内蒙古城乡基本公共服务均等化问题研究：以医疗卫生为例

刘学鹏，林 炜

（赤峰学院 经济与管理学院，内蒙古 赤峰 024000）

近几年，内蒙古经济实现跨越式发展，2010年全区生产总值跻身于万亿元俱乐部，生产总值从2005年的3905亿元增加到2010年的11655亿元，2010年，内蒙古医疗卫生支出120.20亿元，为历年基本公共卫生服务支出的最高值.由于我国长期实行城乡“二元”分割的经济政策，城乡基本公共卫生服务不均等现象比较严重，在内蒙古这个经济欠发达地区表现得尤为突出.内蒙古城乡基本公共卫生服务不均衡现象比较严重，成为制约内蒙古经济发展和社会不和谐的一个重要因素.因此，加快推进城乡基本公共服务均等化，成为促进内蒙古社会公平、公正、维护社会安定团结的主要任务.

1 内蒙古城乡基本公共医疗卫生服务均等化的现状

基本公共卫生服务均等化是指全体居民都能平等地获得基本公共卫生服务，但不是城乡每位居民必须得到完全等同的公共卫生服务.现阶段，内蒙古基本公共卫生服务项目包括：建立居民健康档案，健康教育，预防接种，传染病防治，高血压、糖尿病等慢性病和重性精神疾病管理，儿童保健，孕产妇保健，老年人保健等.由于内蒙古经济快速发展，内蒙古基本公共卫生服务随着内蒙古财政收入情况适当地调整，使内蒙古基本公共医疗卫生服务的数量和质量显著提高.各级政府把基本公共服务均等化，纳入当地经济社会发展总体规划与政府领导任期考核目标.2010年末，内蒙古共有卫生机构7792个，其中，医院468个，农村牧区卫生院1307个，疾病预防控制机构127个，妇幼卫生机构117个，专科疾病防治院48个.内蒙古医疗卫生单位拥有病床9.73万张，其中，医院拥有病床7.16万张，乡镇卫生院拥有病床1.6万张，妇幼卫生机构拥有病床0.27万张.拥有卫生技术人员14.50万人，医院拥有8.51万人，乡镇卫生院拥有1.94万人，疾病预防控制机构拥有0.61万人，妇幼卫生机构拥有0.56万人.执业医师、助理医师5.32万人，注册护士3.75万人.农村牧区卫生事业不断加强，拥有农村牧区村卫生室1.04万个，拥有乡村医生和卫生员3.42万人.开展新型农村合作医疗试点旗县达到98个，覆盖农村牧区人口1309.37万人，其中，实际参加农村合作医疗的农牧民1214.63万人.

内蒙古“十二五”经济社会发展目标中指出：加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系，在扩大覆盖范围、提高保障水平和统筹层次上迈出更大步伐.加快医疗卫生事业改革发展，强化公共卫生服务体系建设，健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务体系，基本公共服务达到全国平均水平，推进基本公共服务均等化.传统的基本公共服务网络是由村卫生室—乡（镇）卫生院（社区服务站）—县（区）医院—市级医院组成，但是，现在村卫生室由于投入相对较少，不能发挥其应有的功能，乡（镇）卫生院看病的患者少之又少，县（区）医院成为居民的首选，但大多数群众主要集中在市级医院里，市级医院患者看病难、看病贵在这里凸显，导致卫生资源紧张.内蒙古乡村的基本卫生公共服务相对滞后，和城市基本卫生公共服务却存在着差距.因此，为了建设和谐社会，突出“以人为本”，实现内蒙古城乡基本公共服务均等化已经迫在眉睫.

2 内蒙古城乡基本公共卫生服务均等化存在的问题

内蒙古加快发展医疗卫生事业，认真落实中央2009年4月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的政策.积极推进基层卫生体系建设，完善三级卫生服务网络功能，完善医院标准化建设，对部分乡镇卫生院和社区卫生服务中心进行改扩建，加强新型农村牧区合作医疗制度建设，进一步扩大覆盖面，取得了显著的效果.但是城乡基本公共卫生服务不均衡的现象，仍然比较严重，具体表现在以下几个方面：

2.1 政府对城乡财政投入比例不均衡

内蒙古基本公共服务投入幅度不大，用于基本公共卫生服务投入比例占GDP的比重更是偏低，再加上城乡“二元”结构体制的弊病，内蒙古在城乡基本公共卫生服务财政分配上，城市大于农村，且在分配结构上及不合理，城乡财政投入差距比较大.内蒙古城乡基本公共卫生服务投入同时受制于内蒙古的财政水平，在内蒙古各盟市中，盟市财政好的，基本公共卫生服务投入比重较大，盟市财政收入少的，基本公共卫生服务投入比重就少.

2.2 城乡医疗资源分配不均衡

内蒙古城乡基本公共卫生服务医疗资源分配不均衡，农牧区占全区人口的绝对大的比例，城市占人口相对较小的比例，而医疗资源却分布在城市的大医院，造成内蒙古城乡基本公共卫生服务的不平等，在城市，拥有众多二级以上的大医院，甚至三级以上的医院也有零星分布，而在农村牧区医疗资源则相对匮乏，医疗资源相对落后，没有现代化的医疗设备，没有高水平的医疗团队，没有技术水平高的临床医生，疑难病症只能到城市就医，一定程度上造成患者负担加大.

