近代地方自治中的“权利缺位”探源

荆月新

(山东师范大学 法学院，山东 济南 250014)

地方自治包含两层意义，一是“团体自治”，二是“住民自治”。“所谓团体自治，系指国家领土内，另有地域团体，其具备独立于国家的法律人格(公法人)，可依自己的意思与目的，由本身的机关，自行处理地方公共事务。”至于住民自治，“重点则在于‘人’，要求由地方的住民，依自主意思处理地方行政事务。”注许宗力、许志雄、黄世鑫、刘淑惠、罗秉成、林志鹏：《地方自治之研究》，台湾业强出版社1998年版，第3页。就团体自治而言，地方自治团体是独立的公法人，并以独立法人的身份与中央政府、上级地方政府或其他自治团体对立法、司法、行政权力进行划分。团体自治的价值在于为住民提供自治的组织形式和空间。住民自治的核心在于住民(即在一定地域内居住的公民)借助团体自治这一组织形式，实现自我管理，保证其政治、经济和社会等权利在自治区域内的落实。从这一意义上，地方自治被解读为一种权利或者权利实现方式。对地方住民而言，地方自治是一种与生俱来的权利，这种权利是各项公民权利在地方层面的集合体，对地方自治的物质载体——自治团体而言，它为住民提供实现自治权利的路径和方式。在团体自治与住民自治的关系上，住民自治受到更多的重视，“如果仅有团体自治，而无住民自治，住民对于地域团体意思的形成未能充分参与，则地方的政治与行政皆超脱于住民意思之外，难以符合住民的需求。这样的地方自治亦乏实质意义可言，殊不足采。”注许宗力、许志雄、黄世鑫、刘淑惠、罗秉成、林志鹏：《地方自治之研究》，台湾业强出版社1998年版，第5页。因此，宪政意义上的地方自治是一种权利的分配与享有。

但是，始于清末、迁延至南京国民政府时期的近代中国地方自治则远离了权利主题。被抽取了权利内核的地方自治，自治团体不具备独立的公法人资格，变成官治行政的附庸，地区住民也不是地方自治的主导者，而成为被管理的对象与客体。由此，近代地方自治不再是权利表现形式和实现途径，而异化成为公权力在基层社会的扩张手段。美国学者孔飞力对清末地方自治活动有着极为切当的评价：“清代发起人所理解的地方自治这一名词，既不是指代议制政府，也不是指地方自治。它只是官治的补充。……它将在官治的范围之内存在，只是去完成官治不可能完成的任务。朝廷的意图自然是要明确正规的官僚界和地方利益集团之间的力量对比，即让前者控制一切实质性的职能，而只把余下的公务留给后者。”注孔飞力：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社1990年版，第222页。与此大同小异的是，在南京国民政府主办地方自治期间，在县以下建立了由国民党主导的区与乡镇两级组织，将国家权力扩张至基层社会，住民的“选举、罢免、创制、复决”四权未获保障，“保甲”、“连坐”等剥夺基本人权的制度却在自治期间得以重现和加强。近代中国的地方自治，既从未承认地方自治团体的独立法人资格，也从未建立健全并实际运转地方议会等行使地方自治权利的现实机构，住民之权利无处伸张，仅是在原有民间“绅治”基础上，建立了诸多唯官治机构之命是从的基层执行网络。对于这种自治权利未获实现、基本权利反受限制,地方自治沦为公权力附庸的现象，本文称之为“权利缺位”现象。

“权利缺位”现象之所以产生，本文认为可从以下四方面入手分析。

一、理论准备不足，权利属性未被充分认识

地方自治在近代中国的“权利缺位”，首先应当归因于近代中国知识界对地方自治这一舶来的西方法律文化现象存在认识误区。在海禁初开的近代中国，敏感的知识分子认识到仅仅通过学习西方“器物之长”难以达致“制夷”目标，西方的制度文明随即受到追捧。地方自治如同西方政治法律文化的其他部分一样，也在此时传入中国。然而，知识界所看到的仅是这一制度文明的表象，并未洞见其隐藏在制度内部的权利属性。自19世纪初期直至20世纪30年代，知识界对地方自治的引介始终存在这种认识上的片面性。

