浅谈我国农民工养老保险制度——基于政策执行障碍分析

黄俊华，李飞跃，罗勇杰，陶叡

（嘉应学院政法学院，广东梅州514015）

浅谈我国农民工养老保险制度
——基于政策执行障碍分析

黄俊华，李飞跃，罗勇杰，陶叡

（嘉应学院政法学院，广东梅州514015）

自从改革开放以来，我国城乡经济体制改革的不断深化，大量农民涌入城市，成为城市工人大军的一员，因此“农民工”——这个新的庞大的群体诞生了.根据2012年统计局得出的数据：2011年的农民工数据超过2.5亿，而且随着我国老龄化的不断发展，导致农民工的养老保险不容刻缓.然而我国目前农民工养老保险政策还存在一些问题，亟需完善.本文主要从农民工的规模入手探究农民工养老保险的必要性，然后探究我国现行农民工养老保险制度以其所存在的问题，最终寻求原因，并提出一些对策.

农民工；养老保险；政策障碍；渐进决策

1 农民工与农民工养老保险政策

1.1 农民工的的缘由与概念界定

当今农民工的出现主要源于改革开放之后我国城乡的差距以及农村劳动力的大量富余致使大量农业人口脱离农村前往城市做工.

目前，我国学术界对于“农民工”一词没有做出明确界定，不同学者各有己见.

总的来说我们认为：从农村流入城市的劳动人员就是农民工.

主要分为两类：受雇人员与自营人员.

然而我国农民工养老保险制度范围的农民工主要是受雇人员，我们主要从以下四个层面界定的：1、“身份”是“农民”；2、“地域”来自“农村”；3、以“非农工作”为主要“职业”，城市工人的一员.4、具有被“雇佣”的“劳动关系”.

1.2 农民工养老保险制度出台的必要性

年老是人生不可回避的事实，养老因此也成为当代社会国家面临的主要社会问题.

而且，2011年我国农民工调查监测报告显示：2011年，全国农民工总量达到25278万，受雇人员占94.8%，自营人员占5.2%；比上年增加1055万人，增长4.4%.其中，外出农民工15863万人，增加528万人，增长3.4%.也就是说农民工养老保险制度范围下的农民工数量大约达到2.4亿.①

当代农民工这一特殊群体的出现及其庞大规模导致养老保险更加复杂，对此我国不得不针对于特殊情况出台相关的养老保险政策.

1.3 我国农民工养老保险政策出台与政策相关内容

作为改革开放与农民工流入的前沿阵地，深圳在1987年率先进行相关政策的出台.其他地方也不甘其后，广州，北京，浙江、上海等这些用工需求量较大的城市也都在上世纪末相继推出了地方性农民工养老保险政策法规.

各地的小打小闹使得国家不得不出台纲领性的文件.对于2001年劳动和社会保障部发布政策②的不适用性，2010年7月4日，国家又重新出台了《农民工参加基本养老保险办法》.

由于国家性质，我国农民工养老保险政策属于政府负责型的养老保险责任承担机制，但又由于养老保险群体的强大，国家难以完全性的养老保险免费，所以目前缴费形成三方原则——农民工个人缴费和用工单位缴费以及政府财政收入共同构成.

农民工参加养老保险以后，并交纳满十五年的费用，可以在退休③时享受更多的养老金权益.从而能够有效避免老年收入减少，身体衰弱带来的风险.

1.4 农民工养老保险制度存在的问题

一系列政策法规的颁布，并没有很好的解决农民工的养老保险问题，目前，我国农民工养老保险制度仍然存在以下问题：

1.4.1 类型繁杂，地域不统一

因为各地先于国家探索养老保险制度导致类型不同，根据国家相关学者分析统计，分成以下五个类型：以北京为例的独立型；以广州、南京为例的融入城保型；以上海为例的综合型；以杭州为例的双低型；以重庆市为例的个人账户型.五中类型各有差异，具体差异就不做一一介绍.

1.4.2 低参保率

华迎放④曾坦言：“农民工参保率确实偏低！

据国家权威部门统计：2011年年末全国参加城镇基本养老保险的农民工人数为4140万人，而2011年度全国农民工总量为25278万人.按此计算，参保农民工只占农民工总数的约1/6.⑤

1.4.3 高退保率

进城务工的农民工的收入大多很低，他们的收入除了用于家庭开支、子女教育外所剩无几，较高的养老费用使得他们尽量不参保或纷纷退保，尤其是春节期间随着农民工返乡高潮的来临，农民工退保现象屡见不鲜在广东省，年末回乡过年的农民工退保率高达90%以上.

2 农民工养老保险政策的执行障碍

公共政策执行是复杂社会系统中进行的复杂系统，其有效性经常受到某些因素的影响.只有把找出并分析影响政策有效执行的障碍因素，才能克服其不利影响，促进政策的有效执行.

2.1 政策自身因素——政策规划障碍

农民工养老保险交纳年限过长.《中华人民共和国社会保险法》规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金.

农民工作为一支流动性极强的队伍，很难在一个地方工作15年以上，因此，过长的养老金缴纳年限无形中也为农民工享受养老保险的福利增加了障碍.流动过程中各地类型不统一也导致政策缺乏稳定性.

