在的消极影响。首先，隐蔽议程腐蚀了公共政策的公共性。公共性是公共政策的本质属性。隐蔽议程中个别利益集团与公共当局合谋，“一方面，特殊利益者为了不因新的价值分配的政策方案的制定受损害，而使公共当局有意忽视公共问题，把公共议题排斥在政策议程之外，公共问题因此不能得到及时合理的解决；另一方面，强势的私人利益操纵政策议程，将私人的价值优先级直接转化为公共的价值优先级，以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。”⑥杨占营：《隐蔽议程问题的理论与启示》，《广东行政学院学报》2005年第2期。这两种情况都对公共利益构成威胁，腐蚀公共政策公共性。例如，收入差距扩大、贫富两极分化加剧已成为阻碍我国经济社会进一步发展以及影响和谐稳定的关键因素，而寄托着人们对缩小收入差距、共享改革发展成果美好期待并启动于2004年的收入分配制度改革方案，直至2013年2月份才姗姗迟来，其中一个重要原因就是既得利益群体尤其国有企业垄断利益群体的阻碍，让这一惠及绝大多数公民的社会问题一直处于隐蔽议程状态，严重削弱政策的公共性，降低公民对政府的信任。其次，隐蔽议程弱化了公共政策的合法性。公共政策是政府运用公共权力对公共资源进行权威性分配、对公共利益进行权威性维护的过程。公共政策的合法性集中体现在政策决策不仅应当符合法律程序的规定，更为重要的是要以公共利益为价值追求。而在隐蔽议程存在下所产生的公共政策，无论是程序合法性上还是价值公共性上都得不到保证，政策成为维护少数人利益的工具，公共政策合法性受到挑战。而政府公共权力的合法性又系于公共政策的合法性，致使政府的合法性基础受到削弱。最后，隐蔽议程降低公共政策的有效性。公共政策是解决社会问题、管理公共事务的有效工具。隐蔽议程对公共政策的绑架，会严重降低乃至削弱公共政策治理的有效性和合理性，影响政府治理绩效。例如，2008年的贵州瓮安事件、云南孟连7.19暴力袭警案以及2011年的广东乌坎事件，其发生的根本原因就是作为弱势群体的老百姓长期反映并迫切需要解决的社会问题一直处于隐蔽议程状态，导致各种社会问题长期被积压，结果酿成严重的社会群体性事件，教训是深刻惨重的。

二、协商民主及其对隐蔽议程治理的功能

协商民主理论是20世纪80年代西方政治哲学复兴以后兴起的一种新的民主理论范式。简单地说，协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。①俞可平：《协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展》，《学习时报》2006年11月6日。协商民主作为一种公民参与公共政策和政治生活的治理形式，其与公共政策议程设定所要求的公共性和公正性是内在地契合的，它为公共政策议程设定的改进和转变、为隐蔽议程的消除和遏制提供了新的契机。

1.协商民主有助于消解隐蔽议程对公共政策公共性的腐蚀。协商民主理论认为：“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人需求和利益的政策，协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等的信念……协商民主的一个核心假设是，协商过程的参与者要承担公共利益的责任”。②［美］乔治·M·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，《马克思主义与现实》2004年第3期。协商民主强调公共政策议程建构中应做到：“一是议程建构属于公共事务的范畴，希冀解决的是公共问题而非私人问题；二是参与议程建构的相关者无论在形式还是实质上都应表现出对“他者”的关心，也就是说不仅仅是关心个人的私利，更为重要的是对如何实现公共利益的思考。”③李强彬：《论协商民主与公共议程建构》，《求实》2008年第1期。比如，2013年年初国内中东部地区持续多日的严重雾霾天气，引发人们对“环境正义”问题的思考。如何提高环境决策的公共性？有学者认为：“环境决策的‘公共性’要求决策应该以民主价值为依归，以环境正义为目标，以公共参与为形式，将公众意见作为决策的依据，从而避免对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。”④马奔：《环境正义与公民参与——协商民主理论的观点》，《山东社会科学》2006年第10期。只有发挥公民的广泛参与才能制定有效的环境政策，提升环境政策的公共性。再比如说，2007年11月国内关于“黄金周存废”以及2008年11月至12月间的国内关于成品油价格和燃油税费改革的网络讨论“体现了协商民主精神，彰显了网络民意势能，协商成果与协商共识在政策改进中得到回应”⑤何国平、蓝翰翔：《基于互联网的协商民主实践——以‘五一’黄金周存废中的网络舆论为例》，《山东社会科学》2010年第3期。。

