新形势下高校监管工作的重点难点与对策

黄美建

（福建工程学院 纪委办、监察审计处，福建 福州 350108）

近年来，随着国家教育体制改革的推进和高校办学自主权的不断扩大，高校在不断融入社会、服务社会的同时，社会上各种消极腐败思想和不正之风也渗透高校.高校反腐倡廉建设面临一些新情况和新挑战，腐败案件时有发生，一些权力集中部门和岗位违纪违法案件呈易发多发态势.高校反腐倡廉建设的形势依然严峻，任务依然艰巨.据最高人民检察院统计，2007年至2010年教育系统职务犯罪案件中，物资采购、财务管理领域案件占到总数的43%.[1]加强对高校重点领域和关键环节的监管势在必行.

1 新形势下高校监管工作的重点

1.1 高校反腐倡廉建设的重点内容

党中央高度重视高校反腐倡廉建设.高校反腐倡廉建设关系到社会主义事业建设者和接班人的素质，意义重大，影响深远.2008年9月，中纪委、教育部、监察部根据中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，颁发《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，指出高校反腐倡廉建设要加强对领导干部、干部人事、内部财务、基建(修缮)项目、物资(设备)采购、科研经费、校办企业和国有资产、招生工作和各种评审、评估、评选、评奖等工作的管理和监督.[2]2011年11月，贺国强出席部分高校反腐倡廉建设座谈会并发表重要讲话，强调要切实加强对招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等高校重点领域和关键环节的监管.[3]

1.2 高校违纪违法行为的多发领域

“学校应该是个清正廉洁、艰苦朴素、充满正气和阳光的地方.”[1]如今高校这片“净土”不再纯净，已成为容易滋生腐败的敏感地带.2003年至2008年，全国纪检监察机关共立案查办教育系统违纪违法案件56239件，给予党纪政纪处分56685人，其中高校2303人，被追究刑事责任的厅局级干部49人，绝大多数是高校的校级领导干部.[4]而一些重要领域和关键岗位，更是沦为职务犯罪案件易发多发的重灾区.据统计，近五年，高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例为1/4，其中82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等环节.[5]

可见，在国内外环境发生深刻变化的形势下，无论是反腐倡廉建设还是预防违纪违法行为的需要，高校领导干部和干部人事、招生录取、基建(修缮)项目、物资(设备)采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信、后勤服务等重要领域和关键环节，已成为高校监管的重点对象.

2 当前高校监管工作面临的困境

加强对高校重要领域和关键环节的监管，是高校内部行政管理的一项重要内容，也是高校党风廉政建设和反腐败工作的重点，需要“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”.[2]但由于各种主客观因素的影响，对这些重点领域和关键岗位的监管无论在监管深度、监管力度或是监管成效方面，都还存在许多问题，面临诸多困难.

2.1 监管依据缺失

高校监察部门是行使内部监管权的主要职能部门.1990年国务院发布的《中华人民共和国行政监察条例》和1992年教育部印发的《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》是过去多年来高校监察部门开展监察工作的主要法律、政策依据.《中华人民共和国行政监察条例》第四十九条规定“全民所有制企业、事业单位可以参照本条例的规定，对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察.监察机关对全民所有制企业、事业单位的监察工作给予必要的指导和支持.”[6]但随着1997年《中华人民共和国行政监察法》的颁布实施和2012年教育部废止《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》，《中华人民共和国行政监察法》不再适用于高校.高校监察工作缺乏直接法律依据.高校监察部门的地位和监察职能被弱化.目前，各高校对招生考试、基建工程、财务监管、物资采购、国有资产管理等重要领域的监督，只能根据现行国家法律法规及中央纪委、教育部、监察部《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》等文件的有关规定，制定本校有关内部监察工作的规章制度.[7]

2.2 权责不够明晰

一是校领导分工不够科学合理.高校实行校党委领导下的校长负责制，校长全面负责学校教学、科研和行政管理工作，副校长根据工作分工协助校长分管具体业务.不同的高校，校领导分工不尽相同，主管部门也没有统一指导意见.这样难免造成一些乱象.有的部门业务因领导疏乎形成管理真空，而有的则出现领导重叠管理，有的领导还直接干预基建工程建设，甚至出现党委副书记、纪委书记分管后勤、基建等重要领域业务的现象，造成无法监督.二是业务部门职能不够明确具体.有的是因为学校全盘统筹协调不够，没有正确理顺各个部门职责，造成有的部门业务相互交叉，有的业务无主管部门，有的业务还随着部门负责人调动而调动.有的是个别领导出于个人私利和部门利益目的，不肯放弃一些可能带来某种“利益”的所谓权力.较典型的如一些高校的物资（设备）采购和图书采购的招标工作，没有实现使用部门与招标部门相分离.使用部门各自为政，自主招标.责任主体不明确，责任就不能落实、无法追究.三是监察部门与业务部门之间权责界线不清晰.业务部门和监察部门对监察工作的性质、地位和作用认识不统一.有的业务部门和个别领导认为监察就是过程参与，什么业务都要求监察部门参加，出了问题也唯监察部门是问，以监察部门已参与推脱责任.有的业务部门则暗自操作，不主动接受监察部门监管，或者只是在一些无关紧要的环节才通知监察部门参加.监察部门容易沦为“挡箭牌”和替业务部门“贴标签”，监管切不到要害.

