对“限塑令”政策的分析和反思

李俊群

（宁夏大学政法学院，宁夏 银川 750021）

对“限塑令”政策的分析和反思

李俊群

（宁夏大学政法学院，宁夏 银川 750021）

“限塑令”已实施多年了，其效果如何呢?对这个问题可以从两个层面展开分析，一是政策理路方面，一是实效分析方面。在政策理路方面，“限塑令”还存有许多值得深入推敲和有待完善的地方，而在实效方面，它在治理白色污染方面难见成效。针对这种情况，我们必须拿出标本兼治之策，那就是“限塑令”的令行禁止和以公民教育促进环保教育。

限塑令；政策分析；环保教育；公民教育

一、“限塑令”出台的背景

20世纪末至今，塑料制品已经走进了每个中国人的生活，而塑料袋的消耗更是难以计算。塑料购物袋是日常生活中的易耗品，它为消费者提供了很多的便利。在各超市和集贸市场，使用塑料袋来包装物品已经成为人们的习惯。然而由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源资源浪费和环境污染，成为“白色污染”的主要来源。废旧塑料袋进入环境后，由于很难降解，会造成长期的、深层次的生态环境问题。首先，废旧塑料包装物混在土壤中，影响农作物吸收养分和水分，导致农作物减产；其次，水体中的废旧塑料包装物，污染水体，被动物误食会导致动物死亡，也会直接或间接影响人类的健康；再次，混入生活垃圾中的废旧塑料包装物很难处理，若填埋会污染地下水资源；最后，若将塑料垃圾焚烧，会产生有害气体，污染大气。另外，在全球能源资源非常紧张的情况下，塑料袋的过度使用无疑会造成资源的巨大浪费。

基于上述背景，国务院办公厅于2007年12月31日下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。这份被称为“限塑令”的通知包括以下几个方面的内容，一是禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋，“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；二是实行塑料购物袋有偿使用制度，“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”；三是加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查；四是提高废塑料的回收利用水平；五是大力营造限产限售限用塑料购物袋的良好氛围；六是强化地方人民政府和国务院有关部门的责任。

那么，“限塑令”能否达到它的政策目的呢?我们可以从两个层面展开分析，一是政策理路层面的分析，二是实效分析。

二、“限塑令”的政策理路

所谓政策理路，就是政策出台的内在逻辑思路：它要解决的问题、解决问题有哪些方案、为什么要选择这套方案等等。

“限塑令”的政策理路可以勾勒如下：“限塑令”大致建立在这样几个前提上：前提一，过量使用塑料袋既导致资源浪费又导致环境污染；前提二，消费者随意丢弃塑料袋以及回收不到位而导致环境污染（尤其是白色污染）。

前提一的自然逻辑结果就是应该设法减量使用塑料袋，减量的办法是措施一、措施二和措施三。措施一意在促使消费者重复使用塑料袋从而减少用量，措施二意在通过直接的经济手段来减少塑料袋的使用量，措施三是监督前两项措施的执行情况，确保落实。前提二的自然逻辑结果就是措施四和措施五。措施四意在对已售出和使用的塑料袋（包括各类塑料包装）进行有效的回收利用，而不是简单填埋或焚烧了事，从而把住塑料污染环境的最后也是最重要的一道关口。措施五意在改变人们对待塑料袋的态度，尽量少用，不多占多用，不乱扔垃圾，积极配合政府做好塑料袋的回收利用工作。

从以上的政策理路分析中我们可以看到，“限塑令”的涵盖面非常之广，把塑料袋的生产、流通、使用和回收等诸多环节都涵括在内，从这方面讲“限塑令”是很全面的一项政策。但是，全面不等于有力量，“限塑令”是否合理、可行还要深入进行分析。

首先我们来看措施一。这条措施意图在减少用量并重复使用塑料袋，因此想要在厚度上做文章，“在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”。从操作性来看，0.025毫米的具体量化指标比较容易识别，具有可操作性。针对0.025毫米的具体指标要求，有关调查表示，目前市场80％以上的塑料购物袋厚度都无法达到要求，一般农贸市场提供的塑料购物袋厚度在0.005毫米左右，大型超市和商场提供的塑料购物袋厚度一般在0.015毫米至0.020毫米之间。如果我们从另外一个视角来看问题，0.005毫米与0.025毫米相比无疑占用的资源更少，这难道不是节约资源吗?再者说，0.015毫米至0.020毫米的也可以重复利用，为什么非要0.025毫米呢?

