公共文化服务供给中的政企关系构建

林敏娟，贾思远

（1.浙江师范大学法政学院， 浙江 金华 321004； 2.印第安纳大学凯莉商学院， 美国）

一、问题的提出

政企关系历来是政治学、行政管理学、经济学和企业管理学等学科的研究主题。 多学科背景下的政企关系有不同的定义和研究侧重点。 较为熟悉的政企关系基本上是我国市场经济体制改革的背景下，政府如何处理与市场、企业的关系。陆铭等人建立了一个政府（政府官员）和企业（企业家）之间互动关系的分析框架， 其中政企关系不仅表现为政府和企业的关系，也表现为政府官员和企业家的关系，此外也折射出企业和企业家之间的关系[1]。 事实上，政企关系应该是一种更宽泛的联系，是一种纽带和互动，既可以从政府的角度，也可以从企业的角度来看待，它体现在政府和企业发展的方方面面。

二战后， 西方的公共文化服务经历了文化意识形态导向的“文化行政”向文化权利导向的“文化服务”转变，政府以更加开放的姿态向其它主体敞开了公共文化领域的大门， 形成了不同的公共文化服务政策与模式， 体现出特色鲜明的政企互动关系。 例如，英国、澳大利亚等为代表的“一臂之距”的文化分权模式体现间接的政企互动，以美国、德国等为代表“开放型” 的民间主导模式体现政策性的政企互动，以法国、日本等为“强调控型”的政府主导模式体现“紧张”的政企关系，以新西兰为代表的“产业取向”的文化管理模式则体现紧密的政企关系。总体而言，不同的公共文化服务模式体现了政府在文化领域处理政企关系的不同方式， 但政府直接主办 “文化事业”则呈现出减少的趋势。我国公共文化服务体系建设经历的不同阶段也大致证实了这一发展趋势，企业参与从政府大包大揽时期的零空间， 文化事业和文化产业相对分离时期对其进入文化产业领域的提倡， 发展到允许并鼓励其在公益性特征十分明显的公共文化服务领域的有所作为。 新的文化管理体制已逐渐弱化公共文化服务机构的组织形式与资产性质， 强调从组织的社会功能看其是否为社会提供公共文化产品和服务。在当前的情况下，政府在公共文化服务供给中仍然占据一定的主导地位， 企业公共文化服务角色的发挥也离不开政府的作用， 良好的政企关系有助于企业更好地供给公共文化服务并提高服务绩效。基于此，本文将探讨公共文化服务供给中政企关系的行动者、 政企互动模式和关系纽带以构建新型的政企合作网络和良性关系。

二、政企互动中的行动者

政府与企业是现代社会中两大最有影响力的组织，这两者之间形成的联系，从合作到竞争，从友善到对抗， 对整个公共文化服务供给都产生至关重要的影响。 本文所指的政企关系是在公共文化服务供给的框架下， 政府所采取的一系列行为选择与措施和企业各种角色实现之间形成的互动。由此，政企互动中的行动者主要为政府（政府官员）和企业（企业家）。 研究发现，公共文化服务中的政府既是具体服务的供给参与者，又是肩负公共使命的服务者。公共文化服务中的企业角色则主要有合作者、捐助者、兴办者和经营管理者。

（一）提供或生产公共文化服务的政府

基于“世界民营化大师”萨瓦斯（E.S.Savas）关于公共服务提供与生产相分离的思想， 政府既可以是公共文化服务的提供者，也可以仅仅充当生产者。当政府为提供者时，既可以单独提供，也可以与其它主体联合提供。在此过程中，政府自身可以合生产者为一体，也可以将生产任务外包出去，或者是与其它主体联合生产。当政府为生产者时，只是作为与其它生产者身份无异的“技术产出者”，无论是单独生产还是联合生产， 政府都要从公共文化服务提供者那里获得一定的生产报酬。

政府与企业互动的产生和关系的形成， 主要基于公共文化服务提供和生产相分离的选择。 当把政府假定为独立的、 具有完整利益目标和充分理性的“人格化”主体时，政府信任、鼓励企业参与公共文化服务不仅基于现实原因，也是治理变革的基础。政府是否采取某项变革或创新服务机制， 除了技术因素制约外， 还与政府的组织文化——如参与度、 适应性、使命以及官僚政治——密不可分[2]。