2.协商民主有助于化解隐蔽议程所造成的合法性危机。协商民主理论认为，在公共政策的制定过程中，一方面要求政策相关者的广泛参与，赋予其表面上的程序合法性；另一方面更要求和承认公民实质平等基础上的充分考虑来自各个方面的声音，通过协商达成主体间的相互理解，并在这种理解和宽容之中形成公共政策，从而获得民众的理性认同，达到实质上的合法性。⑥参见李宜钊：《政策合法性的困境及其改善：协商民主的视角》，《行政与法》2010年第2期。追求政策的价值合理性与程序合法性是协商民主的内在要求。譬如，多地出租车罢运事件、厦门PX项目事件、广东番禺垃圾焚烧事件的妥善解决就是协商民主治理群体性事件的典型案例。因此，“要从根本上解决群体性事件问题，必须用协商民主的政策范式代替打压的政策范式，必须把协商民主纳入精英决策体制，实现公民对公共事务和公共决策的直接参与，实现政府和公众之间的良性互动，最大限度地预防群体性事件的发生，促进政府走向善治。”①昌业云、马晓黎：《协商民主在预防和处置群体性事件中的功能》，《山东社会科学》2011年第9期。因而，通过协商民主机制，提升政策议程设定和政策决策的合法性，化解隐蔽议程的客观存在所产生的政策合法性和政府合法性危机。

3.协商民主有助于破解政策议程建构中的垄断性和封闭性。协商民主理论认为，协商民主是“公共协商过程中自由、平等的公民对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式”②陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。。一方面，协商民主理论鼓励利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见；另一方面，协商民主理论强化决策过程的公开性，通过公开决策程序、决策理由以及决策建议，使决策理由更理性，决策结果也更公正。③［美］乔治·M·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，《马克思主义与现实》2004年第3期。协商民主的公开性和参与性有助打破政策议程建构中的封闭性和垄断性，规避隐蔽议程的出现。2012年底，中央电视台以“曹家巷拆迁记”为题连续报道四川成都棚户区改造项目“曹家巷拆迁”。正如主创记者所言：“我们记录曹家巷拆迁，是因为曹家巷在全国都具有样本价值。这种样本价值的核心在于，政府在旧城改造过程中，指导居民自主成立自改委，这种基层民主的模式和社会管理创新的模式，在全国都是一种创新。”④郑钰飞：《央视关注成都北改，开播“曹家巷拆迁记”》，http：／／e.chengdu.cn／html／2012－12／30／content＿370782.htm。这种探索阳光拆迁的模式其实就是拆迁前推行协商民主，让拆迁中的每个直接利益相关者参与拆迁方案制定。这相比那些政府和强势利益群体主导下的隐蔽被拆迁者的利益的强拆方式不能不说具有质的飞跃性。协商民主语境下制定的公共政策，其治理的有效性有了明显提升。

协商民主是一种行之有效的民主训练、民主宣传、民主教育⑤杨炳超：《论协商民主的政治意义及其局限》，《山东社会科学》2010年第4期。，可有效地培养公民精神；协商民主也是一种行之有效的程序性机制，可有效地制约政府权力。协商民主视域下，隐蔽议程必将失去生存的土壤和环境。

三、协商民主视域下隐蔽议程治理的路径

如上分析，协商民主与隐蔽议程治理具有内在的契合性，通过其公共理性、平等、参与、公开以及程序性等消除隐蔽议程生存的条件。因此，可以通过扩大公共政策制定过程中的协商民主来达到治理隐蔽议程之功效。