在知识界对地方自治命题的引介中，相当一部分作品仅仅是对外国地方自治制度的简单引介，未能触及地方自治制度的本质。这类作品在鸦片战争结束后的初期占绝大多数。早期的西学作品，如魏源的《海国图志》、梁廷枬的《合省国说》等作品即对英美等国地方政制有所介绍。19世纪60年代以后，随着中外交往日渐增多，对西方各国地方自治的描述趋于详尽。如1877年驻英副使刘锡鸿记述英国的地方制度说：“英制，酌城乡大小，各设看司勒(市议员)百数十员(伦敦则二百零六员)；奥德门(市参议员)数员或十数员(伦敦则二十六员)，以美亚(市长)一员统之。……奥德门分辖地段，看司勒又各按奥德门所分之地段而分理焉。……凡所辖地段，教养之政，词讼之事，以及工程兴作，商贾贸易，奥德门均得举治，上诸美亚。岁收煤、酒、牛、羊市之税，以为经费。[注]刘锡鸿：《英轺私记》，《走向世界丛书》，岳麓书社1985年版，第157-158页。

除上述介绍性的作品，部分知识分子和清室官员开始提出实行地方自治的具体主张，但只是从国家治理的现实需要出发，认为中央集权模式的国家治理方式不能完成国家治理的职能，因而主张地方分治或者自治。其中的一个典型代表就是冯桂芬，他在《校邠庐抗议》中提出：“天子不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一省，任之令以下各官。”[注]冯桂芬：《校邠庐抗议》，中国近代史资料丛刊《戊戌变法》(一)，第8页。出使俄国大臣胡惟德言及地方自治的理由，在于“中国幅员辽阔，户口殷繁”而“统治之权，仅委诸一二守令，为守令者又仅以钱款、狱讼为职务，民间利病漠不相关，”且“更调频仍，事权牵掣，虽有循吏，治绩难期。”而“编户齐民，散而不群……为之代表者，不过数绅士，又复贤愚参半”，因此，需要“调查东西各国地方自治制度，参酌损益，详订章程，颁示天下，限期兴办……兴庶务而百废俱张，人奋忠爱之精神，日收富强之功效。”[注]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪史料》(下册)，中华书局1979年版，第715-716页。这些作品当中仅限于对地方自治的模糊认识，并没有地方自治应以权利为本位的阐述。

也有人干脆将地方自治视为传统中国的政治文化，认为是古已有之的东西，彻底将地方自治与权利割裂。如较早引介地方自治制度的刘锡鸿即认为，地方自治在中国亦有渊源，“此制与汉之三老、明之里老略同。”[注]刘锡鸿：《英轺私记》，《走向世界丛书》，岳麓书社1985年版，第157页。这种观念直到民国建立多年以后，仍为很多人推崇。如有人提出：“吾国虽无‘地方自治’之名词，而‘地方自治’之制度与精神，实已滥觞于唐虞而集大成于西周之乡遂，沿及两汉魏晋，迄于李唐，洎乎明之初叶，稽之往籍，斑斑可考。”[注]刘庆科：《中国地方自治变迁概观》，载《苏衡月刊》1935年第1卷第1期。

在这样的知识和理论背景之下，产生了诸多对地方自治的误读。有人认为实行地方自治的基础在于“各地情况殊异”，将近代地方自治与权利剥离。如清末民初重要的启蒙思想家梁启超曾主张广东应脱离满清的中央集权政治统治，实行地方自治，因为在他看来，广东“民族与他地绝异，言语异，风习异，性质异，故其人颇有独立之想，有进取之志”，他认为，他日中国若“有联邦分治之事”，广东必为首倡者之一。[注]梁启超：《中国地理大势论》，《饮冰室合集·文集》之十，第84、90页。在当时的梁启超看来，之所以实行自治或分治，是因为各地的文化与民众习俗均有特殊性，既然各地的风土人情不同，就应当采取不同的治理措施，与权利无涉。