（二）肩负公共使命的政府

在对个别私营企业参与公共服务的提供、 企业社会责任建设等研究中进行政府作用和角色探讨也倍受学者关注和青睐。 王廷惠在研究美国监狱私有化的过程中将政府角色界定为立法者、 监督者、竞争者和合作者[3]。 钟宏武等人则将政府推进企业社会责任的角色界定为规制者、 推进者和监督者三大类[4]。 可见，除了作为与企业“平等身份”的具体服务提供者之外，作为凌驾于各主体、各组织之上的拥有公共权力和肩负公共使命的责任者——政府，又不可推卸地要承担起监督并促进公共利益实现的义务。借鉴相关研究，本文将肩负公共使命的政府角色分为公共文化服务的推进者、监管者和立法者。推进者的关键行动是环境营造和引导激励， 可供选择的政府工具主要有权利下放、政策引导和行动激励。监管者的关键行动是监督管理， 可供选择的工具主要有政策法规、质量管理、绩效评价等。 立法者的关键行动是将与企业相关的法律整合进公共文化服务立法范畴，同时注意各领域立法的兼容性，可供选择的政府工具是法律法规。

（三）承担多元角色的企业

与政府行动者的分析相似， 在打破生产者和提供者相对分立的限制、 引入生产者和提供者之外的“支持”变量等各种要素的基础上，可将企业行动者类型划分为合作者、捐助者、兴办者和经营管理者。合作者是指企业以具体的项目为依托， 以资金或技术参与的方式与政府合作供给公共文化服务， 既可以以生产者的身份， 也可以以提供者的身份与政府合作。 捐助者是指企业以出资辅助的方式参与公共文化服务供给，既非明确的提供者，也非明确的生产者。兴办者是指企业主办公共文化项目，在多数情况下既是出资者，又是具体的管理者，但并不一定是生产者。经营管理者是企业以经营管理技术、经验等要素参与公共文化服务所体现的角色类型， 是广义的生产者，但不是提供者。企业之所以愿意并能够在公共文化服务中有着多元化的行动， 离不开组织自身和组织“代言人”——企业家的作用。

三、可供选择的政企互动模式与关系纽带

虽然公共部门和私营部门是各自独立的， 但这种划分往往是人为的， 两者之间存在着大量相互作用的现象……现代资本经济是一个完全混合的系统， 其中公共部门与私营部门以一种整合的形式相互作用[5]。 当政府和企业各自以提供者、生产者或支持者进行不同的组合时， 就可形成多样化的政企互动模式，并需以各具特色的关系纽带进行连接。从目前的情况来看，可供选择的政企互动模式主要有“国民合办”、“国办民助”、“国助民办”和“国有民营”，连接纽带分别为“契约”、“交换”、“政策”和“制度”。

（一）“契约”连接的“国民合办”

在国民合办中，政府和企业都是合作者。国民合办形式依照政府和企业以提供者或者生产者的不同身份进行组合时呈现出多样化的特征。具体而言，根据参与形式划分， 国民合办的具体形式为政企合资和政府购买。根据企业的参与功能划分，国民合办的关系类别为互补型合作、替代型合作和补缺型合作。

随着公共服务改革理论和实践的双向推进，契约治理逐渐成为一种制度安排被提出来。 契约治理的制度安排同样适用于公共文化服务， 并出现了实践萌芽。国民合办往往借助契约形式进行，契约成为最重要的政企纽带，是评价、协调和规范公共文化服务提供者合作行为的基本形式。在契约合作中，契约主体形式和各自的权利义务是不可缺少的要件。

（二）“交换”连接的“国办民助”

公共文化服务的国办民助模式在政府为提供者的基础上，限定了企业作为辅助者的身份。 显然，政府作为提供者是既定的前提，因此，只要对捐助者进行分类，就可分析国办民助的具体形式。从捐助平台看，文化捐助可依托文化基金会、项目推介会以及企业冠名进行，国办民助的具体形式也因此而得。以文化基金会的形式支持和发展文化是当今各文化产业强国争相采用的沟通政府与社会文化关系的有效手段。企业或者企业主向基金会捐赠，或者捐资成立基金会，都是资助公共文化服务的方式。公益文化项目或活动推介会通常由政府举办， 通过推广介绍具有可行性的项目吸引企业捐赠或赞助， 增进合作双方的利益。 活动冠名是企业对商业行为广告性质的赞助，可以是出借物品、投资电影、电视节目或演出，但企业仍以资助者的身份作用于公共文化服务， 并不会因为其出资行为而被划定为提供者。

除却纯粹的公益心和纯慈善的文化捐赠，“交换”是国办民助最为重要的纽带。 需要澄清的是，利益追求假定并非是对企业捐赠的极端否定和仇视，对于以盈利为目的的企业而言， 在捐助公共文化服务的过程中期待获得一定的回报也在情理之中，捐赠与“利润最大化”目标是统一的，是一种“富有远见的自利行为”（Enlightened Self-interest）[6]，交换与互惠能更切实际地解释它们与政府的纽带关系。 政企交换需要符合两大要素：其一，应有两方以上主体；其二，应能形成互惠事实。

