经济责任审计问责客体探析

山东行政学院 曲伟强

一、界定经济责任审计问责客体的必要性

（一）界定经济责任审计问责客体是问责的前提和基础 问责，就是对责任进行追究。问责的组成要件应该包括：谁来问责（问责主体），向谁问责（问责客体），什么情形问责（问责范围），依据什么问责（问责标准），怎样问责（问责程序），问责对象承担什么责任（问责结果）等。问责的核心问题是追究单位和当事人的责任。因此，在经济责任审计中，必须准确界定问责客体，这是问责的前提和基础。

（二）界定经济责任审计问责客体是正确评价和使用干部的客观需要 经济责任审计的主要目的是厘清党政主要领导干部和国有企业领导人员任职期间在本部门、本单位经济活动中履行责任的情况，其实质是对领导干部权力运行状况的审计。通过审计与评价，为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部提供参考依据。因此，在经济责任审计中，必须客观、准确地界定领导干部应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，只有这样，才能进行下一步的有效问责。而责任人一旦被确定为问责对象(即问责客体)，就要进行相应的责任追究，这从一定意义上来讲，也会促进领导干部增强责任感和使命感，更加努力地做好本地区、本部门、本单位的工作。

（三）界定经济责任审计问责客体是惩治和预防腐败、促进党风廉政建设的现实要求 审计监督在惩治和预防腐败体系中担负着重要的职责和使命。审计机关利用其独特的优势，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员任职期间履职情况的审查、监督、鉴证和评价，从而来确定哪些部门、单位和领导符合问责情形应当问责，哪些不具备问责条件不予问责，这就要求审计机关在经济责任审计中，必须向审计问责主体提供出责任人第一手准确资料，然后由审计问责主体决定责任人是否作为审计问责客体。而有关部门、单位和领导一旦被确定为问责客体，那么它就应当为此承担相应的代价和后果。这就为领导干部敲响了警钟，让他们充分认识到，有职必须要尽责，违法必然被追究。

二、影响经济责任审计问责客体界定的因素

（一）外在因素 （1）审计问责法规的影响。目前，我国尚无统一的审计问责法律。虽然现有的《审计法》、《会计法》、《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等为审计问责提供了重要依据，但是对问责的具体执行和操作还缺乏相应规范。因此，当务之急是抓紧制定一部全国统一的审计问责法，以使审计问责的法律依据更权威，问责的标准更明确，问责的程序更规范，问责的效力和效果更显著。

（2）审计问责主体的法律界定。问责主体就是在经济责任审计中出现问责情形时，由谁来问责，即由谁来负责向有关责任人（问责客体）追究责任。这方面目前也没有明确的法律规定。笔者认为，问责主体有问责发起主体和问责决定主体之分，即：问责发起主体为问责决定主体提供问责的信息和资料来源，而后由问责决定主体依法界定审计问责客体。这里所说的问责发起主体主要包括：审计机关、上级领导机关、司法监察机关、执政党、民主党派、社会公众和新闻媒体等，而各级人民代表大会及其常委会则是对问责客体进行责任认定和追究的唯一合法的问责决定主体。

（3）经济责任审计评价指标体系。从近几年经济责任审计的实践来看，审计的难点在于最后的审计评价。审计评价之所以难，是因为没有一套科学、规范的经济责任审计评价指标体系。这既是制约经济责任审计进一步发展的“瓶颈”，也是下一步直接影响经济责任审计问责客体界定的重要因素。因此，无论是从经济责任审计的角度，还是从经济责任审计问责的角度，都应当制定出一套国家统一的经济责任审计评价指标体系。

（4）经济责任审计范围。经济责任审计范围包括审计的业务范围、时间范围和资料范围。审计业务范围的大小、时间范围的长短、资料范围的多少，对经济责任审计问责客体的界定有着一定的影响。不同的地区、部门、单位和领导，其经济管理权限和业务范围是不相同的，根据权力与责任相对应原则，他们所承担的经济责任也是不尽相同的。经济责任审计是对领导干部整个任期内履行经济责任情况所开展的审计，因此，应当扩展经济责任审计的时间范围，全面开展任职期初审计、任职期中审计和任职期满离任审计。按规定和要求，被审计单位应当提供审计所需的各种资料。这些资料的真实性、完整性和准确性如何，与被审计对象的经济责任有着直接关系，也进一步会影响到问责客体的界定。

（二）内在因素（1）职责权限的划分。职责权限清晰明确是实施问责的基本前提和必备条件。然而，由于历史原因和客观现实，我国的党政关系错综复杂，领导干部的岗位设置及其职责规定不明，党政之间、上下级之间、正副职之间的职能及权限有交叉重叠或模糊不清的现象，致使某些部门、领导有权无责或者有责无权，这是目前经济责任审计问责在真正操作时所面临的最大难点。因此，必须更加严格、规范地明确各级领导干部的职责与权限，以便为问责扫清一切制约和障碍。

（2）政务活动的公开化与透明度。实行党务政务公开，提高权力运行的透明度，是实现民主政治和建立责任政府的必然要求，各级党政领导干部必须接受群众的监督，尽职尽责为人民做事。如果政务活动缺乏公开化与透明度，那么，问责主体对问责客体就难以深入了解，从而难以对问责客体进行准确界定，问责也就无法实施。因此，必须加快政务公开的立法进程，从制度上、法律上规范政务公开，以确保对公共权力运行进行有效地制约与监督，也为问责打开方便之门。