个别思想家在他们的地方自治主张中涉及到权利，但仍然失于片面。比如何启、胡礼垣，他们提出应于省、府、县各设议会，每级议会各设60名议员。“凡男子二十岁以上，除喑、哑、盲、聋，以及残疾者外，其人能读书明理者，则予以公举之权”。关于议员的责任和议会的职权，他们提出：“议员者，将出其所学，而施之于政，以济民之困，而养民之和，地方之利弊，民情之好恶，皆藉议员以达于官。兴革之事，官有所欲为，则谋之于议员，议员有所欲为，亦谋之于官。”[注]何启、胡礼垣：《新政真铨》，《戊戌变法》(一)，第196-197页。这些见解较早地涉及到了住民的权利，比如何启、胡礼垣即强调地方议会的议员应由人民“公举”。但是，遗憾的是，这种对选举权的涉及仍然十分狭隘，如将公举之权限于“能读书明理者”，并将被选举权作了更为严格的限定，如他们提出：“县议员于秀才中公举，府议员于举人中公举，省议员于进士中公举。”这一主张又将地方自治推入传统“绅治”的泥沼。

上述对西方地方自治理论的解读和宣讲，常常与国家民族的救亡图存相联系，是一个民族面临危机时的仓促思考，在门户初开的时节，面对突如其来的西方文明，由于长期的闭关锁国，中国的知识界还欠缺全面、客观、深入地理解这些外来文明的方法论，只能囫囵吞枣地对西方的政治法律制度进行解读，至于隐藏在这些制度背后的规律性，如制度的来源、制度的特质，则未能揭示，这已经超出当时知识界所能理解的范畴。包括对地方自治在内的对西方宪制的介绍，亦是如此。可以说，当地方自治真正进入决策者的视野时，地方自治的理论准备工作尚未完成。

二、指导思想定位不当，权利受到公权力挤压

理论准备上的不足，直接影响到了地方自治的现实指导思想。在知识界对地方自治的权利本质缺乏清晰认识和精确表达的前提之下，晚清、北洋以及此后的南京国民政府将地方自治定位在服务于国家管理的辅助地位，晚清政府称地方为“官治补充”，而孙中山将地方自治定位为“训练人民行使‘四权’”的工具，而“训政”时期又以“党治”为最高政治原则，导致南京国民政府时期的地方自治，权利非但未彰，国民党一党独裁的专权政治却借地方自治渗透进入基层社会。

首办地方自治的晚清政府，无论廷臣疆吏，抑或出使大臣，大多将地方自治置于完善官治、健全官僚统治的思想观念之上。御史徐定超则提出：“东西各国号称富强，究其富强之原，非地方自治不为功，今者预备立宪诚为中国目前当务之急。”具体做法是：“由民间公举动才望卓著之人，上之有司，使之办理地方之事，以辅助地方官吏之不及，优其礼貌，厚其薪水，严其赏罚，十年以后，王道大行。”[注]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪史料》(上册)，中华书局1979年版，第169页。江苏学政徐景崇则认为：“夫分治者，并非侵越中央政府，贸然上揽其柄权也。譬如一市焉，一乡焉，一县焉，利当兴者兴，弊当革者革，而国力、官力有所未逮者，则分力于个人，分之既多，合无数之聪明材力，兴办一方之公事，结成巩固之范围。……即今世界大通，必不容外人之干涉。如是内政修而外侮弭，民心固而国势强，诚立宪之绝大根源哉。”[注]故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪史料》(上册)，中华书局1979年版，第117页。以上言论道出了地方自治在整个社会治理结构中的地位，暗喻清政府将要实行的地方自治，实际上仍是封建地方官绅合治的统治形式。