1.培育协商民主的社会基础。这里面有几层含义：首先是扩大协商主体范围。要使能够参与制度化协商的人不再仅仅局限于政治、经济、文化等领域的社会精英，还要扩大至普通老百姓。其次是培育公民公共精神。要培育理性的、富有公共精神、承担公共责任的社会参与主体。协商民主既强调个体的权利意识，同时也主张公民个体能够自愿接受正当的、具有约束力的决策，承担更高的道德责任。现实告诉我们：一个成熟、稳定、既有理性又富有公共精神的公民群体的存在无论对政策公共性的实现还是对协商民主的践行都有至关重要的意义。再次是拓展协商渠道。构建更多表达和参与民主的平台，使民主协商既能体现国家形态上的民主，也能体现社会形态的民主；除了发展政治体制层面的协商民主，更要发展基层公共事务治理层面的协商民主；除了要发展物理形态的协商平台外，更需强化网络虚拟形态协商平台建设。当前，网络协商已经成为公共政策议程设定转型的重要平台。例如，把自身角色和功能定位为“乙肝战友的网上家园”的“肝胆相照”网络论坛，在2003年“周一超事件”发生后，成为乙肝患者的维权场所，通过多方努力后有效推动乙肝歧视问题得到决策层的高度重视，并最终促成相关政策议程的设定和政策改变：2005年的《公务员录用体检通用标准（试行）》明确了乙肝病原携带者在体检标准中是合格的；2007年的《就业促进法》明确规定了禁止歧视乙肝携带者等等。①朱亚鹏：《网络社会下中国公共政策议程设定模式的转型——基于“肝胆相照”论坛的分析》，《中山大学学报（社会科学版）》2010年第5期。网络能够促进公共决策运行的民主化、公开化，成为消减隐蔽议程的重要渠道。最后，简约政策参与成本。若参与成本过高，由于公民的“短见效应”、“理性而无知”，产生搭便车心理，便会减少公共参与。通过加强协商民主的社会基础建设，使公民有机会、有能力、有渠道、负责任、低成本地积极参与公共政策过程，从而提升了公共政策的合法性和有效性。

2.创立协商民主的议程设置机制。目前，我国主要是以政治动员型和内在创始型为主的内输入性政策议程设置模式。这种议程设置模式很容易导致某些强势利益集团影响甚至操纵公共政策，形成“隐蔽议程”。为此，为了保证公众关心的社会问题能够及时进入政策议程并得到解决，需要改变传统政策议程设置模式，建立以政治精英、经济精英、知识精英与社会公众等政策相关主体通过对话、协商和博弈形成广泛参与的协商民主议程设置机制。②徐增辉、刘志光：《政策议程设置的途径分析》，《学术研究》2009年第8期。让社会问题回归公共议程，形成公共政策，这既是有待解决的社会问题的归宿，也是公共政策的价值所在。例如，肇始于浙江省温岭市的“民主恳谈会”“实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的沟通协调会”③郭宇宽：《“民主恳谈会”：基层创新冲动》，《南风窗》2004年第4期。，畅通了民意表达渠道，创造了利益诉求平台，提供了矛盾化解的契机，必将对基层公共事务治理和公共决策产生积极影响。

3.转变政府职能，加强政府自身建设。首先，推进公共服务型政府建设。公共服务型政府的主要特征在于，“政府一方面要处于经济与社会之上的超然地位，做社会利益的自主调节者；另一方面，政府施政要以公民为中心，在社会治理中扩大公民参与。”④杨占营：《隐蔽议程问题的理论与启示》，《广东行政学院学报》2005年第2期。只有实现从管制型政府向服务型政府的转变，才能真正构建公正、透明、法治和责任性政府，才有可能使协商民主成为公共决策的机制选择，从而防止隐蔽议程的滋长。其次，加强政府伦理道德建设。坚定公共利益和公共价值取向，防范和扼杀因政府的追逐私利行为而导致的隐蔽议程。再次，建立健全权力监督和责任追究机制。树立“有权必有责，用权必监督，违权必追究”的权力理念，促进权力的公共价值回归。通过政府职能转变以及政府自身建设，破解政府的“有意不作为”，规避隐蔽议程。