2.3 城乡医疗保障水平不平等

城乡医疗保障水平不平等，城市医疗保障水平高于农牧区，城市在住院报销比例、日常药费开支发放上，均大大高于农牧区新型合作医疗，由于农牧区医疗水平的局限性，一些疑难杂症只能到城市大医院就医，现阶段的医疗政策限制性，农村牧区患者来城里就医还受到报销比例的限制.城市患者在大医院就医，按照较高比例报销，农牧区患者来城里就医报销比例则偏低.

2.4 多元化医疗卫生投入机制还没有建立

内蒙古基本公共卫生和基本医疗服务大部分以公立医疗机构为主体，盈利性私营医疗机构相对较少，导致农村牧民“看病难、看病贵”的现象，造成基本公共卫生和基本医疗服务的局限性.由于政策法规、门槛设置、财政扶持等方面，民营医疗机构规模很小、数量少，不利于吸引非盈利性医疗机构的社会资金，为投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局形成了障碍.

3 内蒙古城乡基本公共服务均等化的对策

3.1 提高政府对城乡财政投入的比例

除中央支付的资金之外，内蒙古自治区政府应根据近几年经济高速发展的实际，增加对基本公共卫生和基本医疗服务的投入比重.政府作为行政机关，应该强化政府在城乡基本公共服务均等化的主体地位和行政领导的责任，保证中央2009年4月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出：“促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务”的政策落实好.首先，建设城乡基本公共卫生服务型政府，完善公共财政制度，提高政府对医疗卫生的财政投入，明确政府的责任，建立起中央、地方、个人缴纳三方面的医疗保障体系，中央拨付的城乡基本公共卫生服务的资金，应和地方GDP一定的比例进行配套，个人按照一定比例，以立法的形式确立，从而保证政策的有效性；其次，保证政府对城乡基本公共卫生服务财政投入比例的均衡性，按照所在地区人口的比例进行财政投入，同时解决历史欠账的问题，分阶段进行拨付；最后，政府作为基本公共卫生服务的主体，拓宽投资城乡基本公共卫生服务投入资金的渠道，争取多元化，吸引民间资金进入，有利于本行业的竞争.

3.2 合理地分配医疗资源

作为公共品，应该发挥政府的宏观调控和市场的双重作用，从而解决医疗资源分配不均衡的状态.内蒙古农牧区占全区人口比例较大，政府在医疗资源的投放上，应向农村牧区倾斜，重点由建设城市大医院向农村和社区基层卫生中心的转移，建设县、乡、村的医疗卫生机构.首先，改变农村牧区医疗资源相对落后的局面，在县、乡引进现代化的医疗设备；其次，政府给予大学生一些优惠政策，鼓励大学生去县、乡、村工作，从而为农村牧区储备医疗卫生人才，最后，建立高水平的医疗团队，培养技术水平高的临床医生.

3.3 建立医疗保险筹资制度

由于受城乡“二元”结构的影响，决定了城乡医疗保险的不均衡性，采取先农村后城市的步骤，先让所有的农村牧区居民都纳入到医疗保险的范畴，然后再根据目前的情况可以采取分步走的策略推进.首先，加大新型农村合作医疗的覆盖面，把所有的农牧区居民都纳入医疗保险的范畴，提高个人缴纳医疗保险部分的比例和政府对医疗保险报销的比例，逐步提高农村医疗保险水平.对大病进行统筹管理，提高大病报销的比例，防止出现因病致贫返贫的现象；其次，巩固城镇基本医疗保险政策的持续性，实现城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险报销比例的一致性，逐步达到政府机关、企事业单位、居民的城镇基本医疗保险报销比例的一致性；最后，实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险报销比例的一致性.

3.4 形成政府主导的多元化医疗卫生投入机制

明确政府在提供基本公共卫生和基本医疗服务中的主导地位，坚持公立医疗机构为主体，吸引社会资金的非盈利性医疗机构为补充的基本医疗服务体系.完善政府对城乡公立医院的医疗卫生机构的投入机制，对公立医疗机构的基本建设、医疗设备采购、学科发展规划等给予专款补助，形成规范合理的公立医院投入机制.支持和引导社会资本和境外资本发展医疗卫生事业，鼓励非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局，制定和完善有关政策法规，明确社会资本和境外资本发展医疗卫生事业的准入条件，支持社会资本和境外资本的非盈利性医疗机构合法经营.制定相关的优惠政策，在政策上给予一定的倾斜，可采取政府购买医疗服务等手段核定社会资本应该给予的补助，使其得到健康持续的发展.根据不同阶层分层次建立盈利性医疗机构，鼓励盈利性医疗机构进行科研、管理等独立发展的布局，满足高阶层收入的不同需求.形成多元办医格局，全体人民都享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，满足人民群众的健康福祉.

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