以上观念很快进入立法决策者的视野。光绪三十一年，近代中国法制改革的先驱、时任刑部左侍郎的沈家本上书政务处言到：“参以各国地方自治之制，于地方设立乡社。……任民间公举有资望者，为社中董事，以辅地方官之所不及。”[注]《政务处奏议复刑部左侍郎沈条陈时事折》，《东方杂志》第2年第12期。这一思想被当局接受。宪政编查馆在《奏核城镇乡地方自治章程折》中指出，施行地方自治“以上辅政治而下图辑和，故言其实，则自治者，所以助官治之不足。”又说：“无官治，则无所谓自治。犹无二物，则无所谓彼此。自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得牴牾国家之法律，由是而自治事宜，不得违抗官府之监督。”[注]《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。这一理念被相关立法奉为最重要的指导思想，光绪三十四年颁布的《城镇乡地方自治章程》第1条即开宗明义：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”

民元至1914年2月，先是沿袭前清的地方自治，后袁世凯通令将其取消，先是在京兆开展地方自治的试点，开启了北洋政府地方自治的先河，后欲在全国推广，亦因袁氏政权的崩溃无疾而终。其在地方自治的指导思想上与晚清政府并无二致。“袁世凯推行的地方自治看似有别于官治，但从其内容、制度分析，实质上就是封建官治的翻版。”[注]郗志群、林欢：《1915-1916年京兆地方自治述论》，《首都师范大学学报》(社会科学版)，2003年增刊。

1928年，南京国民政府建立后亦着手准备实行新的地方自治，1929年召开的国民党第三次全国代表大会通过了“确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案”，重启地方自治。此期地方自治与之前所不同的是，声言以孙中山的地方自治思想为指导。孙中山的地方自治思想概括要旨，共有两点：一是以县为地方自治区域，他曾言及：“中华民国之建设，必当以人民为基础；而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”[注]陈旭麓、郝盛朝主编：《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第36页。二是通过地方自治训练人民行使“选举、罢免、创制、复决”等四项直接民权，从而提高人民的参政能力，并以之作为未来实施宪政的基础。这种对地方自治功能定位的片面性是显而易见的：地方自治作为一种权利，由住民享有并行使，并同时为住民提供权利行使的组织形式。如果将地方自治仅仅作为“训练人民行使政权”的手段和途径，无论如何强调它的重要性，都会偏离其原有的权利主题。尽管孙中山曾经提出“民权”主张，但今世学者认为，这实际上是传统中国“民本”思想的升华和总结，“孙中山的‘三民主义’，由始至终都体现了‘以民为本’，是近代重民思想的集大成者。”[注]肖飞：《孙中山民本思想探析》，《山东社会科学》2012年第7期。这一“民本”思想与近代西方地方自治所强调的民权主张、权利意识有着显著不同。事实上，正是由于定位上的偏颇，自南京国民政府推行地方自治直至国民党政权败退至台湾，地方自治几经周折，最终也未能真正施行。