2.3 制度还不健全

中共中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》以来，尽管高校从健全完善惩防体系的角度，不断加强内部制度建设，但由于缺少国家、教育部层面较直接、具体的政策和法律依据，各高校制定的内部监管制度良莠不齐，普遍存在一些问题.首先是系统性不够.制度的设计缺少规划，缺乏全局性，没有形成教育、监督、预防和惩治制度的有效配合.往往是出现什么问题再制定什么制度，有头痛医头、脚痛医脚之嫌.其次是内容不健全.随着办学自主权的扩大，高校对一些新领域新问题还研究不够.一些违纪违法案件易发多发的重点领域和关键环节的监管制度还不健全，存有一些空白.第三是质量还不高.有些制度只作宏观的、原则性的规定，缺少操作细则，内容缺乏针对性、时效性和可操作性，实施起来困难大.第四是执行力不够.制度执行起来缺乏刚性，执行与不执行存有操作空间，存在随意性.

2.4 监管不能到位

一是对上级领导监管不到.高校领导直接掌握着各种决策和制度出台的话语权，有的领导甚至直接插手或干预基建工程、后勤服务等重点领域业务.高校领导应是受监管的重点对象.但要纪检监察部门监督校领导是否违纪违规、是否坚持将“三重一大”等重要问题进行集体研究、决策，有些不切实际，存在太大困难.二是对同级业务部门监管太软.高校在校党委领导下，实行“一岗双责”和“谁主管，谁负责”的党风廉政建设责任制.校纪检监察部门虽然是高校内部监督检查的专门机关，但独立行使监督检查的权限有限.即使发现问题苗头，也常常会受到分管校领导的干扰，学校也常以家丑不外扬为由，以大化小，息事宁人.问题不暴露，责任无法追究，让有些干部心存侥幸，以致越走越远，无法回头.

3 加强和改进高校监管工作的对策

3.1 加强思想教育，抓好源头防控

思想是行动的先导.思想认识的偏差是导致行动产生偏差的直接源头.要切实抓好对领导干部和重要岗位、重点部门人员的思想教育.一是加强权力观、政绩观教育.领导干部要具有始终坚持为人民服务的信念，树立正确的权力观、科学的政绩观，增强责任意识，才会加强自我约束，自觉监督下属，谨慎用好权，才不会盲目追求政绩，随意突破规则.二是加强反腐倡廉教育.坚持示范教育、警示教育和岗位廉政教育相结合，针对性地开展党的作风和纪律教育、廉洁从政教育，以及法律法规和财经纪律教育，筑牢干部思想道德防线和法纪防线，自觉抵制违纪违法行为.

3.2 理顺工作职责，抓好责任落实

一是理顺校领导工作分工.要构建校领导权力运行规范机制，合理分配和约束领导干部权力.避免校党委副书记或纪委书记过多参与分管行政业务，尤其是基建工程和后勤服务等重要领域业务，以及校领导直接插手或干预工程建设等领域业务的现象，解决监督难的问题.二是理顺职能部门业务.高校要从有利于学校事业发展大局和切实维护好师生群众利益的落脚点出发，全盘统筹协调和理顺各部门职责，做到业务管理归口，责任落实到人，监督部门和业务部门之间监督与被监督的关系明确.

3.3 健全完善制度，抓好制度保障

一是制度的设计上要统筹规划，着眼全局.要体现制度的整体性、系统性和前瞻性，确保学校规章制度与党和国家的政策及法律法规相吻合、学校反腐倡廉制度与部门业务制度相衔接，避免内部制度之间相脱节或相互抵触，形成教育、监督、预防和惩治功能紧密结合的制度体系，确保有业务就有制度监管.二是制度的内容上要完整、规范，易于操作.制度的内容要紧密结合实际、针对性强，既要有实体性规定，又要有程序性、配套性规定，确保制度操作简便、易于执行、约束力强.三是制度的制定上要阳光操作，程序规范.要形成制定制度的制度化，体现业务主管部门、纪检监督部门的共同参与，还要充分反映师生群众民意，从技术层面上最高限度融入监督内容，确保制度实施后维护的是学校整体利益和绝大多数师生群众利益.此外，纪检监察部门要根据学校各类业务的特点和内容，设计出详细具体的监察流程，明确参与监管的时间、环节和重点内容，进一步规范监管工作.

3.4 强化监督职能，抓好问责惩处

首先要强化对领导干部的监督，加强对领导干部的权力制约，限制领导干部在重要问题上擅作主张、独自决策或出于某种目的集体错误决策，有效保障“三重一大”等重要问题实现集体科学决策机制的落实.其次是要创新体制机制，实行高校纪检监察机构由上级纪检监察机关直接派驻，增强监察部门的独立监察权，保持监察监管工作的独立性，排除来自领导层的干扰和阻力.第三是要强化问责力度，加强对违纪违规行为的查处力度和责任追究力度，发挥制度的惩处功能，提高制度的执行力和威慑力.

〔1〕袁贵仁在教育系统党风廉政建设工作会议上的讲话[R].2012-01-06.

〔2〕中共中央纪委、教育部、监察部.关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见（教监[2008]15号）[S].

〔3〕贺国强在北京大学出席部分高校反腐倡廉建设座谈会上的讲话[EB/OL].人民网（2011-11-11）[2012-10-08] .http://politics.people.com.cn/GB/1024/16222340.htm l.

〔4〕袁贵仁在教育系统党风廉政建设工作会议上的讲话[R].2009-12-26.

〔5〕黄少斌.高校反腐长效机制的构建[J/OL].人民论坛学术前沿 ，2010 （314）：（2011-01-24）[2011-01-30].http://www.rm lt.com.cn/qikan/2011-01-21/16008.htm l.

〔6〕国务院.中华人民共和国行政监察条例（国务院令第69号）[S].

〔7〕教育部.关于废止《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》的通知（教监[2012]5号）[S].