提高科研事业单位预算执行率对策研究

穆昱东

一、绪 论

（一）研究背景

近年来，随着科教兴国、科技创新战略的实施与推进，国家进一步加大了对科研事业单位的财政经费投入，科研事业单位的财政拨款收入大幅增加，2011年 ，国家财政科学技术支出为4902.6亿元，比上年增加788.2亿元，增长19.2%，财政科学技术支出占当年国家财政支出的比重为4.49%。在完成国家科研任务的同时，如何又好又快的将财政经费按预算支出，发挥财政资金使用效益，提高预算执行率成为摆在科研事业单位面前的一道亟需破解的难题。另外，科研事业单位的贪污腐败等违规违纪问题也是时有发生，致使科研经费成为政府、社会与民众关注的热点。本文仅研究科研事业单位获得的国家财政拨款收入，文中提到的经费、预算、资金、收入等相关词语仅指国家财政拨款。

（二）研究动机

预算执行率低下对科研事业单位危害严重，导致财政资金被长期占用、闲置甚至浪费，科研事业单位随时面临被财政部门收走预算结余资金、调减次年预算等风险，最终影响科研事业单位科研任务的完成，不利于科研事业的发展。本文的研究动机是有效提高预算执行率，为科研事业单位事业发展提供经费保障。

（三）研究意义和目的

目前，国内学术界对于科研经费执行率的研究不多，主要原因是业界认为科研事业单位属于非营利机构，其会计核算不如企业复杂，只是简单的收支流水，这种想法是片面的。在我国，科研事业单位数量众多，涉及行业领域广泛，科研经费在我国的财政经费领域占有重要的地位，其财务管理与会计核算须严格执行国家相关政策法规，政策性很强。研究提高预算执行率对于提高财政资金使用效益，减少资金浪费，发展科研事业具有重要的理论研究价值与现实指导意义。本文的研究目的是通过分析提高预算执行率的可行性，提出一些具体对策，指导并帮助科研事业单位提高预算执行率，同时，供财政等相关政府部门决策参考。

二、科研事业单位预算执行率现状

（一）科研事业单位预算经费构成

科研事业单位是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事科技活动的社会服务组织。

科研事业单位经费来自国家财政，由科研事业单位按照“二上二下”的预算编制程序按年度申请，其经费构成可按不同划分标准进行分类，包括：

（1）按照支出类型分为基本支出与项目支出；

（2）按照经费来源年度不同分为当年财政拨款与上年结转结余；

（3）按照支出功能分类分为科学技术、教育、国土资源气象等事务、住房保障支出等；

（4）按照支出经济分类分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、基本建设支出、其他资本性支出、其他支出等。

以上，最重要的分类为基本支出与项目支出，其中：基本支出是科研事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而支出的经费，包括人员经费与日常公用经费；项目支出是科研事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标而支出的经费，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等支出。

（二）科研事业单位预算执行率概述

预算执行率是科研事业单位当年财政拨款支出占当年财政拨款收入的比例，是财政部门考核科研事业单位预算执行进度的最重要指标，是科研事业单位最为关注的预算执行指标。

按照不同划分标准，预算执行率可进行以下分类：

（1）按照来源不同分为计划执行率与实际执行率，前者是科研事业单位依据实际支出计算的执行率，后者是财政部门要求科研事业单位达到的执行率。

（2）按照时间不同分为月度执行率、季度执行率与年度执行率，月度执行率为按月计算的执行率，一个预算年度包括12个指标，季度执行率为按季度计算的执行率，一个预算年度包括4个指标，年度执行率为按年计算的执行率，一个预算年度只有1个指标。

（3）按照期限不同分为当期执行率与累计执行率，前者指当期开始时点指当期结束时点的这一期限内的执行率，后者指最早一期开始时点至当期结束时点的累计期限内的执行率。

（3）按照资金范围不同分为基本支出执行率、项目支出执行率与总预算执行率，基本支出执行率是基本支出经费的支出与其收入之比，项目支出执行率是项目支出经费的支出与其收入之比，总预算执行率是全部经费的支出与全部收入之比。

（三）科研事业单位预算执行率现状分析

目前，科研事业单位预算执行率最为突出的问题就是执行率低下，实际执行率不能达到计划执行率。进一步分析，基本支出执行率尚可，主要是项目支出执行率低下，导致总预算执行率较低。