除了对地方自治定位的失误之外，南京国民政府的地方自治还受到“训政”理论的影响。按照孙中山的“建国三阶段”理论，军政时期结束后，国家即进入“训政”时期，在这一时期，由国民党代行全国最高领导权，训练和培养全国人民行使政权的能力。基于这样的指导原则，1928年，国民党中央常务委员会制定了《训政纲领》，并规定：“训政期间由中国国民党全国代表大会领导国民行使政权”，中国国民党全国代表大会闭会时，“以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之”。在“训政”体制下，国民党实行一党专政、以党代政、以党统政，政党意志高于社会公共意志。这成为“训政”时期国民政府的最高政治原则，也是国家和政府活动的根本指导思想。这样一来，地方自治的具体举办过程即面临一对基本的矛盾，即国民党一党专制与地方自治权利的矛盾。一方面，国民党奉行“党国一体”的体制，这是当时的基本政治前提。与地方自治自身所具有的民主性、平等性和开放性等特质是完全背离的。因此，这种通过“党治”推进“自治”的努力一开始就是南辕北辙，南京国民政府的地方自治与晚清以及北洋时期的地方自治在性质上完全一样，并没有因其打着“民权”的旗号而有所区别。与中国共产党在广大的农村基层社会有着深厚基础不同，国民党的活动主要局限于城市。国民政府建立后，国民党对于党员集中于城市的状况极为不满，着力予以改变，而地方自治则提供了一个很好的借口。孙中山地方自治理论的中心就是地方政治建设，强调建国从基层开始，这与国民政府的政治期许不谋而合。根据孙中山在《国民政府建国大纲》中所提到的，欲推行地方自治，首先需要“立机关”，健全地方组织，并向地方派出“曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治”[注]《孙中山全集》第9卷，中华书局1981年版，第127页。。因此，在南京国民政府宣布推行“地方自治”以后，国民政府纷纷在各地开设地方自治研究院，国民党也在基层广泛设置党部，以配合地方政府推动“地方自治”的推行。1929年6月、9月、10月，国民政府先后颁布《县组织法》、《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》，正式开办地方自治。《县组织法》第三十四条规定了乡镇所设教育机构和必修的四门课程，其中第一门课即是“中国国民党党义”，在人员选举方面也设定了许多门槛，为国民党党员进入自治机构提供了法律保证，如《区自治施行法》第六条将区长及监察委员候选人的条件列为七项，凡具备条件之一者即可获得候选资格。其中第二、三项条件分别是：“曾任中国国民党区党部执监委员或各上级党部重要职员满一年者”，“曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官以上者”。通过如此规定，不仅建立了更为细密的地方管理网络，还由此推动了国民党对地方社会的渗透。根据以上立法，南京国民政府正式在县以下设立区和乡镇作为基层“自治区域”，县下设区，区下设乡镇，区与乡镇两级官吏受到县以及上级民政部门等官署的严格管控。权利未得伸张，公权力却由此深入基层民间，党治取代了宪治。

三、地方主义干扰，利益诉求冲淡权利主题

始自清末的近代地方自治自源头上即受到地方主义的影响，地方实力派对利益的诉求冲淡了地方自治的权利主题。晚清时节，当地方自治思潮伴随其他西方法制文明进入中国时，正值中央政权势微，地方主义盛行。由于地方主义与地方自治在反对中央集权、主张地方分权诸方面所具有的形式上的相似性，地方主义借“地方自治”之名大行其道，地方主义以利益为中心的政治诉求，也冲淡了地方自治的权利主题。

道咸以后，受农民起义和洋务运动的冲击，中央政府对地方各省的控制力下降，地方实力派要求中央让利，扩大地方在财政、军事以及人事方面的职权；部分知识分子则积极呼吁西方宪制，要求引入地方自治制度。两者的根本目的和出发点虽然有所不同，但是其外在表现形式却极为相似，一致反对中央集权政治，主张以地方人员为主管理地方事务。基于这种一致性，地方实力派乐于支持地方自治的主张。对地方实力派来说，相对于公然主张和攫取地方利益，打着地方自治的旗号来获取权力和利益，显得更冠冕堂皇一些。表面上看来，知识界对地方自治的引介推动了地方自治的实践，事实上，真正起决定作用的是地方实力派，当他们对地方独立利益的诉求与地方自治运动在时间上相契合时，地方实力派无论是否真正理解其中的宪政价值，其中的大多数人倒也乐得接受地方自治理论作为谋求局部利益的幌子。正是迫于地方实力派的压力，为求维护大一统的政治局面，晚清中央政府不得不在利益划分体制下向地方倾斜，“顺从民意”地使地方自治合法化。学者对晚清时期包括地方自治在内的一系列“宪政改革”有此评价：“太平天国对清政府最致命的冲击是引致地方军事和财政力量膨胀，晚清改革(1900～1911)推动君主立宪及各省议会，多少是要在制度上承认这个分权的事实。中央政府为了重新确立其统治权威，有意识地把部分行政权力分割与地方。”[注]程美宝：《地域文化与国家认同：晚清以来“广东文化”观的形成》，第36页。可谓一语道出了清政府实行地方自治的真实意图。