4.推进公民社会建设。健康公民社会的发展是协商民主成功的基础。公民社会与协商民主具有内在契合性。二者都要求公民的参与责任与理性、社会认同与信任、政治合作与互惠；可以说，公民社会是发展协商民主的重要社会平台、协商民主是培育公民社会的民主范式之一。⑤张爱军、高勇泽：《公民社会与协商民主》，《社会主义研究》2010年第3期。所以，为了推进协商民主的发展，我们应鼓励社会团体或非政府组织的发展，以形成多元化的政策主体竞争格局。作为介于政府和公民个人、私人企业组织的第三域的公民社会，一方面可以发展公共政策，另一方面也可以监督政府、公民个人和市场，并以弘扬良好的社会公共价值为社会服务，必能推动政策议程的科学化、合法化设定，抵制隐蔽议程，从而有力地促进协商民主的发展。

5.充分发挥媒体网络的作用。作为一种重要的公共领域以及“第四项权力”，媒体网络可以通过四种途径推动社会问题进入政策议程：一是主动设置议程；二是聚合放大公众议程；三是曝光隐蔽议程；四是担当触发机制。⑥徐增辉、刘志光：《政策议程设置的途径分析》，《学术研究》2009年第8期。媒体与网络在隐蔽议程治理中具有不可替代的作用。最典型的就是2003年发生的“孙志刚案件”。在案件发生之前，收容制度就是一个早已存在并长期处在隐蔽议程状态的社会问题，“孙志刚案件”经媒体曝光后，引起公众的强烈不满，改革收容制度的社会呼声此起彼伏，形成了强大的社会舆论压力。最终引发国务院出台了新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。由此可见，“媒体网络能够在短时间内将信息传遍整个社会，形成一种信息流，从而造成普遍的信息声势，使其成为社会关注的焦点，从而可以对政府形成强大的压力，迫使政治精英摒弃‘权力中心主义’的理念，树立‘权利中心主义’的价值观，用协商民主的政策范式来解决问题、化解社会冲突。媒体和网络也是政府实行信息公开、加强舆论引导、使公民理性表达利益诉求、走向平等协商的重要平台”①昌业云、马晓黎：《协商民主在预防和处置群体性事件中的功能》，《山东社会科学》2011年第9期。。

四、结语

有学者认为：“当前中国社会形势极其严峻，再次进社会不稳定时期，其突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的下岗洪水和失业洪水；世界上最显著的城乡差距和地区差异；世界上基尼系数增长最快的国家之一；世界最大范围的生态环境破坏。”②王绍光、胡鞍钢等：《经济繁荣后的社会不稳定》，《战略与管理》2002年第3期。社会矛盾集中爆发，社会问题急剧积累。而且，由于“专家理性和大众参与的双重缺位”③王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程中的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。，“中国很多改革决策渐渐变成了这些强势利益集团狭小圈子中越来越神秘的讨价还价，公共政策的制定呈现出被代表少数利益集团的私人化的态势”④刘军宁：《中国哪有什么利益集团》，《财经文摘》2006年第11期。，这助长和积聚了大量的公共政策隐蔽议程，导致特殊利益集团绑架公共政策，获得最大利益，弱势群体继续被边缘化和底层化。隐蔽议程造成的社会隐患不容忽视。协商民主作为一种新的民主范式和决策机制，“一方面可以帮助政府提高行政透明度，改善决策品质，增强执政合法性；另一方面，普通公民也会逐渐提升参与公共事务的愿望，养成参与的美德，提高参与的能力和厘清对政策的认识”⑤马奔：《公民会议：协商民主的一种制度设计》，《山东社会科学》2009年第10期。，可有效防范和治理隐蔽议程，促进公共政策真正回归到公共、公平、公正、民主、合法和有效的价值轨道和品质诉求，对转型期的我国具有重大现实意义。