法制化视域中的职业教育管理体制创新

杨慷慨，刘灿国

(重庆文理学院 职业教育研究所， 重庆 永川 402160)

法制化视域中的职业教育管理体制创新

杨慷慨，刘灿国

(重庆文理学院 职业教育研究所， 重庆 永川 402160)

职业教育战略地位与现存管理体制的符合度存在较大落差，职教发展过程中诸多现实问题的解决，需要在法制的框架下推进管理体制的创新，将原隶属于不同部门和行业的各类职业院校实行归口管理，从立法上保障中央与地方的联动，为社会经济发展培养可用之才。

法制化；管理体制；职教独立

职业教育是为社会经济建设服务最直接的教育类型，是把人力资源转化为智力优势，进而转化为现实生产力的重要桥梁。职业教育管理体制上的先天性缺陷制约了职业教育的发展，改变现状的一个很重要的方式是加强立法，依法治教，为职业教育的发展奠定坚实的社会基础和创造良好的社会环境。

一、法制化是职业教育战略地位的重要保证

依法治教要求依据法律，综合运用法律手段、经济手段、行政手段和其他必要手段来管理职业教育[1]。具体而言，就是依照有关职业教育的法律规定，约束各级各类学校及其他职业教育机构、社会组织和公民，在法律框架内从事教学活动以及其他有关职业教育的活动。

职业教育管理的根本措施是立法。由于职业教育是一项全社会的事业，其发展涉及教育、科技、劳动就业、计划等部门，因此既要有单独的法律，又要有与其配套的相关法规。职业教育立法的目的，在于保证职业教育的战略地位，调整职业教育活动中的各种社会关系，明确各参与职业教育单位的责任与义务，保障和促进职业教育的健康发展，以使其更好地为地方经济建设服务。

随着经济结构的调整和产业结构升级，社会需要千百万受过良好职业教育的各级技术人才和受过良好职业培训的城乡劳动者，以便同先进的科学技术、先进设备合理配置和优化组合，以提高生产力，推进社会主义物质文明和精神文明建设。培养什么样的人是职业教育的根本问题，职业教育关系着数以千万计的各级技术人员、数以亿计的劳动者的培养和提高。

职业教育由于自身特点，其在发展过程中不可避免地会遇到很多问题，比如在办学指导思想、管理体制、教育体系、办学条件、教材建设以及与职业教育密切相关的市场准入等方面都可能遇到很多问题，如果无法可依，很多问题很难得到解决，会严重制约职业教育的发展[2]。只有制定完备的法律法规，对这些问题做出明确系统的规定，借助国家机器的力量保证其实施，才能得到根本解决。职业教育在发展过程中也必将涉及到各产业部门、用人单位和社会团体，这些单位权利与义务的落实，不能只靠行政手段协调干预，还必须通过法律手段加以明确。在职业教育与普通教育、成人教育的统筹安排方面，也需要有法律条文做出相应的规定。

虽然国家在职业教育发展中也出台了很多政策，但政策不像法律那样具有相对稳定性和对全社会具有普遍约束力和强制力，只有通过国家立法机构确认，调整好职业教育活动中外部和内部的各个方面的社会关系，以国家意志的形式表现出来，并以国家强制力的手段保证其贯彻实施，才能把国家有关职业教育的方针、政策、要求等用法律的形式固定下来，成为人们必须执行的行为规范，这样才会更有力地推动职业教育迅速而健康地发展。

二、我国职业教育管理体制的实况扫描

我国现行职业教育体系中职业教育分为两大类，一是职业学校教育，一是职业培训。职业学校教育在层次上分为初等职业教育、中等职业教育和高等职业教育。初等职业教育在经济比较发达的地方已逐步退出历史舞台，代之以一些培训机构；中等职业教育包括中等专业学校、技工学校、职业高级中学和各级各类成人学校；高等职业学校主要包括技术专科学校、职工大学、高级技工学校、职业技术师范学院和职业技术学院等。

进入21世纪后，国家相继召开了三次全国职业教育工作会议，出台了一系列政策，开展了诸如校企合作、建立职教集团等改革措施，推行了“三段式”即“一年学基础、一年学技能、一年顶岗实习”的培养模式和“一年在农村职业学校学习、一年在城市职业学校学习、一年在企业实习”的办学模式，建立了企业订单、学校接单、政府买单的“三单式”农民工培训机制等，职业教育的人数也与普通教育的人数基本持平。

职业教育招生、就业等制度改革随着社会经济结构的变化而不断深入。传统职业学校在办学形式上呈现出多元化特征，但其培养目标基本上都锁定在初高中毕业生、城乡新增劳动者、农村劳动者、企事业在职人员、下岗失业人员及其他社会成员，以开展多形式、多层次的职前培养和职后培训为主，承担起为国家社会经济发展培养生产、服务第一线需要的实用型人才的任务。

我国现行职业教育管理体制囿于历史原因而运行不畅。现阶段，大多数职业院校由教育行政部门主管，技工学校和职业技能培训机构由劳动部门主管，如此多头管理体制下，职业教育的发展存在着诸多缺陷。

一是条块分割和职能交叉，不便于统筹规划管理，存在专业设置重复、资源浪费、恶性竞争等问题。政府职能部门之间、职业院校与行业企业之间缺乏有效的沟通协调机制，既影响国家职教政策及各类技能人才质量标准的统一制定和实施，又不利于社会职教资源的优化配置和高效利用，阻碍了政、产、学、研的结合与推进。

