长三角地区低碳生态型城市建设比较研究——以宁波、杭州、南京、上海为例

苏蔚

长三角地区低碳生态型城市建设比较研究
——以宁波、杭州、南京、上海为例

苏蔚

长三角地区城市自发进行低碳生态的定位是解决经济发展与环境破坏矛盾的重要举措，是探索中国特色低碳绿色发展经验的有效途径。对长三角地区代表性城市宁波、杭州、南京、上海的低碳生态型城市建设进行横向比较，分析长三角地区不同城市低碳生态型城市建设的现状与不足，有助于重新审视城市的生态环境保护与经济增长的关系，探明政府引导、产业结构转型、城市规划和技术发展等因素在低碳生态型城市建设过程中的作用。

长三角；低碳生态型城市；政府引导；产业结构

一、长三角地区构建低碳生态型城市群的必要性分析

长三角地区作为中国改革开放和经济社会发展的前沿，以约占中国2%的国土面积、10%的人口创造了20%以上的GDP和财政收入，完成了中国1/3以上的外贸出口额。作为我国经济增长最快的重要战略经济区，伴随着日益加快的城市化进程，长三角地区人口、产业、城镇的规模和数量呈现不断扩张的趋势。资源环境约束下的长三角地区想要增强本区域的综合竞争能力，应对经济全球化带来的挑战，促进社会与环境的协调发展就必须解决生态环境压力与经济增长的矛盾。伴随着长三角地区开放式经济的崛起，长三角地区城市群所承受的环境压力越来越大，而城市经济的可持续发展不能以破坏生态环境为代价，因此，现阶段转变经济发展方式和改善生态环境成为长三角地区诸多城市的发展主线，低碳生态型城市的发展理念越来越被更多的长三角地区城市所接受。

2010年国家低碳省区和低碳城市试点工作的启动，虽然不涉及长三角的城市，但是却为长三角城市自发进行低碳城市建设提供了良好的契机。越来越多的长三角城市提出了低碳生态型城市建设的构想，也有很多城市已经付诸行动。长三角城市自发进行低碳生态的定位一方面是响应国家号召的需要，同时也是进行致诱性制度变迁解决经济发展与环境破坏矛盾的重要举措。长三角低碳生态型城市建设是促进区域经济可持续发展的现实需要，是探索中国特色低碳绿色发展经验的有效途径。

长三角作为中国经济发展最为迅速的城镇密集化地区，其低碳生态型城市建设存在很多亟待解决的问题，主要表现在能耗过高、经济发展对能源的依赖度强、产业结构没有根本变化、生活领域能耗逐年增加等。根据长三角的地位和面临的现实问题，要想突破资源环境约束瓶颈，可通过低碳生态型城市建设实现城市的低碳转型和经济发展方式的转变，这将有助于保障长三角地区产业结构整体升级与城市群集约、高效和有序发展。

二、长三角地区低碳生态型城市建设的横向比较

（一）宁波低碳生态型城市建设的生态样本

作为长三角地区的以外向型经济为主导的沿海城市，宁波是华东地区重要的发电和化工基地，节能减排任务繁重。其服务业发展相对滞后，重化工特征明显，公共交通压力较大。作为华东电网的骨干发电基地之一，宁波承担着很大的减排压力，市政府因此把开发本地水电资源、大力发展风电、太阳能发电等可再生能源发电作为减排的主要措施之一。宁波市政府对城市现有的三座垃圾发电厂和污泥焚烧发电场给与财政补贴，每吨垃圾焚烧发电补贴100元。[1]此外，宁波太阳能发电试验场、太阳能建筑示范工程也呈现出蓬勃发展之势。

在“十一五”期间，宁波市政府将整治高能耗高污染企业作为减排低碳的主攻目标，出台差别电价，引导企业转型升级，引进先进的节能减排管理经验，推广新技术和新产品。宁波服装业、注塑企业众多，政府财政每年划拨数千万元资助服装、注塑企业节能减排，并推出以银行担保贷款企业节能减排的新路，加快了污染型企业的节能减排进程。当然，宁波低碳生态城市的建设也存在一定的不足，例如：对低碳城市规划相关理论研究较少；宁波目前的产业结构对临港工业和进出口贸易依赖较深，牵制了制造业未来发展方向的转换；低碳商务区的低碳化生活空间有待探索。[2]