至民国初建，仍然难以形成强有力的中央政权，各省纷纷以“自治”之名，强调地方利益的重要。其中最为典型的是“联省自治”时期，江南的四川、湖北、湖南、浙江、江苏以及江北的山东、山西、甘肃、河南以及东北各省，都曾提出自治，但是，这些所谓的“自治”无非是谋取地方利益的手段，与近代西方宪制文化大异其趣。如川籍的军事将领即提出所谓“自治”四原则：“第一，今后四川全境，不得驻扎他省军队；第二，四川省财政金库独立，不得受他方他系之干涉；第三，四川境内，不得容留争权机关，以妨川人自治之精神；第四，若有违反此言者，吾三千万川人共击之。”[注]上海《时报》，1920年9月22日。如此“地方自治”，只见对军事、财政以及政治权力的争夺，未见公民权利的落实。有学者因此总结到：“辛亥革命以前‘外重内轻’之争，加速了满清灭亡，辛亥革命后的中央集权与地方分权问题，造成了民初政局之不安；因此我们认为中央集权与地方主义，对近代中国政治所带来的困扰是肯定的。”[注]胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第326页。

但是，地方主义与地方自治的合流不可能真正推动地方自治的实现，反而冲淡了地方自治的权利主题。因为地方主义没有民主宪政和近代法治这样宏大的历史背景，从本质上并非是对住民权利的保障，它所关注的也并非地方区域内公民权利的享有与实现，其要旨在于要求中央承认地方独立的利益主体资格，主张中央政府在经济、政治与社会利益上对地方的让与，强调“地方社会”应当在与国家的利益分割当中获取一定的份额。而在政治实践当中，由地方士绅、官员以及上层知识分子所组成的地方实力派往往成为地方利益的代表，他们把持地方事务，垄断社群利益，既没有地方自治团体(通常由住民经民主选举产生)那样明确法定的公法人作为组织形式，更不会将既得的地方利益公平分配给地方民众。近代以来，学界普遍指称中国的地方自治名为“民治”，实为“绅治”。陈之迈就曾经指出“推行地方自治的结果便使地方的绅权膨涨，而劣绅的恶势力也不是一般人民的力量所能抗拒的。”[注]陈之迈：《中国政府》(第三册)，商务印书馆1945年版，第81页。而当代学者也指出：“士绅通过结成(或进入)公共权力网络而实现组织化，……强制性地贯彻自己的意志。”更有甚者，“通过各种自治性机构，士绅们还往往能够在法定职权之外取得更为广泛的权力。”[注]魏光奇：《清末民初地方自治下的“绅权”膨胀》，载李长莉、左玉河主编：《近代中国的城市与乡村》，社会科学文献出版社2006年版，第571页。从另一个侧面反映出地方实力人物把持自治机关、平民大众无权的真实状态。

纵观20世纪上半叶的近代中国，地方自治之声虽不绝于耳，但是，民众的权利状况却始终差强人意，军阀割据不断、地方豪强并立倒成为常态。地方主义盛行，对地方利益的诉求压倒了对民众权利的诉求，可谓是造成这一结果的重要原因。

四、制度设计缺失，未能提供有效的法制保障

地方自治既然是“宪政始基”，并且是住民权利的基本实现形式，它的有效实施必须得到国家根本法的保障，即：地方自治应当作为一国立宪的基本内容之一。此外，在宪法作了原则性规定以后，通常还需要配套的法律法规，这些法律法规根据宪法的基本精神，对自治权利的具体内容、运作程序应作出操作性规定，以此形成地方自治有效实现的法制前提。但是，这样两点在近代中国地方自治当中均存在较大缺憾。

