民族地区社会组织的发展境域——以“五个建设”为视野*

曹爱军

(甘肃政法学院经济管理学院，甘肃兰州730070)

经济、政治、文化、社会、生态文明建设是社会主义现代化建设不可分割的重要方面。党的十八大报告指出，要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面是一个相互影响的有机整体:经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。从“三位一体”到“四位一体”再到“五位一体”的发展，是执政党对社会主义建设实践经验的科学总结，是对中国特色社会主义理论体系的认识深化，适应了社会主义现代化建设进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同期许，具有重大而深远的战略意义。“五位一体”的总体布局，将推动中国成为全面发展、全面进步的社会，创造人类社会向着最高社会理想演进的新范式［1］。

世纪之交，我国进入了工业反哺农业、城市扶持农村、东部支援西部全面协调发展、各民族共同繁荣的新阶段。1999年，中国政府提出了加快少数民族地区经济社会发展的新要求，展开了实施西部大开发战略的新图景。西部大开发战略实施10多年来，西部地区的经济社会发展速度、规模效益取得了高于全国平均水平的成就，但这些地区的自我发展能力依然相对较低①据《中国省域经济综合竞争力发展报告(2009—2010)》显示，在西部12省区中，有8个省区(广西、新疆、宁夏、青海、云南、甘肃、贵州、西藏)位于经济综合竞争力的下游区(21～31位)，西部民族地区经济社会发展处于整体上滞后的状态。。实际上，任何国家内部各地域的发展水平不可能完全同步;一个多民族国家内各民族的发展也不可能完全均衡。我国有55个少数民族，其人口规模、地理分布、文化传统、宗教信仰等各不相同，各民族聚居地区在自然资源、地理区位、经济基础、发展程度等方面也存在较大差异。中国的现代化建设，就是要努力实现各民族的共同繁荣和共同进步。新时期，推动民族地区经济社会的发展进程，加快民族地区“五个建设”全面发展，是实现经济社会的全面协调可持续发展的基本途径，关乎我国经济社会发展的全局。

一

20世纪中叶以来，“全球性的社团革命”悄然兴起，社会组织在世界各国大量涌现。美国学者萨拉蒙说，“历史将证明，它对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对19世纪晚期意义一样重大”［2］。社会组织是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。“社会组织”是个极其庞杂的体系，它指代一个包容性极大的组织空间。若不以词寓意，“社会组织”“民间组织”“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”这些用语实际上都是指处于政府组织和企业组织之间的、且旨在提供某种形式的公共产品和服务的独立的社会组织，它们所指的是大致同样的对象，只是观察的角度略有不同，由此可以作为同义语交替使用。我国的官方分类体系通常将社会组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。清华大学NGO研究所的王名教授等从“社会影响”或“外部性”这一功能作用视角，将社会组织大体划分为“公益服务类”“政策倡导类”“工商经济类”“政治参与类”“一般社会类”五大类别［3］。

在中国，社会组织既是与国际接轨，具有普遍性的“社团革命”的一部分，同时又是合乎中国国情、具有特殊性的“社会转型”的一部分。中国经济社会体制改革和对外开放的渐进性、地区经济发展的不平衡以及对传统发展路径的依赖，使得中国的民间组织与西方国家的民间组织有着明显的差别。较之西方国家，中国的民间组织呈现出明显的本土特征。［4］因此，在中国使用社会组织一词时，要力求同时观照其一般属性和具体国情下的特殊性，一方面力求反映非政府组织所具有的非政府性、非营利性、公益性或互益性、志愿性等;另一方面又努力体现中国在从计划经济向市场经济的转型时期所具有的相对性、过渡性和非均衡性等特征。

中国民间组织的发展，是市场经济的推进、社会结构的变化、传统治理模式的变革、公民社会的成长等一系列因素的影响下产生的。伴随这一进程，少数民族地区也涌现出一些草根组织。特别是国家西部大开发战略的实施，为西部地区社会组织的发展壮大创造了条件，西部民族地区社会组织获得了较快发展，境内外非政府组织也日益活跃在民族地区。中国青少年发展基金会、民促会等广泛致力于中国贫困地区，在中国西南、西北地区开展了大量的扶贫、农村社区综合发展、环境保护、扫盲与文化教育、卫生保健项目;一些国际非政府组织(如英国救助儿童会、香港乐施会、世界宣明会、无国界卫生组织等)在进入中国后，也主要是在中国的西南、西北地区开展了扶贫、环境保护、社区发展、教育、卫生等项目，在推动民族地区经济社会发展中发挥了积极作用。