（二）杭州低碳生态型城市建设的初步探索

与宁波建设低碳生态型城市不同的是，杭州首先侧重于宏观层面的空间布局规划，而不是过度强调节能减排。2010年，杭州市制定了《“十二五”低碳城市发展规划（初稿）》，提出了全面建设低碳经济、低碳建筑、低碳交通、低碳生活、低碳环境和低碳社会“六位一体”的低碳城市。

在空间布局上，杭州市将中心城区与六大组团分别建设成为相对独立、设施完善的紧凑布局，方便市民减少出行距离，促进公共交通的使用和步行，从而实现低碳目的。从产业结构而言，杭州也是第二产业占主导、能源消耗量大的城市。杭州的产业格局转型存在着规模以上高新技术产业产值偏低的困境。[3]近年来，杭州的城市发展格局和产业格局逐步向“节能、高效”方向发展，主城区向“退二进三”方向发展，萧山区、余杭区向“优二兴三”方向发展。政府综合运用经济、法律、环保和必要的行政手段，坚决淘汰轻工、纺织等行业的落后产能，促进产业结构逐步趋向合理，新能源、物联网、节能环保等战略性新兴产业发展迅速。在公共交通设施上，推行地铁、公交车、出租车、水上巴士、公共自行车五种交通工具“零换乘”的公共交通模式，并加大财政补助力度对新能源汽车进行补贴。在低碳意识培养上，杭州市政府比较注重对市民的低碳生态生活意识的引导，通过打造生态低碳馆、普及绿色宾馆、绿色旅游的概念让低碳理念为越来越多的人所接受。[4]此外，杭州还大力实施西湖、运河、市区河道等综保工程，打造江、河、湖、海、溪“五水共导”城市，建设六条城市生态带，率先推出绿色免费单车，开展垃圾分类处理和清洁直运，加快引进高水平低碳专家团队，加快低碳关键技术研发和成果转化。通过这些系统而又具体的举措，杭州低碳生态型城市建设取得了极大的成效。[5]

（三）南京低碳生态型城市建设的战略构想

南京的低碳生态型城市建设的进程相对于杭州而言比较滞后，由于诸多条件限制，南京市至今尚未提出系统化的低碳生态型城市建设规划。但是南京在发展过程中注重生态环境的提升，积极打造绿色的城市人文环境，为城市生态建设投入大量资源。《生态南京行动计划（2010-2015）》明确，南京市将以“四横两纵”生态廊道与“一核六片”生态源区为载体，构筑完善的生态网架体系。[6]

南京的低碳生态城市建设的战略构想是围绕“建设国际性人文绿都”目标，提高整座城市的生活品质展开的。南京规划的“一城三区”建设近年来已经全面展开，各个新城和市区的功能结构逐步得到优化。河西新城打造绿色生态的新形象；仙林市区侧重发展科教功能；东山新市区凸显宜居生活；江北新市区促进产业结构的优化升级。针对南京市老城区的建设主要是将人口向新区分散，减轻老城区的压力，同时对老城区环境予以整治。南京是一个以重化工结构为主的工业型城市，特别是钢铁、石油化工和建材对原油和煤炭的需求量较大，客观上给南京向低碳城市转型带来了难度。近年来南京第三产业发展迅速，第二产业总体比重呈下降的趋势，但南京经济增长对第二产业的依赖依然明显。能耗高、物耗高、碳排放高的汽车、钢铁、化工等仍是南京的支柱行业。构建低碳城市需要提高高碳产业的准入门槛，同时推进产业和产品向利润曲线两端延伸，加快发展高新技术产业和现代服务业。[7]此外，南京低碳生态型城市建设过程中还存着公共交通尚未系统整合、节约理念的消费方式尚未普及、城市低碳建筑数量较少、新能源的利用率较低等问题。