首先，缺乏宪法性依据对自治权利的保障。从法治原则出发，地方自治的制度设计必须从宪法予以确定，也即在根本法的框架当中予以定位，这也是西方近代地方自治的基本经验。作为权利载体的地方自治制度，其价值在于让公众参与社会生活、社会组织的管理和决策，不但有助于公民政治素养和政治能力的提升，同时也将自由、平等精神融入国家与社会的互动发展当中。但是，从晚清推行地方自治以来，无论是自上而下地主动推进，还是自下而上地自愿自发，都缺乏宪政制度作为实行地方自治的基本依据，造成中央与地方关系的互动过程缺乏根本性的制度规范。地方自治的内容并未见于1908年颁布的《钦定宪法大纲》以及1911年颁布的《宪法重大信条十九条》。《钦定宪法大纲》共设二十三条，分为两部分，一是“君上大权”，共设十四条，二是“臣民权利义务”，共九条。这部《钦定宪法大纲》与其说是对公民权利的宣言书，倒不如说是君权至上的保障书，因为“宪法大纲的要义，……维护君权者至周至详，而于民权的保障则多所未备。”[注][台]罗志渊：《清末民初中国法制现代化之研究(第一辑)：宪法篇》第12页，1973年印本。这样一部对基本权利如此漠视的宪法文件，未对地方自治之权作出规定，亦是正常。稍晚颁布的《十九信条》单纯从内容上看已改为“虚君共和”，并增加了议院与责任内阁的规定，还增加了对民权的保护，如：“凡增重人民之负担，须由国会议决”，但是，“成于革命军起，民气横溢之秋”的《十九信条》仓促出台，既未顾及地方自治这一主题，更由于革命力量对清廷立宪诚意的怀疑而未得实施。[注][台]罗志渊：《清末民初中国法制现代化之研究(第一辑)：宪法篇》第25页，1973年印本。

进入民国，无论孙中山主持的《中华民国临时约法》，还是由袁世凯主持的《中华民国约法》，虽然对民权有所涉及，但是也未规定地方自治问题。而在这一过程当中，1914年初，袁世凯先是停办自前清开始的地方自治，紧接着于当年6月又令内政部通令全国准备重启地方自治，且于7月份以京兆地区作为筹办地方自治的模范区，并于两月后公布《京兆地方自治章程》。袁氏在帝制失败后去世，1917年北京政府由大总统黎元洪颁布《地方自治令》、1919年大总统徐世昌也颁布《县自治法》，其意均在推行地方自治，但由于中央权威不再，各省各自为政，未能实行。上述自治立法与实践活动均缺乏相应的宪法作为依据。至曹锟当选为大总统，曾于1923年颁布《中华民国宪法》，在第22条规定了“属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定并行使之”，从而为地方自治提供了合宪性基础，宪法第十二章还规定了省、县两级为地方自治区域，并对省议会、省务院、县议会等自治机构作了规定，但是，由于宪法本身的合法性受到质疑，也使这些规定成为空谈。因国会议员皆为当年受贿选举曹锟为总统的议员，所以“受贿后所通过之宪法，自应不能发生效力”，[注]陈茹玄：《增订中国宪法史》，世界书局1947年版，第135页。事实上，这部宪法虽对地方自治作了原则性的规定，但仍然局限于机构设置、中央与地方之间事权的划分上，对地方自治所涉权利这一主题，未曾着墨。南京国民政府期间，亦曾多次尝试立宪，但是迟至1946年12月颁布《中华民国宪法》，中间仅有一部“五五宪草”，因其未曾实施，此期的地方自治也没有宪法依据。

其次，除宪法性规定的缺失，下位立法也欠缺对地方自治权利的保障。这些立法既缺乏对权利内容的列举式规定，也缺乏对权利履行程序的立法保护，非但如此，这些立法反而充斥了对自治权利的种种限制。如清末地方自治设立了“自治监督”制度，制约自治权的行使，据《府厅州县自治章程》第四章第五十六条，行政长官对议事会和参事会具有监督制约的权能：“府厅州县议事会或参事会之议决及选举，如有逾越权限，或违背法令者，该管长官得说明原委事由，即行撤销，或将其议决事件交令复议，若仍执前议，得撤销之。”这些立法的缺陷还在于，由于过多地强调士绅阶层对地方自治的参与，因而忽视了平等权。如清政府于1909年1月颁布的《城镇乡地方自治章程》规定：凡府州县自治所在城区、市镇各设“一议事会、一董事会”；凡乡各设“一议事会、一乡董”。议事会、董事会及乡董，均由当地合格绅民投票产生。选民资格必须是年满25岁的男子，年纳正税及地方公益捐款2元以上者，不识字者不得为选民。1914年12月颁布的《地方自治试行条例》规定了住民须具备四项条件方可享有选举权，其中第四项为：年纳直接国税十元以上，或有不动产价值五千元以上者。如此规定非但没有实现地方自治对权利的实现与保证，反而导致传统绅治和特权的回归。