2.2 权力分配与监督因素——政策体制障碍

我国养老保险的管理与监督职责主要是劳动和社会保障行政部门，但是财政部门、审计部门等亦从自己的职责出发，对养老保险基金进行监督.农民工养老保险体制的不健全主要源于权力分配的不合理，容易导行政自由裁量权的滥用，而且缺乏外部监督机制从而挪用养老保险基金的状况不断出现.

2.3 政策主体与利益相关者因素——政策认知障碍

政策的主体的态度与能力影响公共政策的有效执行.农民工与企业也正是政策执行的利益相关者.

2.3.1 政府执行力度缺乏

政府对于政策执行存在一定的自由裁量权.而自由裁量权的滥用与官僚主义则是阻碍农民工养老保险政策执行的重要原因.而各部门之间职责之间的扯皮现象层出不穷.

2.3.2 企业与农民工缺乏参保意识

目前，我国大多数农民工集中一些中小企业，对于中小企业来说，为农民工进行养老保险交款产生较大压力，因此，大多数企业缺乏为农民工缴纳保费的积极性、主动性.

农民工自身由于理念的认识问题和生存压力也缺乏参保的积极性.

2.4 财政投入——政策障碍

我国的资源，尤其是财政问题导致投入不够，是导致农民工养老保险主要原因.据调查数据显示，2010年，我国财政支出中用于社会保障方面的投入为89575.20亿元，这占了政府财政总支出的11%不到.这一投入比例相对于其他项目的投入是明显偏低的.

2.5 社会环境——外部环境障碍

社会主义初级阶段的行政环境是我国公共政策的大环境.

经济上，经济力量仍比较力量较弱.

政治上，民主与法治还不健全，官僚主义、集权、特权仍然存在.

思想文化上文明与愚昧是重要矛盾.

3 渐进主义下的农民工养老保险制度的完善

3.1 方法选择

公共政策不能离开政策环境儿孤立存在，政策源于环境，必然适应环境.处于社会主义初级阶段，现在的经济实力无法大规模变革.

考虑我国的现行国情，较优的选择实行渐进主义模型.

在渐进主义观点看来，政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁；只要依据现有的方案对它进行局部的小范围的调适，并与以往决策再进行比较，不断适合环境变化的需要，就可以作为新的政策而被采纳.

3.2 具体措施

3.2.1 推进立法

由于我国现在企业在与农民工签订要老保险相关合同中存在认知障碍，我们不得不借助法律途径.希望能够通过法律手段的强制性，促使用人单位严格遵守劳动法有关劳动合同的规定，从而保证用人企业招用农民工时签订劳动合同，依法根据劳动合同为农民工缴纳养老保险费.此外，我们在立法层次要明确法律责任，同时采取必要的法律制裁措施，防止虚报职工人数、逃脱缴纳养老保险费等现象，并予“惩治”.

而且现有的政策本身还存在许多不完善的地方，这也需要不断在实践中寻找不足，一步一步的完善.

3.2.2 完善制度，实行全国统筹

针对于政策规划存在的问题我们要不断完善制度，而且针对于各地迥异的具体政策采取因地制宜的统筹.面对于各地施行的具体政策差异性我们应该进行更为具体的统一规划

3.2.3 加强政府执行力度，建立健全监督机制

据有学者所说，中国有能力实行比较完善的社会保障制度.因此政府应加大对农民工养老保险的财政支持.同时加大在政策执行中的执行力度，建立健全监督机制，约束行政自由裁量权过宽.

3.2.4 加大养老保险政策宣传力度

我国现在整体国民素质还有待提高，尤其是农民工的养老保险的意识比较薄弱——他们依然存在依靠家庭养老、子女养老的传统观念.而且对于新政策，他们还抱有观望迟疑的歹态度

对此，政府要从大的层面积极的加强法制宣传，提高农民工对于要老保险政策的认识，增强对于农民工养老保险政策的认可度

4 总结

农民工作为社会弱势群体之一，数量庞大，但他们无法用自己的努力改变自己的现状，所以政府在改变农民工社会状况的过程中发挥着举足轻重的作用.农民工养老保险制度的发展与完善，一方面有利于改善农民工目前的社会状况，预防因农民工年老体衰后因养老问题而引发的社会问题；另一方面，有利于加强社会的公平与正义，促进和谐社会的建设.

农民工养老保险制度的道路人中而道远，我们还需继续努力.

注释：

①数据源于国家统计局.

②原来的政策法规是《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，这一政策适用对象主要是城镇职工，而与农民工存在一些出入.

③我国目前男性退休年龄是60岁，女性55岁.

④人力资源和社会保障部社会保障研究所农保室副主任、研究员.

⑤人力资源和社会保障部近日发布的“2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报”.

〔1〕陶学荣.公共政策概论[M].江西人民出版社，2007.11.

〔2〕夏书章.行政管理学[M].中山大学出版社，2008. 3.

〔3〕詹玲.农民工概念的理性思考[J].北方经济，2008 (9).

〔4〕顾艳斐.农民工养老保险政策探析[J].劳动保障世界，2011（12）.

〔5〕耿丽辉.农民工养老保险制度初探[J].特区经济，2007（11）.

〔6〕潘志坚.论农民工的社会保障[J].法制与社会，2007（2）.

〔7〕曾磊.完善我国农民工的社会养老保险制度[J].技术与市场，2005（2）.

〔8〕李友根，朱晓菱.城乡统筹背景下的农民工养老保险模式设计[J]．生态经济，2010(10).

〔9〕郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社，2007.11.

F840.67

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1673-260X（2013）07-0055-03