（四）上海低碳生态型城市建设的宏观愿景

其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。站在讲台上，我们传递的不仅仅是科学知识，也传递着我们的思想、态度、品行和价值观，这些内容潜移默化的影响着学生品格的形成。一边教育学生“仁、义、礼、智、信”，一边为所欲为、不择手段追名逐利，这样的教育是注定不会成功的，而且还会破坏师德形象，破坏教师在学生心目中的权威，让之前的教育积淀功亏一篑。学生的学习能力是很强的，但是由于经验和成熟的限制，他们往往缺乏良好的鉴别和判断能力，如果不加以正确的引导，就会受到社会不良之风的感染，形成一些不良的观念和习惯，习惯一旦养成就会固定下来，进而影响到人格的形成和发展。

首先，从能源角度上看，上海是一个能源极度匮乏的城市，能源的对外依存度很高。能源消费结构以化石能源为主，而且工业耗能比重也偏高，能源消耗带来的高碳排放是上海低碳城市建设面临的巨大障碍。未来上海实现低碳城市目标将包括调整能源结构和提高能源使用效率两个方面。一方面通过建设风力发电厂和太阳能发电厂来调整能源结构，另一方面上海发展水源/地源技术和热能联产、分布式功能技术来提高能源使用效率。

其次，不同地区对于产业的适应度和容纳能力受到该地区所处的发展阶段的限制和约束，基于国家和区域经济发展的整体战略考虑，上海第二与第三产业之间的结构调整不能以能源消耗或碳排放强度作为单一的评价准则。上海实现低碳城市功能目标需要选择以现代服务业和先进制造业为主体的多元化产业发展格局，促进产业结构向高级化、产品结构向低能耗转变，同时还需要依赖技术性的路径。通过升级各种产业的生产工艺并淘汰落后技术和工艺，制定规范化的产业能源消耗标准，减少单位产品能耗和城市二氧化碳排放水平。

最后，从城市整体的空间布局上看，上海处于城市功能重组与空间重构的深层次变革之中。城市的外扩与内部重组完成了城市功能的“增生”与“外扩”，具备中国大都市区的诸多特征。高度城市化的大都市区尽管获得了集聚效应，如生产率得到提高，贸易、技术创新、就业机会得到增加，但是无法避免大都市区的扩张给城市带来的诸如污染、交通堵塞、劳动力市场失衡等问题。因此，上海低碳城市空间目标需要从城市空间结构的角度进行形态的低碳生态优化。包括：第一，优化产业空间布局。随着城市由临河、沿江、走向滨海时代，上海产业的空间外拓中向沿江、滨海岸线的产业集聚特征明显。第二，促进多中心与功能混合。针对上海总体规划中的“多轴、多层、多核”的空间规划目标，构建真正实现紧凑的用地结构和丰富社会功能的多中心格局。第三，优化生态格局，提升自身碳汇能力。上海城市的外围，特别是沿海岸线有着充足的自然缓冲湿地。有利于公共交通导向的紧凑式空间发展，减少城市尺度上的碳排放水平。[8]

三、长三角低碳生态型城市建设的经验启示

（一）重新审视可持续发展：低碳生态型城市建设与经济增长的关系

低碳生态型城市建设与城市的经济发展密切相关。长三角城市生态环境问题的出现几乎都是由于经济的迅猛增长导致的。我们可以换一个角度进行反思，城市的发展是否一定要以经济的增长为前提？这是解决城市生态问题的逻辑起点，往往被很多专家学者所忽视。长三角诸多城市低碳生态型城市的建设正是因为城市的发展遭受到了生态瓶颈与高碳排放困境。学界对生态城市的认识往往是从城市的空间布局、低碳生态意识普及、产业转型、新能源开发与绿色建筑以及污染治理等实用性角度思考，环境的保护须在经济增长的前提下进行成为了很多学者的共识。

笔者不予苟同。构建低碳生态型城市的方法固然重要，但是不清楚城市经济增长与环境保护的关系，一味追求通过产业结构调整等手段来达到城市生态化的目的是治标不治本的。当经济增长成为了衡量城市发展的标尺时，其他的社会价值与伦理价值便容易缺失。人们往往从自然资源极限的角度来观察经济增长，可事实上经济增长也有一个社会极限的问题。