三、经济责任审计问责客体的范围

（一）党政主要领导干部《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《经济责任审计规定》）第二条指出：“党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。”根据这些规定，当上述领导干部在任职期间，未能履行好自己的职责出现问题时，审计问责主体则会根据情形，依法依规将其列为问责客体，进而追究他们的相关责任。

（二）国有企业领导人员 国有企业主要是指国有独资和国有控股企业，是我国国民经济的支柱和重要组成部分。国有企业里的主要资产是国有资产，国有企业的领导干部受托代表政府和企业行使国有资产的使用权和经营权，并承担着确保国有资产安全和保值增值的责任。因此，《经济责任审计规定》第三条把国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人列为经济责任审计的对象。当这些国有企业领导干部在任职期间，未能履行好自己的职责出现问题时，审计问责主体同样会根据情形，依法依规将其列为问责客体，进而追究他们的相关责任。

四、经济责任审计问责客体的责任认定

（一）责任认定原则 （1）坚持依法认定原则。《经济责任审计规定》第三十三条规定“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。”审计问责主体应当根据此规定，以事实为依据，以法律为准绳，准确界定被审计领导干部履行经济责任过程中所应当承担的直接责任、主管责任或领导责任，既不能偏听偏信，也不能主观臆断。在进行责任认定时，还要排除各种来自外界的干扰，坚持原则，秉承公平正义，以实际行动体现和维护法律的严肃性和权威性。

（2）坚持权责对等原则。权责对等是指领导干部享有的权力与其所承担的责任和义务具有高度的一致性，也就是说，领导干部在依法行使人民赋予的权力的同时，也必须无条件的承担相应的责任和义务。领导干部手中所掌管的权力越大，其所承担的责任和义务就越大，二者是高度统一、相辅相成的。因此，在进行责任认定时，必须把领导干部的权力和责任密切联系起来分析判断：一方面，分析判断领导干部是否正确行使自己的职权，有无滥用职权的现象；另一方面，分析判断领导干部职责范围内的事情完成的如何，有无渎职或不作为的现象等。只有这样，才能敦促领导干部真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

（3）坚持独立性、客观性和全面性相结合原则。独立性是审计的灵魂。在对问责客体进行责任认定时，也必须坚持独立性原则。审计问责主体既要保持形式上的独立，也要保持实质上的独立。即问责主体既不能与问责客体有任何特殊的利益关系，也不能受任何个人或组织的干扰、约束和影响。客观性原则就是要求问责主体客观公正、实事求是地评价和界定问责客体的责任，要不偏不倚，不带有任何个人色彩或好恶。全面性原则就是要求问责主体进行责任认定时，要从大局着眼，充分考虑地域和行业特点、单位性质及业务的范围、领导干部的分工及任职时间、上任领导对本单位工作的影响等，综合地、全面地来考量问责客体的责任大小，切忌片面性和形而上学。

（4）坚持定量与定性相结合原则。问责主体在对问责客体进行责任认定时，必须坚持定量与定性相结合原则。首先，要对被审计对象定性，也就是说，要分析判断被审计对象是否存在符合法定问责的情形，即是否应将其确定为问责客体；然后，分析确认问责客体所犯问题的轻重、造成损失的大小及其影响程度等。把定量与定性相结合，可以更加合理、准确地界定问责客体的责任。

（二）责任认定体系 《经济责任审计规定》中明确把被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任分为直接责任、主管责任和领导责任，这就为责任认定提供了执行标准和框架体系。（1）直接责任的认定。直接责任与间接责任是相对而言的。领导干部负有直接责任，并不意味着整个单位的全部责任都由其一人承担，而应根据领导分工的不同区别对待。对其直接分工负责的工作出现问题，应负直接责任，班子主要领导对其他成员分工的部分出现问题，只负间接责任或者负管理不善的领导责任。

（2）主管责任的认定。领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任时，应负主管责任。对协助他人分管的工作出现问题时，应负次要责任。但也要视其后果及情节轻重，决定是否追究其领导责任。

（3）领导责任的认定。领导责任是除直接责任和主管责任外，领导干部因其不履行或者不正确履行经济责任而应当承担的责任。在界定领导责任时，一定要严格区分领导集体责任和领导个人责任。即使是追究集体责任，也必须同时追究班子中“一把手”的领导责任。

五、经济责任审计问责客体的合法权益

（一）申诉 被问责官员对问责决定不服时，有权在法定期限内向有关部门提出申诉，请求复审。允许被问责官员提出申诉，主要是为了保护其合法权益，以期实现问责的公平与正义。提出申诉时，必须符合以下条件：（1）必须是被问责官员本人提起申诉；（2）必须是向问责决定主体申诉；（3）必须有具体的申诉请求和理由。申诉权是被问责官员享有的法定权利，因此，既不能剥夺该权利，也不能因为行使该权利而加重对被问责官员的处罚。在申诉期间，当事人必须严格执行原问责决定，以维护问责决定的严肃性和问责决定主体的权威性。至于申诉后是否能撤销或变更原来的问责处罚决定，则完全取决于问责决定主体复审的结果。

（二）复出 问责客体被问责后能否复出，一直是公众争论的焦点，也是问责机制推行及其效果的关键所在。笔者认为，被问责官员是否复出，不能一概而论，应严格按照程序（提名—考察—讨论决定—任职公示等），在保证公众的知情权、参与权和监督权的前提下区别对待。既不能把所有被问责官员都“一棍子打死”，也不能让问题官员“不痛不痒”甚至逍遥法外。这就要求国家相关部门加紧建立和完善被问责官员复出的法律规制，让问责更加人性化、科学化、法治化。

［1］ 冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版。

［2］ 陈党：《问责法律制度研究》，知识产权出版社2008年版。