结语

自治是在人类社会发展过程中自生自发的秩序，是社会成员行使个人权利的结果。近代宪政意义上的地方自治以赋权的形式为人们提供了广泛参与地方事务管理的机会，而这种机会也使得他们有权了解、参与地方与中央利益的划分过程，并监督这种利益划分过程的有序进行。在地方自治的框架之下，地方行政长官和地方议会成员均由选民平等选举产生，因此，对选区内的居民负责便成为他们政治生命和职业生涯的唯一保障，这种情形下产生的地方管理层将以捍卫社群利益和公民权利为核心价值。

抽取了权利内核的地方自治在近代中国从未取得实质性成功，不仅未能完成近代以来宪政革命的任务，成为地方民众行使政权、管理地方事务的正当途径与方式，反而成为晚清以来各个统治集团控制地方事务、强化对民众管控的手段。在地方自治的名号下，各个统治集团打破了清中期以前官治不下“郡县”的成规，在县以下的基层社会纷纷设立各种官方或者半官方的政权组织，这些组织的建立，其要旨不在于加强基层的公民权利建设，而是填补中央政权在这些领域的“权力真空”。 地方自治不但偏离权利轨道，没有成为基层民权实现的载体，反而成为监视和管理民众、限制民权的手段。

在近代宪政理论当中，权利与权力是国家政治生活的基本构成因子，它们密切联系，相互依存，“国家的政治权力一方面来自人民，人民(作为整体)是权力的源泉；另一方面又被分解为公民(作为个体)的政治权利。”[注]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第306页。权利构成权力的基础，同时又是对权力最主要的制约力量。由于权力自身的扩张特性，必须对权力的运行予以制约，孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”[注][法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，商务印书馆1961年版，第154页。这种界线在近代宪政体制下，就是公民权利的制约。公民通过行使选举、罢免以及监督等各项权利的有效行使，确保权力在按照人民的意志运行，凡是偏离公众意志、违背社会公益的权力行为，都将被制止和纠正。

如果国家政治生活当中权利缺位，政治生活中作为其对立物的政治权力则必然趁虚而入，今世学者指出：“专制政治把政治权力变成以君主为首的少数人的特权，并由君主总揽其成。这种政治体制一方面扼杀了人民群众(他们是社会的真正主体)的政治动力、政治热情、政治责任和政治能力，使政治失去了社会基础，政治权力变成为社会的对立物。”[注]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第307页。对于地方自治来说，同样也是如此。地方自治作为中国社会近代化进程的一部分，“为了适应这一进程，巩固自身统治，清政府展开了一系列变法修律活动……但是，这一变法修律活动也埋下了法律内容与社会实际相脱节的种子。”[注]张洁：《晚清家族主义学说之再审视》，《山东社会科学》2013年第3期。尽管清廷引入了地方自治的概念与大部分的制度设计，但是权利缺位的现实状况，却把大多数的普通住民排斥在“自治”以外，毫无参政议政的权利，无法在自治中体现自我意识和价值，不能从中获得所期待的利益。彻底的民主精神的缺失使得当时社会中的大多数人对于地方自治只是抱持冷漠的态度，甚至在其利益遭到侵害时最先成为自治运动的反对者。清末民初，一方面，中央及各地方官府积极倡办地方自治，与此同时，各地民众的“反自治”浪潮却此起彼伏，即是对这种“权利缺位”状态下的地方自治的有力反讽。