再来看措施二。措施二是有偿使用制度。这一点无可厚非，但也可以深究一番。在无“限塑令”时代，各大超市以免费形式提供的塑料袋，其费用实际已计入商家的经营成本中，表面上是免费，其实塑料袋成本已经摊到了每一件商品的价格里，最终还是由消费者买单。现在政府出台有偿使用塑料袋政策，实际上是让商家挣了两次塑料袋的钱，只不过这一次由“隐性收费”变为“显性收费”而已。把所有成本转嫁给消费者，纯粹由消费者为“白色污染”买单，商家当然有动力支持有偿使用。的确，把“隐性收费”显性化确实能够起到减少塑料袋的用量的作用，消费者会为尽量减少看得见的成本而减少用量。不过，收费只是减少用量的一种途径而已，治标不治本，因为收费并不能培养自觉的环保意识。

关于措施三。从制度设计上，这一条是必不可少的，因为措施一和措施二的实际作用取决于措施三的执行力度，若没有了强有力的贯彻执行，“限塑令”将形同虚设。从政策的作用面看，“限塑令”的约束面是很广的，几乎涵盖了所有商品零售单位，包括所有超市、商场、集贸市场，还有旅客列车、客船、客车、飞机、车站、机场及旅游景区等。所以，现在的关键就在检查监督执行力度的大小。若是严格执法，“限塑令”无疑能起到良好的抑制作用，若是执法不严，则会大大削弱其作用。从内容上看，措施三并没有具体的、具有较强激励性的方法来保证“限塑令”的贯彻，包括对监管者、生产者、商家和消费者等几个主体的制约和激励，若无合理有力的配套举措，“限塑令”的作用要大打折扣。

措施四和措施五，也就是让消费者尽量少用和用好塑料袋，环保部门分类回收好垃圾。如果说规定塑料袋的厚度和收费还只是停留于塑料袋可能污染环境的环节，那么措施四和措施五就是防止塑料袋构成对环境的现实污染的最重要的环节。这两个环节没处理好，塑料袋及塑料垃圾就会进入环境，形成白色污染。相对于环保部门，消费者更应该管好自己的手，这是环境治理的前提。消费者不能把环保责任推给环保部门，但问题是如何让消费者能真正自觉担负起环保责任来。政府很早就注意到环保要从每个人开始，在大街小巷设立垃圾分类箱，但是并没有得到群众的响应，于是垃圾分类箱也成了街头摆设，造成巨大的浪费，而光靠环保部门也不可能承担如此繁重的垃圾分类工作，垃圾分类因而无法真正实施，所有的垃圾就只好一股脑填埋或焚烧。因此“限塑令”中虽然提到了垃圾分类和发动群众，但只不过是老调重弹，毫无新意，并无实质性的举措来有效发起群众真正爱护环境。

从以上分析来看，“限塑令”政策的重点放在了塑料袋的生产和流通环节，并以明确的指标来指导和约束塑料袋的生产和流通，这可能会起到一定的作用，而对塑料袋的使用和回收环节却并没有操作性较强的举措，尤其是没有实质有效的办法来提高公众的环保意识。寄希望于通过塑料袋的有偿使用来激发公众的环保意识，这种希望其实是很脆弱的。

三、“限塑令”的实效

首先是塑料袋收费起到了抑制使用量的作用。“限塑令”实施后，许多超市和商场能够严格执行。与政策实施前相比，塑料购物袋使用量明显减少，其中商场和超市最为明显，减少量在75％左右（如沃尔玛在全国106家门店塑料购物袋的使用量减少80％以上，北京宜家家居减少使用量也在2/3以上）。据有关调研测算，如按目前超市塑料袋的使用量减少2/3左右计算，每年可减少塑料消耗27万吨以上，相当于节约石油160万吨。［2］从以上数据可以看到，收费确实起到了很大的约束作用，这与前面的分析是一致的。不过，还存在如下情况，即一些人以前用免费的塑料袋来装垃圾，现在则购买专门的垃圾袋来取代收费塑料袋，这是一种效用替代，可以说是另一种增量使用，若把这种增量也统计到实际的塑料袋使用量中，无疑会减弱“限塑令”的积极作用。

与此同时，塑料袋的免费使用情况还大量存在着：一是许多小商店、农贸市场、路边店等仍对“限塑令”置若罔闻，成为“限塑令”落实的“盲点”。真正的原因是监管工作的缺位和力度不够，这削弱了“限塑令”的作用；二是超市内部连卷塑料袋、保鲜膜之类的塑料制品并没有纳入有偿使用范围，导致一些顾客大量取用连卷塑料袋，以图节省购买塑料袋的钱。而把连卷塑料袋也纳入收费的范围却是不现实的，因此这种情况监管起来就比较困难，只能靠顾客自觉意识的增强。

那么，“限塑令”又能在多大程度上起到减少“白色污染”的作用呢?虽然从理论上来看“限塑令”可能从量上抑制了塑料袋的使用，但是还没有确切的数据表明我国的“白色污染”情况因此得到了减轻。

因此，从实效分析看，“限塑令”的环保作用由于监管环节不严格等原因而大大削弱了，更由于对改变人们生活习惯的无能为力，其对环境保护所起的积极作用就更小了。

四、对“限塑令”政策的补充和完善

治理白色污染、节约资源、保护环境是时代的主题之一，“限塑令”无疑是要解决人类所面临的环境困境，这是值得肯定的，但是，通过以上分析，我们看到，在环境困境面前“限塑令”还是显得无力。那么，应该从哪几个方面来补充和完善“限塑令”的不足呢?