二是职业院校与企业合作内驱力不足。职业院校因其人才培养的内在机理，迫切需要与企业携手合作，但由于职业院校在对企业提供服务能力方面的短板，合作双方在利益上不对等，校企合作普遍出现“校热企冷”现象或呈现出表面化和短暂性特征。

三是职业教育行业组织不健全。很多行业组织松散，人员素质参差不齐，难以担当指导行业职业教育发展的大任。

四是政府统筹力度不够。一些地方政府对发展职业教育的主导意识不强，统筹力度不够，职能部门各自为政，致使行业主管部门及行业组织不能有效贯彻落实职业教育的相关法规政策。一个比较典型的例子是我国急需机械、材料成型等专业的初中级人才，最近几年很多技工学校和职业学校都开设了相关专业，学生的技能水平由职业技能鉴定机构统一鉴定，但人力资源和社会保障部门同时设立技工学校和职业技能鉴定站、所，人力资源和社会保障部门既当裁判员又当运动员的这一现象，使人才培养质量大打折扣。

三、管理体制视角下的职业教育法制化追求

《国家中长期教育改革与发展规划纲要》提出了要深化职业教育办学体制和管理体制改革。中国工程院朱高峰院士认为：“我国职业教育的独立体制还没有形成，至少说不完善，这些年来，我们人为地把职业教育天生地跟我们产业之间的联系切掉，造成非常大的损失。”职业教育发展的现实状况也证明了这一点。因此，通过立法改变职业教育的管理体制和办学体制尤显迫切，这甚至涉及到政治体制的改革，需要自上而下地全方位保证职业教育的战略地位[3]。

作为一个人口大国，各地情况千差万别，职业教育管理不应一刀切。清华大学谢维和教授认为：“中国职业教育需要一种多元化的办学体制和人才培养模式，而且是以独立的办学体系为主，加上各种不同形式的办学模式，不能简单的就是一种单一的或者统一的模式。”职业教育战略地位的保证，需要理顺职业教育管理体制，立法予以保证其实施。国家应成立相对独立的职业教育行政管理机构，统一管理全国各级各类职业教育。因此，有必要“建立国家培训部，统管原来由职成司管理的中等职业教育、成人教育、继续教育，原由高教司管理的高等职业教育，原由劳动和社会保障部门管理的技工学校和培训机构”[4]。

完善职业教育管理体制需要中央和地方的联动。当前，地方职业教育的管理机关主要是地方教委或教育局的职成处，其在施政过程中不足以调动经济、科技、劳动就业、计划等相关部门，工作梗阻现象严重。因此，建立地市职业教育委员会是一个可以尝试的举措，地市职业教育委员会由教育、劳动、经济等部门和行业协会等人员组成，真正实现职业教育与地方经济社会发展的接轨。

职业教育以技能型人才培养为目标，其“产品”的消费主体为企业，尽管目前从国家、职业院校都在呼吁加强校企合作，但仅仅限于引导层面，政府并没有出台相关政策，更没有在立法上予以保证，因此校企合作也就不时出现波动的情况。

作为市场主体和人才的消费者，企业有责任和义务为技能人才的培养发挥作用。利润最大化是企业永恒的追求，企业追求经济效益的同时，需要充分注重社会效益，尽可能在师资队伍、实训设备、学生实训、信息提供等方面为职业院校提供支持。经济效益与社会效益不可避免地会发生冲突，而政策只能解决一时之需，因此需要从法律上予以保证。企业对人才的需求随市场需求变化和产品结构调整而变化，而人才培养又具有长周期性，职业院校应及时根据市场需求调整专业和课程结构，否则必将导致毕业生结构性失业，造成一方面企业招不到人，另一方面学生就不了业的尴尬局面。

[1]赵月望.构建政府主导、行业引导的职教发展新体制[J].中国高等教育，2008(8)：47-48.

[2]杨军.高职教育可持续发展面临的问题及对策[J].恩施职业技术学院学报：综合版，2009，21(4)：8-10.

[3]杨慷慨，黄炎培职教思想的现代意义[J].职业教育研究，2005(9)：159-160.

[4]汤大莎.职业教育政府投资问题初探[J].文史博览，2007(11)：51-54.

(责任编辑吴朝平)

ManagementSystemInnovationofVocationalEducationintheViewofInstitutionalization

YANG Kangkai， LIU Canguo

(InstitutionofVocationalEducation，ChongqingUniversityofArtsandSciences，Yongchuan，Chongqing402160，China)

The strategic position of vocational education is quite different from the current management system.The solution to the practical problems in the development of vocational education is to promote innovation of management system under the framework of institutionalization.Different kinds of vocational colleges belong to different sectors and occupations are put under centralized management by specialized department， which achieves the interaction between the central and the local on the legal basis， to cultivate useful talents for the social and economic development.

institutionalization; management system; independent of vocational education

G719.2

A

1673-8012(2013)03-0041-03

2013-02-10

重庆市教委科学技术课题软科学项目(KJ091202);重庆文理学院科研资助项目(Z2012CH17)

杨慷慨(1972-)，男，湖北恩施人，讲师，硕士，主要从事职业教育与区域经济发展、中国教育史研究。