但由于受民族地区历史、地理、经济、文化等因素影响深远，我国民族地区经济社会发展进程缓慢，仍处于相对落后的状态，这在一定程度上制约着本土社会组织的快速成长。与发达地区相比，民族地区本土非政府组织呈现出发展滞后、总体规模偏小的特点，落后于民族地区经济社会全面协调发展的需要。截至2010年，全国民间组织总数为 445 631个，西部 12个省(区、市)为117 613个，仅占全国民间组织总量的26.39%①资料来源:《中国民政统计年鉴2011》。。民间组织是人们结社行为和慈善活动的产物。一般来说，一个地区民间组织的发展状况与该地区的经济总量、人口规模和市场化程度等因素有关①有学者测算，我国民间组织的省域分布与人口总量和经济总量之间存在较高的关联度，其相关系数分别为0.83和0.84(参见黄晓勇主编.《中国民间组织报告2010—2011》第13页)。。西部地区社会组织发展的相对滞后与该地区社会整体发展状况有着一定的联系。在一定程度上，民族地区社会组织的发展状况是该地区社会整体发展状况的缩影。

二

受传统发展观的影响，我国一度把“以经济建设为中心”的战略方针片面理解为单纯地追求经济增长，且这种经济增长是外延式、粗放式的，漠视资源和环境的承载能力;与此同时，将“经济发展”和“社会全面进步”割裂开来，忽视了非经济领域的发展。这种状况投射在少数民族地区，突出地表现为民族地区经济社会发展呈现出“整体滞后”与“领域失衡”并存的态势。因此，树立全面、协调、可持续的整体发展观，自觉推动民族地区经济、政治、文化、社会、生态等领域协调发展，已迫在眉睫。民族地区“五个建设”的全面推进，一方面可以为该地区各类社会组织的有序发展提供广阔的空间;另一方面也可以使社会组织在自觉实践中实现其功能拓展。实践已经证明，活跃在民族地区的各类社会组织，能有效弥补市场组织和政府组织的功能缺失，发挥促进经济、政治、文化、社会和生态文明全面发展的作用。

(一)社会组织与民族地区生态建设

20世纪后半叶以来，保护环境，走可持续发展之路，实现人与自然的和谐，已经成为全人类的共识。从掠夺型、征服型和污染型的工业文明走向协调型、恢复型和建设型的生态文明，这是人类历史发展的必由之路。在推动环境保护事业发展方面，社会组织具有自身独特的优势:其一，社会组织具有生态中心性与环境责任感的优势。社会组织在参与环境保护中，是以生态为导向的，而不是以国家或者地区利益为导向的;其二，社会组织具有人本性的优势。非政府组织参与环境保护，走的是一种“自下而上”的路径，在本土化、认同感以及归属感等方面比政府干预更富有人文关怀。其三，社会组织具有横向网络性的优势。社会组织不同于政府的垂直等级网络，而是横向网络体系，这种网络具有社会资本优势和信息传输优势，更能促进人们的信任与合作。

我国西部地区位于亚欧大陆的相交之处，自然资源丰富，物种分布广泛，但同时由于远离海洋，气候干燥，大部分地区常年缺水，形成了广阔的沙漠或戈壁地带。先天的恶劣自然条件，加上后天的人为破坏，西部地区森林和植被覆盖面积减少、水土流失面积扩大，出现了严重的荒漠化和石漠化现象，严重危害着生物的多样性。高寒缺氧的青藏高原、干旱的沙漠戈壁、高山峡谷的云贵高原这三大区域，是少数民族分布最集中的区域。［5］民族地区脆弱的生态使得生态环境保护尤为紧迫，这已引起了政府和社会各界的广泛关注。在环境保护中，“市场失灵”与“政府失灵”的存在，使得社会组织的参与非常必要。社会组织是公共领域最为活跃的行动者，西部严峻的生态环境形势引起了国内外民间环保组织的高度关注。国际非政府组织对民族地区环境保护的关注和项目开展，推动了本土民间环保组织的发展。第一个由农民成立的民间环保组织——高黎贡山农民生物多样性保护协会在云南成立;第一个由知名企业家组成的环保社会组织——阿拉善SEE生态协会在西部地区成立。截至2008年年底，全国共有约3 600家环保社会组织(包括港、澳、台地区)，它们积极向社会发出环境保护倡议，向政府提供环保政策建议，组织开展各类环保活动，推动着生态资源的保护和重建［6］。环保组织通过出版书籍、发放宣传品、举办讲座、组织培训、媒体报道等形式开展环境宣传教育、倡导公众参与环境保护，提高全民环保意识;作为一种民间力量，环保组织开展对政府与企业环境责任的社会监督，并通过建言献策、参与决策，就具体的问题与政府官员进行交流，开始越来越多地致力于通过研究和论证来寻找环境问题的解决方案;环保组织深入农村基层社会，积极帮助贫困农民发展绿色经济，在保护环境中实现扶贫开发;环保组织植根于基层，了解公众的环境诉求，关心群众环境利益，通过积极的行动，维护着社会和公众的环境权益。

