政府经济伦理视角下的中国农村资金外流问题研究

牛文浩

我国农村商品经济随着改革开放的日益深化而不断发展壮大，农村资金在与城市经济的交流互动中表现为多种形式，既包括农村居民、企事业单位等经济实体与金融机构从事金融往来的资金，也包括各经济实体间通过商品交换取得的实物资金。农村资金在农村居民、企事业单位以及金融机构、政府机构间的流入与流出是其主要运动形式。

近年来，我国学者对农村资金外流问题已经有了深入的研究。张国强从投资与融资角度分析了我国农村资金流失是由于财政支农投入总量不足，支农结构不合理，致使农村、农业对资金失去吸附性，农民缺乏投资激励，农村资金作为储蓄流出农村。[1]他还指出，由于我国当前农村投融资体制自身的弊端，导致支农资金投资转化率低、资金“耗散”严重，不仅没有有效解决农村资金外流问题，反而加剧了农村资金的外流。[2]黄卫红提出“中国农村广泛存在的金融抑制导致农村资金外流和内源性融资盛行，要解决农村资金匮乏和农村资金大量外流长期并存这一矛盾，必须通过政府深化金融改革。”[3]杨文选认为，“农村现有的产权制度不清晰，无法保证农民对农业长期投资的激情，在家庭联产承包责任制下农业无法实现规模经济。这样，即便是持有资金的农民，受到经济利益的驱动也不愿投资于农业进行扩大再生产，而是将资金转向非农领域。”[4]等等，这些学者的理论为本文提供了研究基础。

一、我国农村资金外流的危害

通过研究我国农村资金流动的历史与现实，可知我国农村长期以来就存在着巨额资金外流的现象，特别是改革开放以来，伴随着工业化积累的逐渐完成，“工业反哺农业、城市反哺农村”的社会发展阶段理应成为中国的必然选择，因此，政府要引导大量外流资金以及潜在投资资金回流农村。然而，我国的实际情况却相反，不仅城乡之间的资金流动没有得到根本转变，反而使得农村资金外流的现象愈发严重，这严重阻碍了农村经济的可持续发展，城乡差距因此不断加大。具体而言：

首先，农村资金外流阻碍了农村经济结构的调整，破坏了农村经济可持续发展的基础。农村各类资源的优化配置、剩余劳动力的顺利转移、农民增收以及农村社会稳定都有赖于农业经济结构的调整，充足的资金保障是其成功的必要条件。然而，农村资金的外流加大了资金供给缺口，导致农村实体经济发展困难，处于弱势地位的农户和村级中小企业由于资金匮乏而不能升级改造现有技术，这极大地阻碍了农村经济结构的调整。因此，农村居民收入水平提高引致的消费与投资效应也在很大程度上被消解了，并再次导致对农村实体经济的投入不足，形成恶性循环，农村经济的可持续发展也就无从谈起。

其次，农村资金外流增加了农民负担。资金作为现代经济发展的命脉，其充足与否直接关系到地区经济发展水平。在我国农村地区资金外流严重的大背景下，如何实现县域经济的发展就成为基层政府决策的首要内容，因此，从农民手中募集资金就成为必然选择。然而，当前我国农民利益仍然缺乏有效制度保障，农民仍属于弱势群体，政府部门大规模地从其手中获取资金，势必会增加农民本已沉重的负担，引起一系列社会经济问题。

再次，农村资金外流不仅使得农村正常金融业务出现萎缩，而且会诱发以高利贷为代表的非正规金融的出现。以存贷款为主要业务的农村金融在现实中却越来越成为资金外流的主要渠道，使得农村正规金融出现萎缩：当前，农村正规金融对农村经济主体的服务仍然停留在单纯的吸纳存款方面，对农村经济主体的贷款仍然存在较大的缺口，农村经济主体潜在的贷款需求只能通过非正规金融得以满足。尽管其在某种程度上促进了农村经济的发展，但是其仍然存在较大风险。一方面，游离于监管范围之外的民间金融缺乏外部审计和风险分担机制，会引起金融秩序的混乱；另一方面，民间资金的体外循环往往会影响国家宏观经济调控的效果，降低国民经济的整体竞争力。

又次，农村资金外流加剧了银行与企业间的矛盾，阻碍了农村社会再生产的顺利进行。生产、分配、交换、消费是社会总生产的四个方面，四者是相互联系着的统一整体。在这其中，资金对作为社会总生产起点的“生产”起到了重要的推动作用。然而，我国农村地区的落后状况使得农村经济主体即使拥有好的项目也很难获得基层银行的信贷支持，而仅有的贷款又不能满足企业长期发展的需要，企业效益必然受到严重影响，造成银行与企业间矛盾的不断升级。