（三）“政策”连接的“国助民办”

公共文化服务的国助民办模式在政府为辅助者、支持者的基础上，将企业的身份限定为兴办者与提供者。政府作为辅助者是既定的前提，且辅助形式并非固定和单一， 由此兴办者的类型及其兴办方式与项目就成为国助民办具体形式的有力参照。 企业以兴办者的身份参与公共文化服务提供， 在具体项目兴办过程中的主体者身份并不仅限于提供者，它还可以是生产者、捐助者等。 根据企业身份划分，有“提供与生产分离型”和“提供与生产合一型”两种基本形式。根据企业具体兴办的领域和项目划分，主要有建设公共文化设施、举办公共文化活动、保护文化资源和遗产以及塑造文化理念等。 从目前的情况来看， 企业或主动或被动地兴办公共文化设施和公共文化活动比保护文化资源和遗产来得普遍。 文化理念的塑造则融入企业活动， 尤其是企业品牌建设和企业文化建设当中。

民营企业作为公共文化服务兴办者和提供者在公共领域的主体身份体现最为充分， 公共性得到了前所未有的“张扬”。研究发现，政策促成了国助民办模式的形成，成为政企互动的联结机制。以政府政策强制连接的国助民办供给方式与公共文化服务供给中的“命令”非常相似。 政府要求私人实体去提供某种服务，但具体形式由接受指令者安排[7]。 当然，政策强制手段只能是过渡性或者辅助性措施， 真正激发企业深入参与公共文化服务仍需靠柔性管理引导其走向“内心自觉”和“精神自觉”，让政府政策的引导起到“四两拨千斤”的作用。

(四)“制度”连接的“国有民营”

公共文化服务的国有民营模式是政府作为兴办者， 企业作为经营管理者的不同角色分工和组合形成的供给类型。其中，何者为公共文化服务的具体生产者并非考察的重点。从企业主体性介入程度来看，企业经营公共文化服务的方式可划分为直接经营、租赁—建设—经营、 建设—转让—经营和部分建设—整体经营四种类型。 根据是否有国有资本参与公共文化服务项目的经营管理来划分， 可以归纳为单一经营制和合作经营制两大类。 无论何种形式的国有民营， 公共文化服务依托的主体或者所涉财产的所有权仍归国家所有， 只是经营权由公共文化机构转让给了企业和机构， 经营主体的改变并不会带来产权归属性质的变化。 国有民营是政府搭建基础平台，吸收民间力量参与公共文化服务的较好方式。“政府主导、民资经营”的管办分离理念体现了政府与民间经营者之间具有合作博弈性质， 不同的博弈出发点极有可能促成公共文化服务更好的供给。

研究发现，国有民营是否能够实现，主要在于政府是否愿意放权以及对于产权不同的处置方式。 如果有政府制度的创新设计， 所有权和经营权就可能实现分离， 企业就有可能进入公共性的文化领域进行经营管理。如果缺乏相应的制度设计，公共文化项目与公共文化设施照常走着政府兴办、 自身经营的老路。文化的发展是和谐社会构建的一个重要议题，这个议题实质上是一种制度的变迁与创新， 即用与市场经济相配套的一整套制度代替、 变革与计划经济相关联的制度体系， 而这一过程又恰恰是以政府为主导的强制性制度变迁[8]。 可见，正是“制度设计”推动并促成了国有民营模式的实现， 成为政企互动的联结机制。

四、政企关系构建策略

在经济理论中， 政府与企业的关系首先要回答政府在经济活动中应该充当什么角色的问题。因此，一个经济组织要从一个行政部门管理体系中生长出来， 而这直接涉及的就是与上级主管部门之间的关系，就是政企关系[9]。 与之不同的是，公共文化服务供给中形成的新型政企关系超越了以往单中心供给时期被割裂的简单的上下级联系， 逐渐要求政府主导下的良性互动直至走向更为平等的关系。由此，需要结合公共文化服务供给的特殊性，从目标原则、过程管理和主体建设等方面构建新型的政企关系。