（一）采用经济杠杆或税收手段调控塑料袋生产和使用数量 目前世界上许多国家采用这种办法来调控塑料袋的生产和使用，如欧盟实行收费+免费，以旧换新+环保税，韩国政府已于1999年2月22日起实施收费制。这些措施经过实践检验是比较合适的办法。

（二）彻底禁止使用塑料袋 如目前美国部分城市已经出台法令，全面封杀使用塑料袋。根据旧金山市议会2007年3月通过的一项法案，该市的超市和药店等零售商只允许向顾客提供纸袋、布袋或以玉米副产品为原料生产的生物降解塑料袋，化工塑料袋被严格禁止。印度的马哈拉拖特拉邦从2005年起禁止销售或使用塑料袋。澳大利亚也颁布禁用塑料袋的法律。客观地说，塑料袋确实给我们的生活带来了巨大的便利，决策者不能无视这种便利于不顾而一禁了之。况且，如果禁止了塑料袋，那么作为便利而又廉价的物品包装材料的塑料包装是否也要禁止呢？

（三）寻找塑料袋的替代品 这种办法只是我们努力的方向，但在当前的情况下替代品在成本方面还无法替代塑料袋。

（四）政府有效引导和建立回收再生系统 这是治本之策。政府要想办法引导生产者和消费者少用塑料袋和塑料包装，并建立塑料回收再生系统。但是，这一点并不容易做到，我国政府以前实施的垃圾分类就是出于此目的，但实施效果很不理想。因此，需要深入思考的是，如何有效引导消费者，建立低成本高效率的垃圾回收系统。

以上我们归纳并分析了目前世界各国治理塑料困局办法，可以看到，有些办法值得借鉴的，有些办法过于极端，有些办法还需要深入思考找出切实有效的途径来贯彻。针对我国政府实施的“限塑令”在实施过程中出现的问题，笔者参照其他国家的办法，提出一些治理我国“白色污染”问题的思路。

首先要令行禁止，坚决贯彻落实“限塑令”的限塑要求。塑料袋收费以及对塑料袋的规格要求，在许多国家都有实施，并在限制塑料袋的使用量方面确实起到了很大的作用。既然我国出台了限制生产和使用塑料袋的规定，那就应该坚决贯彻执行，而不要留下所谓政策执行的“盲区”（如农贸市场、小商店、路边摊贩等）。对这些所谓的“盲区”，并不存在监管难的问题，而在于有没有比较好的激励制度来激励监管者、商家和顾客共同参与到限塑要求在全社会的贯彻落实，建立一种政府、企业和社会公众等多方共同参与的工作机制，以实现各方的共同利益诉求。

其次，要以公民教育来促进环保教育，使人们自觉约束自己的行为，并积极配合政府做好垃圾分类回收工作。美国学者波特金、艾尔曼杰拉和马利查在他们合著的《学习无极限》一书中指出：“包括生态危机在内的全球问题首先是人的问题，因此，除了改善人的素质外，就没有扭转全球局势的其他出路。”［3］国外有统计表明，经济的发展必然最终落实到消费层次，消费已成为环境保护的最终动力。但如何使消费者从自身做起，自觉地参与到环境保护之中是我国目前经济可持续发展面临的一个非常关键的问题。环保问题和公众的环保意识，其实质关涉到全民的社会责任的培养， 关涉到现代社会的核心问题即公民教育的问题。政府要积极引导和培育公民的社会责任感，让每个人都参与到治理环境污染的行列。

通过以上分析我们可以看到，“限塑令”的初衷并没有能够实现，原因有政策本身的不完善，更有超出了“限塑令”本身之外的原因。环境治理问题的复杂性已经呈现在我们面前，政府应改变现有的社会治理方式，培养公民的责任意识，使全体公民一起参与到环境保护的艰巨任务中来，这才是我们应该努力的方向。

［1］施京京.实施“限塑令”远离白色污染［J］.中国质量技术监督，2008（02）：11-13.

［2］《节能与环保》编辑部.“限塑令”实施一年来成效显著［J］.节能与环保，2009（06）：5-6.

［3］武永春.由“限塑令”引发的对消费者环境教育的思考［J］.商场现代化，2008（25）：313-315.

〔责任编辑 赵晓洁〕

Analysis and Reflection on the Policy of"Restriction of Plastic Bags"

LI Jun-qun
（School of Politics and Law，Ningxia University，Yinchuan Ningxia，750021）

The"restriction of plastic bags"has been carried out for years，what is the effect?This question can be answered from two aspects：policy and effect.As to polity，there is a lot to analyze and improve.Whereas with regard to effect，there is little effect in solving white pollution.In this case，we have to put forward good measure.That is to continue to forbid using plastic bags and to improve education of environment protection by civil education.

restriction of plastic bags；policy analysis；education of environment protection；civil education

D035-01

A

2013-10-11

李俊群（1975-），男，江西高安人，硕士，讲师，研究方向：公共管理。