南海海岛：粤琼旅游合作的新领域

□李雪 罗勇

海岛旅游是蓝色经济的重要组成部分。南海区共有岛礁1800多个，分布范围广阔，旅游资源丰富。2012年4月国务院批准正式颁布实施的《全国海岛保护规划》明确粤琼两省所辖三门岛、南澳岛、西瑁洲岛、蜈支洲岛、西沙群岛等海岛要积极稳妥开放开发多元化海岛旅游。这与《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》对现代服务业，特别是旅游业发展的高度重视不谋而合，在加强海洋经济建设的时代背景下为广东、海南两省战略合作提供了新的方向。

目前南海海岛特别是西沙群岛海区的海岛普遍存在旅游基础设施较落后、生态脆弱等问题，如何构建长效机制保障两省在海岛旅游合作方面实现优势互补、利益共享，以期早日建成无障碍旅游圈应成为现阶段亟需解决的问题。

粤琼南海海岛旅游合作的必要性

加强南海海岛旅游合作是适应粤琼战略合作的必然要求，对于区域旅游发展以及国家南海权益保障具有重要作用。

1、海岛旅游合作是粤琼战略合作的必然选择。2010年广东、海南两省签署战略合作框架协议，提出“抓住国家大力发展海洋经济的机遇，加快广东国家海洋经济发展试点地区和海南南海资源开发服务基地建设……合力打造海洋高端产业聚集的蓝色经济区域”，其中，建设“便捷舒适无障碍旅游圈”是合作的主要目标之一。海岛按有无居民可分为有居民海岛和无居民海岛。南海无居民海岛“最适宜的开发利用方式是发展旅游业”，原因是发展旅游业对海岛资源环境破坏最小、最具可持续发展能力。事实上，在加快转变经济发展方式，提高经济发展质量和效益的宏观目标指导下，无论是有居民海岛还是无居民海岛，经济发展都应以环境破坏小、可持续为基本方向。因此，在海岛保护规划的指引下，发展海岛旅游是海洋经济时代的要求，是粤琼战略合作的必然选择。

2、海岛旅游合作是南海区域旅游经济持续、健康、快速发展的必然要求。受旅游产业政策以及海洋经济背景影响，南海区域各地政府均重视海岛旅游的发展。广东2008年《加快旅游业改革与发展建设旅游强省的决定》提出“培育‘黄金海岸’旅游品牌，高水平规划建设海岛旅游精品项目”，2012年《广东省海洋经济发展“十二五”规划》明确提出“推进海岛组团式开发，打造4－5个形象鲜明、主题突出的海岛旅游群，塑造广东海岛旅游品牌”。海南长期以来高度重视海岛旅游，国际旅游岛建设更离不开海岛旅游的支持。但是，各自为政的旅游产业发展会存在诸多问题：项目雷同，基础设施重复建设，资金、信息流动受阻等等，这也是区域旅游障碍的主要表现形式。例如，海岛潜水、篝火晚会等项目在广东、海南就存在不同程度的重复。因此，必须在海岛旅游方面加强合作，以实现旅游基础设施的互惠性开发与享用以及资金、信息等的有效流动。否则，势必造成旅游产业竞争恶化并影响区域市场的整体秩序，阻碍区域旅游的持续、健康、快速发展。

3、海岛旅游合作是维护南海权益的必要举措。“大力发展海洋经济”有助于国家解决南海问题，维护南海权益。海岛旅游是海洋经济的重要组成部分。建立和加强海岛旅游合作有利于增强国家在南海地区的经济实力，对争端南海的解决意义重大。南海海岛旅游资源丰富。粤琼互惠共赢的合作机制有利于资源优化配置，提高政府服务能力，通过保障旅游经济的发展为南海权益维护贡献力量。遗憾的是，目前粤琼两省的战略合作框架协议还未涉及海岛旅游合作，“蓝色经济”也未彰显海岛旅游资源优势，应在《全国海岛保护规划》带动下，将南海海岛旅游合作纳入战略合作框架内，以发挥其在推动区域经济合作、维护旅游业健康发展和维护国家权益等方面的积极效用。

粤琼南海海岛旅游合作的策略

在市场经济背景下，资源配置应遵循市场经济规律，却也离不开政府必要的干预。南海海岛旅游合作应在政府的引导下采取多元化全方位的合作模式。海岛旅游产业的发展以海岛为载体，以海岛资源优化配置为核心。海岛作为一种特殊的资源，政府应围绕基础设施建设、旅游市场协调和海岛生态保护等方面有所作为。