（一）明确文化服务原则

理论上， 任何组织或个体都可以成为公共文化服务的供给者。 理论研究与实践探索也极力倡导多中心的治理方式， 但这并不会改变公共文化服务的供给主旨及其所要达成的目标。 公共文化服务旨在营造、维持社会发展所必需的文化环境，满足社会成员的文化需求，保障公众基本文化权益，具有很强的公共性。 虽然政企关系中政府和企业两大行动者有其自身的利益考虑与追求， 也应强调客观公正地看待它们的利益追求， 但集体行动的达成应致力于文化服务目标的实现。 如果说基于双方利益博弈均衡达成的政企合作（广义）是现实的过渡性选择的话，为公共文化服务目标而构建的政企关系才具有可持续性。 因此，需要加强文化使命的宣传与教育，使政企双方都认识到它们之于公共文化服务体系建设的价值，致力于公共精神的培育。在公共文化服务目标和原则方面达成共识，有助于形成合力，降低合作风险，既满足政企双方的“互惠”，也实现社会“多赢”。

（二）强化关系过程管理

经验研究表明， 良好可信的政企关系对于公共文化服务绩效具有促进作用。然而，“政企关系”只是笼统的说法，甚至只是政府和企业的行动情境，要构建具体的关系模式还需要结合实际情况。 在关系维系的整个过程中，应加强精细化管理，否则努力建立的政企关联极有可能在现实中夭折，不仅浪费资源，也影响公共文化服务供给的质量。 就公共文化服务供给中政企互动具体模式的选择和管理而言， 可从关系选择、关系维系和关系终止三方面进行。各类供给模式下的政企关系和网络情境都有自身的特色，需在政企合作的前提下进行环境、 资源和主体性要素的分析，选择相对有效的关系模式。在政企关系建立后， 各方尤其是政企双方需要按照约定进行关系的维护。 要想让政企关系能够持续， 应维护好 “契约”、“交换”、“政策”和“制度”等连接纽带，甚至开发“粘合力”更强的纽带。此外，政企关系的维护也离不开主体间的有效沟通。 在完成某项具体公共文化服务的供给任务之后， 原先建立的政企关系将面临去向选择的问题。本文认为，针对具体服务的政企互动关联和供给模式可以随着服务任务的完成、 服务目标的实现而有条件地终止。 当把这种联系推及整个公共文化服务体系建设时，可将之作为潜在的力量，为下次服务行动做好准备。可以这么说，具体的政企关系有一定的期限， 但两者之间的关联并不会因为具体任务的结束而终结。对于政府来说，应该为公共文化服务中的政企关系建立“仓储”，以便更好管理。

（三）自觉进行主体建设

公共文化服务供给的新型政企关系之所以能够建立， 既取决于政府主导下为企业开启大门的意愿和需要，也取决于企业自身的资源优势和政企互信。新型政企关系的构建和维系归根到底要求政府和企业不间断自觉地进行主体建设。现阶段，公共文化服务的企业供给离不开政府主导， 政府也应充分认识企业的价值， 尤其是在促进民营企业发展壮大的同时，关注它们不同于国有企业、事业单位和其他非盈利组织的特殊性，完善制度，着力构建良好的政企关系。 需要注意的是，政府应把自身的主体建设与优化跟文化体制改革相结合，只有这样才能为包括民营企业在内的非政府公共文化服务主体提供宽松的社会环境和足够的政府资源，使非政府部门通过多种途径承担起公共文化服务[10]。 对于企业来说，应该加大与政府的互动交流力度，转变观念，明确与政府建立联系、 开展合作是双方的资源优势互补，而非一方向另一方的单向索取。 同时，从企业战略选择、 企业文化建设以及企业家人格转型等方面进行可持续参与机制的建设， 形成新型联动的政企关系。 总之，要在主体建设的过程中实现政府利益、企业利益和公共利益的有效整合， 促进政企关系的和谐发展，推进公共文化服务体系建设。

[1] 陆铭，潘慧.政企纽带：企业家成长与企业发展[M].北京：北京大学出版社，2009.13-27.

[2] N. Nurdin, R. Stockdale, and H. Scheepers.Examining the Role of the Culture of Local Government on Adoption and Use of E-Government Services[C]. EGES/GISP 2010, IFIP AICT 334， 79-93，2010.

[3] 王廷惠.美国监狱私有化研究——私人部门参与提供公共服务分析[M].广州：中山大学出版社，2011.103-114.

[4] 钟宏武等.政府与企业社会责任——国际经验与中国实践[M].北京：经济管理出版社，2010.1-20.

[5] 欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.95.

[6] 曹洪彬. 我国捐赠的公共经济学分析[D].厦门：厦门大学，2006.

[7] E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.70.

[8] 曹爱军，杨平.公共文化服务的理论与实践[M].北京：科学出版社，2011.184.

[9] 王珺.政企关系演变的实证逻辑：经济转轨中的广东企业政策及其调整[M].广州：中山大学出版社，2000.1.

[10] 王千华，王军.公共服务提供机构的改革——中国的任务和英国的经验[M].北京：北京大学出版社，2010.7.