财政资金中的基本支出预算由财政部门按科研事业单位人员编制数与人均标准严格核定，用于人员经费与日常公用经费支出，科研事业单位按计划统筹用于发放人员工资、津贴补贴以及机构、部门日常办公等，年底往往存在缺口，单位还要用自有资金弥补。项目支出预算由不同的项目经费构成，涉及更多的政策与规定，执行情况复杂，执行进度缓慢。

执行率低下导致一些单位年底为达到计划执行率而突击花钱，甚至违规违纪乱花钱，从而造成很多不良后果，包括国家财政资金被挤占、挪用、滥用、浪费，滋生贪污腐败，科研事业单位形象受损，公众不满等。因此，科研事业单位必须认真分析导致预算执行率低下的原因，在合法、合规、合理支出财政资金的前提下，提高预算执行率。

三、预算执行率低下成因分析

（一）项目经费执行进度缓慢

这是科研事业单位预算执行率低下的最主要原因。尤其是一些科研实力较强、科研项目较多的单位，项目支出经费占总预算收入比例更高，从而影响执行率更低。

（1）项目任务实施与经费执行未挂钩

一些项目任务执行跨年，如前期与实施在当年，结题、验收在第二年，而经费要求当年支完，这就造成实际执行中，有一部分经费留在第二年使用；一些项目当年实施计划年初已定，但由于受季节气候等客观环境因素制约，野外考察、观测等工作无法正常开展，相关经费不能支出，这就造成月度实际执行率与计划执行率不同。

（2）项目经费切块分配，数量众多，不利于统筹管理

科研项目经费经财政部门“二下”预算分配后，单位还要进行二次切块分配，责任包干至各个部门或项目组，这就造成大项目变成小项目，项目数量较预算批复成倍增加，且涉及更多的部门、项目组与个人，数量众多的项目各自为战，易推诿扯皮，单位项目管理与会计核算工作量大大增加，单位很难对项目进行统筹管理与经费调度。

（3）对上级指令性项目无自主支配权

科研事业单位的上级部门往往将其一部分项目经费编制在科研事业单位的预算中，科研事业单位对这部分经费完全不能自主支配，而上级部门并没有认真考虑这些经费对科研事业单位预算执行率的影响。

（4）项目负责人个人因素

一些项目负责人不重视财务规定，不积极报销，且认为要来项目已对单位有功，认为项目经费执行进度是财务部门的工作，与自己关系不大，存在较严重的认识不足；一些项目负责人存在攒钱旧观念，舍不得支出，认为项目经费都是自己的，留下来慢慢花。

（5）工程与采购类项目的特殊性

工程建设项目实施有一套标准的程序，前期包括立项、办理审批手续，中期实施需要招标、监理，后期要进行竣工、验收、移交，以上环节都需要耗费工作日且存在实施方面的不确定性，这就给项目支出带来客观上的滞后与延迟。仪器设备采购项目要申报政府采购预算，涉及进口的还需向财政报批，得到以上批复后，进行招标，签订合同，办理进口，验货等事宜，类似于工程建设项目，以上任何一个环节处理不好，都会导致无法付款。

（二）预算编制不合理

（1）预算金额编制过大

为了向财政多申请经费，同时担心申请经费被砍，科研事业单位往往将预算金额编制偏大、过大，而一旦经费获批，超过实际所需的部分经费，变成了单位的支付负担，无法正常支出而形成结余。

（2）预算科目编制不当

项目人员、预算编制人员对预算科目把握不当、审核不严，致使预算科目内容、金额混淆、有误，经费支出时，无法将预算科目与会计科目对应衔接，导致某些预算科目金额无法全部支出，甚至需要调整预算科目。

（三）预算执行刚性不足

预算权威性不足，调整预算程序简易，造成经费支出不当时通过调整预算就可以解决，导致预算执行刚性不足，经费报销人员时常凌驾于财务人员之上，久之，财务人员亦容易出现对经费支出监督的松懈，造成预算执行乏力。

（四）奖惩机制不健全

科研事业单位经费支出考核与奖惩机制尚不健全，项目经费超支的，只要通过其他经费弥补就可解决，项目经费结余的，仍然由项目组留转以后使用，以上造成大量项目经费结转结余。