（一）南海海岛旅游多元化的模式选择

区域旅游合作一般有“资源—产品—市场”联动发展模式和多元化全方位模式，前者在合作区域内呈现地域相同、资源同质、文化同源特征，以旅游产品为核心，以整合和综合开发资源为主要目的；后者则以合作主体多元化、合作领域全方位为主要特征。简单来说，两者代表了区域旅游合作的不同层级，多元化全方位合作是区域旅游业走向成熟化、高级化的标志。南海海岛在地域和资源上虽均符合联动发展模式，但是，基于以下几点考量，海岛旅游合作更适合采取多元化全方位的合作模式。

第一，海南和广东两省历来重视旅游产业的发展，在资源的整合、旅游市场开发和产业扶持上积累了丰富经验，具备多元化全方位合作的基础。

第二，随着经济转型和产业结构调整，我国旅游业发展迅速，面对竞争日益激烈的行业环境，各地均在积极谋求高端的旅游合作。如果粤琼海岛旅游合作仍按部就班地进行，可能会导致与市场脱轨的后果。而采取成熟化的合作模式，则有优化资源配置后来居上的可能。

第三，海岛旅游的特殊性要求采取全方位的合作模式。海岛面积狭小，生态脆弱，旅游开发难度大，必须进行区域间基础设施、环境、政策、制度、管理、社会文化等深层次的沟通与整合才能保证海岛旅游的健康发展。

第四，多元化全方位的合作模式与法治目标相吻合，符合时代需要。发展南海海岛旅游不仅是粤琼政府的事，更是两地粤琼人民大家的事，旅游企业和旅游中介机构的积极参与更是推动海岛旅游产业发展的重要力量。粤琼两地政府不能一厢情愿地发展海岛旅游，如何规划、如何发展都应充分尊重民意。因此，只有包括企业、社会组织、政府等主体在市场驱动、政府推动、民间互助等多种机制下形成的全方位合作关系才能确保海岛旅游的健康快速发展。

（二）南海海岛旅游合作的对策

南海海岛旅游合作，政府是重要的推动力量。多元化全方位的合作模式，并不是要求政府全方位的参与，而是成为推动区域旅游合作的主导角色。其作用主要体现在对旅游经济发展的调控上，通过规范旅游市场、整顿竞争秩序实现区域旅游共同利益最大化。

1．建立海岛旅游资源规划合作。海岛开发，规划先行。首先应联合两省海洋力量对所辖区域海岛开展全面调查统计，查清各岛的水文、地质、地貌、土壤、植物、生物物种等资源要素。其次，针对海岛资源制定详细规划时应淡化行政区划的观念，相互借鉴和沟通，合理布局，避免低水平的重复建设和恶性竞争，防止市场分割和地方保护主义倾向，努力达成优势互补互利共赢。

2．建立海岛旅游基础设施合作。基础设施最重要的资金保障。在保障跨界基础设施顺利建设的同时，针对海岛旅游项目有必要建立共同的“南海旅游用岛建设专项资金”，专项扶持旅游用海岛交通、电力、通讯等基础设施建设，支持海岛旅游产业发展。此外，两地政府可以积极合作，共同争取中央财政支持，为海岛旅游共谋发展。

3．建立海岛旅游行业管理和市场监管协作。规范的市场秩序是行业健康发展的必要条件。具体而言，可定期开展旅游行业管理和市场监察方面的经验交流活动；建立海岛旅游联合执法检查机制，联合打击不正当竞争行为，共同妥善处理旅游纠纷；探讨建立粤琼两省旅游企业诚信经营机制，积极促进旅游企业间开展业务往来和合作。此外，应逐步实现海岛旅游的标准化管理。粤琼两地应统一旅游产品和服务的标准，在市场准入标准、从业人员资质认定、旅游项目服务质量上尽量协调一致，以确保南海海岛旅游整体服务质量的提升。

4．建立海岛旅游生态合作。虽然旅游业发展对环境破坏小且可持续，但特殊的资源载体决定了海岛旅游往往在排污、绿化等方面需要比陆地有更高的生态要求。可以联合建立和落实海岛旅游开发项目的环境评价机制，加强旅游用海岛污染防治工作。粤琼两地应整合海岛环境执法力量加强执法，同时对旅游从业人员以及游客开展长期有效的海岛旅游环保宣传和教育，科学治污。