最后，农村资金外流也会影响地方政府宏观经济调控能力的增强。无论是政府公共财政的建立还是发展地方经济都有赖于充足的资金保障。然而，农村资金短缺现状却极大地困扰了地方政府，使其不能为农村经济发展提供充足的公共物品，进而影响了其宏观经济调控能力的增强，城乡差距也因此不断扩大，并进一步恶化农村资金外流的现实。

总之，我国农村资金外流所造成的负面效应严重影响各类农村经济主体及国民经济的可持续发展。虽然这与我国现行财政税收体制有着直接的关联，但是，政府经济伦理意识的缺位是其不断演变的决定性因素。

二、我国农村资金外流的政府经济伦理学分析

首先，政府义利观冲突是导致农村资金外流并影响农村经济结构调整，破坏其可持续发展的重要原因。也就是说，农村资金供给的公共性质决定了其资金流向对农村经济发展具有重要意义。农村资金保障的充足与否决定着各类农业资源的优化配置、剩余劳动力的顺利转移、农民增收以及农村社会的稳定。由此可以得出，政府之“义”就是在我国农村经济结构调整尚未完成时创造充足的外部激励条件，即充足的资金支持。而其“利”则在于我国农村经济结构调整的长期效应，提升我国农业的综合竞争力。然而，一些政府的农业管理部门以农村基础设施差、交通不便、投资空间有限等为借口，自觉或不自觉地把有限的资金投于短期效益最大化的行业或领域，造成农村实体经济发展困难，损害农村经济结构调整及可持续发展的大局。这更多地体现其是从本部门的短期利益出发，置社会公众的长期利益于不顾的错误的经济伦理观念。

其次，政府义利观冲突是导致农村资金外流并增加农民负担的重要推动力量。也就是说，地区经济发展水平的不断提高有赖于资金的充分供给，而农村资金的充分则有助于不断提高农民收入，减轻其负担。由此可以得出，政府之“义”就是利用有限的发展资金来着力改善地区投资环境，以便吸引更多来自中央及境外资本流入；其“利”则在于有效抑制农村资金外流趋势，减轻由此带来的农民负担的增加。然而，某些政府部门却仍然着眼于地区短期经济之“利”，不愿将有限的资金投入到改善地区投资环境上来，而是采取相对“容易”的手段，通过从农民手中募集资金的方式来解决发展中的难题。实践证明，这种杯水车薪式的资金投入不仅不能从根本上抑制住资金外流的势头，反而会使本已缺乏系统社会保障的农民生活陷入更加艰难的窘境，导致严重的负面效应，近年来日益增多的基层群体性事件就是最好的例证。

再次，政府义利观冲突是导致农村资金外流并导致正常金融业务萎缩，诱发非正规金融的重要因素。资金的充分供给是农村金融健康发展的必要条件。由此可以得出，政府之“义”就是引导现有及潜在的农村金融机构存贷款项流向实体经济领域，而农村实体经济的健康发展有助于农村金融机构更好完成存贷款业务，二者实现良性循环。而其“利”则在于扭转农村资金外流趋势，促进农村金融的健康发展，抑制非正规金融对经济社会的危害。然而，当前一些政府管理部门却将短期利益最大化，利用金融等手段诱导本已有限的农村资金流向与部门利益相关的领域或行业，忽视当地实体经济的长期价值，导致农村正规存贷款缺口不断加大，加之缺乏金融外部审计和风险分担机制，必然会诱发以高利贷为代表的非正规金融的出现，危及微观及宏观经济运行的效果。

又次，政府义利观冲突是导致农村资金外流并加剧银行与企业间矛盾，阻碍农村社会再生产的重要诱因。也就是说，充足的资金供给不仅是社会总生产相互联系着的四个方面——生产、分配、交换、消费得以顺利运转的必要条件，也是农村企业与农村金融机构形成良好互动关系的重要保障。由此可以得出，政府之“义”就是为农村企业与金融机构形成良好互动关系以及农村社会再生产的顺利实现提供充足的资金支持。而其“利”则在于农村微观及宏观经济长期效益的实现。然而，某些政府管理部门仍然试图将部门短期利益最大化，忽视农村地区拥有广阔前景项目的长期价值，导致基层银行不肯给予处于初始阶段的风险项目以足够的资金支持，却将有限的资金投向其他地区及领域，不仅造成农村资金外流，而且也严重地束缚了这类企业做大做强，极大地限制了潜在经济主体的进入，在影响企业经济效益的同时，也使得银行与企业间的矛盾不断升级。