（五）追加经费因素

国家出台新政策或遭遇不可预料意外事件，如突发自然灾害、启动特殊项目、补发工资或津贴补贴等，科研事业单位会获得额外的预算追加经费，由于突发性与偶然性，科研事业单位可能准备不足，导致经费不能及时支出，尤其当年底获得追加预算时，明显影响执行率。

（六）国库集中支出制度因素

申请用款计划与办理直接支付是两个重要因素。财政部门对用款计划申请采取按月均等的原则，财政部门认为用款计划编制不当的，会要求科研事业单位重新申报；科研事业单位所需支出较大时，需向财政部门单独申请，重新执行一遍申请程序，以上都会影响财政拨款的到位。办理大额资金直接支付审批程序较多，除单位内部审批外，还需财政专员办、上级主管部门审批，且需提供大量详尽材料，执行率受到工作时日的影响。

（七）政府采购制度因素

目前，除日常消耗性支出外，科研事业单位的支出都须执行政府采购制度，包括货物、工程、服务三大类。首先需要编报政府采购年度预算，再按月编报政府采购实施计划，没有预算与计划不得采购，执行采购时，选择协议供货或公开招标等方式，有时拟采购项目无货，需要等待或重新招标，程序繁琐、周期长，影响支付。尤其是车辆采购，因为没有采购指标或拟购车辆无货等原因，严重影响采购结果与资金支付。

四、对策分析

（一）提高预算精细化、科学化管理水平

这是提高预算执行率的基础。编制预算时，业务实施内容、进度与所需经费要明确、具体、挂钩，金额、用途与科目要准确清楚，不得虚报预算。强化预算执行刚性，严格执行批复的预算，不经申请不得更改预算执行，树立预算的严肃性与权威性。对于上级指令性项目，视同单位项目管理。

（二）建立科学的科研项目管理体制，提高项目执行率

这是提高预算执行率的核心。建立健全科研项目申报、实施、验收的内部科学管理体制，严把预算经费申报关，严禁虚报，提高预算调整难度，明确项目经费执行进度，督促项目及时支出。引入奖惩考核机制，对执行率高的项目进行额外经费奖励，对达不到计划执行率的项目扣减当期经费。

（三）统筹管理重大项目

这是提高预算执行率的关键。按照集中人力物力办大事的原则，对于重大科研项目不再切块分配，由科研事业单位成立专门工作组统筹负责实施，支配经费；对于工程建设与采购类项目，分别成立专门工作组统一实施，加快执行进度。

（四）建立预算执行突发事件应急机制

这是提高预算执行率的保障。成立预算执行突发事件处理工作组，即时处理预算追加、大额经费支付困难、资金结余等突发事件，减少或避免突发事件对预算执行率的影响。

（五）加强政策规制学习与宣讲，提高执行力

这是提高预算执行率的保证。科研事业单位领导要高度重视预算执行率问题，将执行率作为预算执行的第一要务。财务人员要不断学习掌握最新财会政策、法规、制度，提高业务能力与办事效率，同时，要定期做好宣传讲解，帮助经费使用人员及时、全面了解有关经费开支、政府采购等方面的政策规定，提高经费支出能力。

五、结论及建议

（一）研究结论

（1）提高科研事业单位预算执行率是可行的，科研事业单位应树立信心，讲究方法，认真提高预算执行率；

（2）科研事业单位要高度重视提高预算执行率的具体对策，全面掌握，灵活运用。

（二）相关的政策性建议

建议财政部门制定一部规范科研事业单位预算执行率的规章，内容包括执行率的设置、执行、考核等。

（三）研究局限

（1）由于本人工作单位属性原因，文中相关材料来源于中央级科研事业单位，未涉及地方级科研事业单位；

（2）由于本人工作单位所属行业限制，本文仅研究了地震科研等相关行业，涉及行业不多。

（四）未来研究展望

（1）结合预算执行质量与预算额度，进一步研究如何提高执行率，使质量、金额与进度三者有机统一；

（2）根据科研事业单位的科研特点，深入研究如何提高科研项目执行率。

［1］国家统计局，科学技术部，财政部.2011年全国科技经费投入统计公报.第2页，2012

［2］事业单位登记管理暂行条例.国务院第411号令

［3］财政部.2012年政府收支分类科目. 中国财政经济出版社，2011