(二)社会组织与民族地区经济建设

市场经济是一种资源优化配置的经济体制，可以激活生产力，促进社会生产力和物质文明的发展。但市场的利润目标、功利原则如果不加限制，极易诱发经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等问题。这些问题一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠社会组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。事实上，市场经济的健康发展，需要同时依赖企业、政府和社会三方力量。企业是市场经济的“细胞”，经济的持续发展需要无数企业的“裂变”来实现;政府是市场经济的“守护人”，引导并规范着市场经济的有序发展;而各类以商会、协会等市场中介组织为代表的社会组织，则扮演着服务者的角色，为经济发展提供各种便捷的服务。

我国民族地区经济建设严重滞后，经济发展水平整体低下。同时，西部地区的工业也呈现资源型结构特点，重工业所占比重高，技术含量低，环境压力大。近年来，各类社会组织在推动民族地区经济发展中非常活跃，它们通过扶贫开发、项目推广、资金供给、技术支持、人才培养等方式，广泛地在扶贫、教育、就业、卫生保健、农村发展、中小企业发展等领域开展工作。一方面，民族地区行业协会有效促进了市场经济的发展。近年来，民族地区的行业协会在开展行业调查研究、开拓行业市场、加强行业自律、维护行业权益以及政府与企业、企业与企业、企业与社会沟通协调间做了大量工作，促进了民族地区市场经济的健康、有序发展。同时，异地商会(协会)近年来在民族地区也发展迅速，投资领域涉及旅游开发、生物资源开发、水电开发、基础设施建设等多个行业，为民族地区带来了资金、技术、人才等资源，促进了地方经济的发展。另一方面，遍布广大农村地区的专业经济协会服务“三农”作用明显。民族地区大多位于偏远农村，农业经济在民族地方经济发展中有着重要的意义。与此相对应，民族地区的农村专业经济协会发展较快，在促进生产要素的优化配置、农业产业化发展、农民增收致富、农村经济的结构调整中发挥着巨大的引领作用。此外，民族地区的社会组织通过提供职业技能培训，培养了一批依靠科技脱贫致富的骨干力量，通过这些骨干力量的“传、帮、带”，民族地区经济发展焕发出新的活力。我国民族地区经济的落后为社会组织的活动开展提供了广阔空间，社会组织在民族经济发展中的积极参与，缓解了该地区资金、技术、人才等资源的短缺问题，通过帮助企业拓展市场和加强行业规范，有力地促进了当地经济的发展;社会组织的参与，还在一定程度上推进地方政府通过制定科学合理的政策规划，实现特色资源的有效开发和利用，实现产业结构的优化布局和民族经济的持续发展。

(三)社会组织与民族地区政治建设

从一般意义上讲，政治发展意味着一个社会的政治系统为适应社会的需要而对自身的结构、功能和活动方向做出适当的调整，从而更有效地顺应社会的发展并实现自身的更新。这意味着政治发展不能忽视社会的利益变动和结构重组，更不能漠视公民社会及其组织生发的现实。近年来，随着政府职能的重新定位和调整，政府自觉将转移出的一些职能交由社会组织来承担，使它们可以开展利益代表、行业管理和社会服务等活动，这为社会组织的壮大提供了契机。同时，政府开始注重与民间组织的互动，鼓励社会组织通过听证、咨询建议、民主对话等方式参与公共事物的治理。［7］社会组织的发展壮大，使公民社会获得了相对于国家的独立性和自主权，成为抵御国家权力和职能过分扩张、防止商业市场系统过分侵蚀的保障，进而成为民主政治的牢固基石［8］。

实际上，民族政治生活深受政治文化的影响。著名政治学家阿尔蒙德指出，“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、感情。它形成于本民族的历史以及现实的社会、经济、政治活动进程中。”［9］我国各少数民族地区地理位置的封闭性、经济发展的滞后性和社会制度变迁的跨越性，使得这些地区接受现代政治文明的洗礼机会相对较少、程度相对较弱，传统政治文化影响下形成的政治生活方式依然普遍存在。少数民族群众的权利意识、参政意识和法律意识淡薄，习惯于借助传统的习俗和方式来解决各种经济社会问题。