最后，政府义利观冲突导致农村资金外流并削弱地方政府宏观经济调控能力。也就是说，地方政府宏观经济调控能力与政府公共财政的充足与否直接相关。由此可以得出，政府之“义”就是，从长期角度来看，为增强自身宏观经济调控能力提供相应的资金储备，以便在未来更好地管理宏观经济，而其“利”则在于农村经济社会长期稳定的发展，最终也会有利于公共财政的稳定增长。然而，当前一些地方政府出于眼前利益的需要，将农村有限的发展资金用作他途，造成相当一部分农村资金流向其它行业或地区，虽然在短期内可以满足地方政府资金保值增值的需求，但从长期来看必然导致公共物品投入不足，影响地方政府的宏观经济调控能力，造成城乡差距扩大以及农村资金外流加剧。

三、我国农村资金外流解决方案的政府经济伦理价值

首先，政府经济伦理的培育与完善。作为公共管理的载体，政府所持有的一般伦理准则在面对利益日益多元化的格局时已显得力不从心，这就要求政府要不断更新符合社会主义市场经济发展要求的经济伦理意识，以满足具体管理活动、提高经济增长效率的需要。在解决农村资金外流方面，政府相关管理部门的职责是端正自身在市场中的位置，以“服务型政府”来代替“管理型政府”，不仅要从农村经济发展的大局出发来保护企业的发展，而且要通过自我学习、自我教育的方式来认识到农村资金外流对整体国民经济的危害，增强抑制资金外流的能力，为最终遏制资金外流的趋势创造外在条件。

其次，强化政府服务职能的政府经济伦理解读。健全的政府治理机制是推动农村资金外流问题解决的重要条件。一方面，要从根本上转变以GDP为中心的政绩考核方式。这就是说，以GDP为核心的政绩考核方式忽视了地区经济发展的长期利益，造成短期经济利益与长期经济利益的矛盾。而政府经济伦理要求其将长期社会经济效益纳入政府考核之中，充分体现其代表公共利益的价值取向；另一方面，要为发展农村经济提供良性竞争的环境。这就是说，农村经济制度不健全条件下的市场环境是不公正的，极大地损害了各市场经济主体投资于此的动力。因此，政府通过相应的政策为发展农村经济提供公平的市场环境体现了服务型政府的价值理念，起到了导向性作用，不仅会减少农村资金的外流，而且最终也会有利于公共利益的持续增加。

最后，加强体现政府经济伦理意蕴的制度建设。经济伦理意识的培育与完善是制度建设的前提，而制度建设则是经济伦理实现的保障。具体来讲，第一，建立健全农村金融机构体系。要以农村金融机构商业化经营为前提，将商业性金融机构中的政策性业务剥离，以市场原则来配置信贷资源，大力支持商业化程度高、资金需求量大的中高层次农村经济主体。与此同时，还要逐步完善农业银行的公司治理工作，提高其经营和服务效率，并在此基础上强化政策性金融的支农作用，将国家信用、政府调控、示范引导的功能用于支农工作上，促进资金向“三农”领域回流。第二，差别化农村金融政策的构建。要以农村发展实际状况为出发点，对农村银行和非银行金融机构的发展采取倾斜政策，适当放松对民间金融的管制，规范和引导民间金融市场，打击扰乱正常金融活动的非法金融活动，并在此基础上实行差别化的利率、贴现率以及信贷政策，不断完善市场运行机制。第三，建立风险防范和补偿机制。要严厉打击恶意逃废银行债务的行为，不断优化信用法制环境，并在此基础上开展农村企业及个人征信系统建设，规范农村信用秩序，减少农村金融机构的放贷风险，从根本上减轻农村资金外流的冲动。

四、结 语

作为社会主义市场经济的重要组成部分，农村经济的强弱及其对经济社会辐射作用的大小已经成为我国能否成功实践中国特色社会主义理论并成为世界强国的重要标志。改革开放30多年来，虽然我国给予农村经济以巨大的支持，但是，以农村资金外流为代表的一系列体制难题仍然困扰着决策者，并日益成为社会关注的焦点。可以说，随着政府自身对社会主义市场经济伦理认识的不断增强，农村资金外流问题的解决必将突破传统价值观及体制的束缚，构建起符合社会主义市场经济发展要求的农村资金供求模式，这最终会对包括农村企业在内的全体社会成员的利益产生积极而深远的影响。

[1]张国强.农村资金外流与农村经济发展：体制困境与求解路径[J].农业经济，2006，（5）.

[2]张国强.农村资金外流与农村经济发展：基于投融资视角的研究[J].北方经济，2006（2）.

[3]黄卫红.中国农村融资问题与金融抑制、金融深化关系研究[J].农村经济，2006，（5）.

[4]杨文选.从“资本流动偏好”视角看我国农村资金外流[J].农村经济，2007，（3）.