低碳生态型城市是世界城市建设的方向与潮流。中国的低碳生态城市建设是在城市出现污染和环境破坏的前提下的一种制度上的弥补。在经济高速增长的前提下构建低碳生态型城市做到环境保护与经济增长的平衡，是我们追求的目标。但是通常的经济计算和盈利铁律掩盖了一些对现实世界的重要关注。国民生产总值通常计算一切能以货币标价的经济活动，而不管该活动对社会环境的的潜在破坏。可以说增长优先的经济学制造着不断的压力，驱使人们匆匆忙忙地向市场推出最终危及社会和环境的新产品，城市的发展也是如此。

对于城市增长型经济的批判，当务之急就是以注重质量和稳定的指标来取代注重数量和增长的指标。城市的发展要立足可支撑的社会关系、宽泛的价值观以及对自然的新理解，由此审慎地营运技术。清楚地意识到社会和环境容量并因此约束经济活动，才能建设一个具有生态智慧的社会。以经济的缓增长或停滞增长为代价的生态和谐的社会不一定意味着城市没有发展。

（二）发挥政府的引导作用：完善低碳生态城市发展的政策环境

在长三角诸多城市的低碳生态型城市建设过程中，政府引导起着至关重要的作用。从宁波市政府引进合同能源管理机制、对污染发电发放补贴、实行差别电价；南京市政府规划“一城三区”建设；杭州市政府大力实施西湖、运河、市区河道等综保工程；上海市政府推出的“多轴、多层、多核”的空间规划中，我们不难发现政府引导在城市建设中的作用。这些城市的举措值得其他城市学习与借鉴。

政府引导是发展低碳经济的主导力量，但同时，市场化运作也是低碳经济发展的有效途径。发展低碳城市不只是政府的独角戏，它需要政府、企业和个人通力合作。政府在低碳城市的发展中主要起引导、规划和领导作用，居民和企业对低碳城市的发展不可或缺，只有通过市场调节，使低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化，才能充分调动企业的积极性和能动性，才能有力地影响到居民的消费习惯，逐步改变城市的消费模式和生活模式。[7]政府在低碳生态型城市建设过程中需要作为市场的监管者、外部效应的消除者、公共物品的提供者对城市建设进行引导。从某种程度来说，政府需要在低碳生态型城市中发挥作用是由外部效应决定的，由于外部性的存在无法通过市场机制来解决，所以政府需要承担起这个责任。通过将环境污染和资源损耗的外部成本内部化，使行使行为的企业和个人意识到他们行为的社会和环境成本，促进各类资源开发利用主体更加自觉地减少污染和寻找最具成本有效性的污染治理措施，可以以最小的社会成本实现污染控制和资源的最大利用。[9]此外，低碳生态型城市除了需要政府引导外、还需要企业和非政府组织认清方向，自觉跟进，促进低碳环保的集体行动。

发挥政府的引导作用需要政府打造低碳生态型城市良好的政策环境。在低碳生态型城市的建设过程中，政府需要推进要素市场配置、环境产权制度、投融资体制改革，加强节能减排减碳、低碳技术研发、低碳消费、碳汇培育等机制创新，研究落实科技、产业、金融、价格、税收等配套政策措施。[5]除此之外，根据杭州等城市的低碳生态型城市建设的经验，政府打造良好的政策环境还需要大力鼓励新能源企业的发展，并通过财政、税收政策保证其能源产品的竞争力；建立低碳节能产品的检测认证机构，严格落实污染物达标排放，形成对节能产品研发、制造的导向力；政府需要对节能产品实施财政补贴和税收减免；在节能建筑方面，低碳城市还需要前瞻而务实地提出节能型建筑的内容、规划建设规模、政策法规体系等。

（三）重视产业结构的调整：培育低碳生态型战略产业与服务业

长三角城市普遍存在着产业结构不合理的问题。对于南京、杭州、宁波这些长三角区域中心城市而言，第二产业带来的环境污染和高碳污染成为低碳生态型城市构建的最大障碍。城市的经济结构往往影响能源的消耗，优化产业结构是构建低碳生态型城市的重要举措。第三产业的能源效率和碳排放效率普遍高于第二产业。[10]从这点而言，提升低能耗的第三产业的比重，促进服务业发展与经济水平相适应成为了调整产业结构的普遍规律。在传统产业格局的基础上实现产业结构的有序进退、淘汰落后产能，提升工业生产技术和能源利用水平、大力发展第三产业，是调整产业结构的重要举措。

不同的城市有着不一样的产业基础和支柱产业。产业结构的重组还需要在结合自身优势产业的基础上大力发展低污染、低能耗的新型产业。从杭州、南京等城市的产业调整的经验中可以看出，大力发展电子信息、生物医药、新能源、新材料、文化创意、金融产业、现代物流等新兴产业，加快打造节能环保、新能源汽车、新光源、生物质能、核电设备制造等相关产业已经成为了各个城市调整产业结构的共识。然而，城市新型产业发展的定位还需要避免雷同，立足自身优势，错位发展，这一点也需要苏州借鉴。此外，产业结构的重组不仅是指开拓新的低碳产业，还包括对原有产业的价值链条的调整，长三角城市的工业产业结构从制造向创造的历史性跨越还需要技术的支撑和制度的完善，产业结构调整任重道远。

（四）低碳化城市发展方式：城市规划与技术发展做到低碳生态

低碳生态型城市建设是一项系统的工程，政府制定低碳生态型城市的整体规划至关重要。杭州的经验值得苏州学习借鉴。城市建设先从宏观着眼，从科学规划、合理布局入手。低碳生态型城市的规划需要注意两点：第一，针对城市发展可以规避的生态问题，政府规划需要注重减少潜在的反面影响。必须以一定的减排指标为依归，作为量度各规划手段可行性及成效的工具。第二，针对城市中无可避免的生物、自然和社会转变的实质后果，需要政府制定政策和行动去“适应”，把负面影响降至最低。比如经济活动如何受农业生态平衡改变而减产、强烈天气现象如何影响民生，对于这些生态问题需要我们在编制城市规划时去适应。[11]此外，低碳生态型城市规划还应该包括低碳城市评选指标体系和制度体系的内容。

长三角低碳生态型城市建设的经验告诉我们，低碳技术在生态型城市建设过程中也发挥着十分重要的作用。长三角城市以煤炭消费为主导的能源消费结构在短时期内难以改变，这就要求我们加快研发煤炭制取氢气技术、碳中和技术、碳捕获和埋存技术等，实现煤的清洁、高效、安全使用。此外，低碳技术还包括开发太阳能、生物质能源、风电等绿色能源的新技术新工艺等。低碳技术的成果转换需要政府搭建低碳平台，建立专业化的低碳实验室和研发基地，推进低碳技术研发和成果的转化。政府还应该建立有效的保障机制，增强对节能减排科技的投入，深化科研体制改革。企业也需要加大对节能产品和技术的研发，大力开发各种资源节约技术和环境保护技术，为经济发展方式的转变提供技术支撑。

[1]邱国富.低碳时代宁波样本[J].国家电网，2010，（2）.

[2]苏利冕.构建低碳城市：从新的事业审视宁波城市的可持续发展[J].三讲论坛，2010，（8）.

[3]王勇.生态幸福之城：杭州低碳城市品牌新定位[J].经营与管理，2010，（11）.

[4]马驰，王芳，董晨萱.杭州低碳生态城市建设初探[J].区域经济，2010，（7）.

[5]邵占维.杭州市：努力打造低碳生态城市建设的样板[J].中国科技投资，2010，（11）.

[6]南京市住建委.提升生态环境打造绿色低碳人文[N].南京日报，2011-10-12.

[7]李向阳，黄芳，李瑞晴.南京走向低碳城市的现实挑战和路径抉择[J].唯实，2010，（8）.

[8]陈蔚镇，卢源.低碳城市发展的框架、路径与愿景——以上海为例[M].北京：科学出版社，2010：224.

[9]栾贵勤，吕博.长三角低碳经济的基本研究[J].前沿，2010，（13）.

[10]王中英.中国经济增长对碳排放的影响分析[J].安全与环境学报，2006，（5）.

[11]叶祖达.发展低碳城市之路：反思规划流程[J].江苏城市规划，2009，（7）.

[责任编辑：陈展图]

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1673-8616（2013）06-0033-05

2013-01-24

苏蔚，苏州大学政治与公共管理学院硕士研究生（江苏苏州，215123）。