近年来，社会组织的快速兴起并成长为社会治理结构中的一支重要力量，它们广泛地参与民族社会公共事务的治理，在推动民族地区公民的政治参与和政治民主化中发挥着重要作用。政治参与是“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”［10］。民族地区社会组织通过启发、教育和引导等方式鼓励民众广泛参与各种社会活动，提升了民众的权利意识和参与意识，增强了他们政治参与的愿望、热情和能力，推动着政府的民主运转和科学决策。民众对政治事务和政治过程的普遍参与，使政府可以更好地了解民众的利益诉求，避免了决策的主观盲目性，制定出符合少数民族群众利益的政策。作为政府与民众沟通的桥梁，社会组织的广泛参与便于政策的贯彻执行，从而最终提高民众对政府的政治认同，维护民族地区的政治稳定。此外，大量基层社会组织的涌现，为完善基层民主制度起到了积极的推动作用:一是社会组织类型的多元化为基层民主的运转奠定了多样化的组织基础，各种类型的社会组织成为基层群众利益的“黏合剂”，有利于提高民主参与的组织性和有序性;二是提高了农民在乡村治理结构中的地位。基层社会组织的迅速发展与壮大，在乡村治理结构中增加了新的治理主体，使乡村治理空间由一元治理转变为多元治理。在政府组织和村民自治组织之外，增加了农村公民社会的力量，以组织化方式提高了农民在乡村治理结构中的地位。

(四)社会组织与民族地区文化建设

不同的地理环境、历史条件和生产生活方式，孕育形成了我国各具特色的民族文化。各民族以各自鲜明的特色和文化艺术风格构成中华民族文化的多样性。我国55个少数民族中有52个少数民族分布西部地区。全国超过100万人口的18个少数民族中，有壮、满、回、苗、维吾尔、彝、土家、蒙古、藏、布依、侗、瑶、白、哈尼、哈萨克、傣等16个民族集中分布在西部地区。西部各民族在漫长的历史发展过程中创造并形成了包括语言、宗教信仰、神话传说、歌谣、舞蹈、服饰、建筑、手工艺、礼仪习俗以及生存理念等在内的民族文化。这些内容在不同民族中有很大差异，使西部地区的民族文化呈现出丰富多彩的特点。［11］保护、继承和发展少数民族优秀文化，对增强中华文化的凝聚力、生命力和创造力具有重要的现实意义。近年来，我国民族地区的社会组织日益活跃在社会主义文化建设的前沿阵地，在保护、传承民族文化和满足群众文化生活方面发挥着重要作用。

我国各少数民族都有着深厚的民族民间文化传统，许多少数民族以能歌善舞闻名，一些民族地区被誉为“歌的海洋，舞的故乡”。除了独立开展群众文化活动外，民族地区社会组织还积极协助地方政府，举办了民族艺术节、民间广场舞、民族文化研讨等活动。各级各类社会组织已经成为满足基层群众文化生活需要、提高群众精神文化品质、弘扬先进文化的重要平台。

民族地区历史文化遗存、文物古籍和非物质文化遗产丰富，但随着经济社会的不断发展，一些少数民族传统文化正面临着被遗弃、被同化、被边缘化升值自然消亡的危险，少数民族文化保护工作已刻不容缓。重视民族文化多样性保护，做好民族优秀传统文化的保护和传承，不仅引起了各级政府的重视，也日益引起各类社会组织的关注，社会组织在抢救、保护和发展民族传统文化中发挥着积极作用。以云南为例，云南民族文化发展基金会自1995年成立以来，先后开展了云南民族文化资料的调查活动;成立了云南民族文化教育建设示范性工程;开办了“云南民族文化网站”，发布了1 000万字的信息和3 000多页图片;组织拍摄了云南多民族风貌的大型系列片“高原上的民族”，并资助、扶持了不少民族文化艺人和民族文化项目。社会组织具有为某一共同的公益目标奉献的理想和抱负，其成员有意愿和能力在少数民族地区从事民族文化遗产挖掘、整理和保护工作，他们深入实地考察，能够获得第一手关于当地民族文物保护的资料，能提出有针对性的保护和救助方案。目前，各种类型的民族文物保护基金会、非公募基金会、民间办博物馆以及民俗村，已经成为社会组织参与民族文化保护和传承的重要形式。

(五)社会组织与民族地区社会建设

在当前中国社会的全面转型时期，社会矛盾和冲突急剧增加，社会不和谐的现象不断涌现。在此情境下，单独依靠政府主导的正式协调机制已难以应对，迫切需要引进新的利益协调和矛盾纠纷的调节机制。社会组织作为社会自治的组织形式，它们通过价值规范、利益协调在社会整合中发挥着重要作用。社会整合是将个体结合在一起的社会纽带，社会整合的可能性在于人们共同的利益以及在广义上对人们发挥规约作用的文化、价值和社会规范。社会组织是“改造人、点化人的组织”［12］，尽管其组织形态差异很大，但有着基本相同的伦理使命和价值规范，秉承利他主义、人道主义和志愿精神。这种伦理精神，使人们能够理性地认识自我和社会，并在交往互动中创造出良性的社会资本，有助于增强社会成员的社会认同感［13］。社会组织是自治性的组织形态，在多元化社会中发挥着利益整合、组织整合和规范整合的作用。

我国民族地区大多位于国边境，民族成分和宗教成分复杂，这就使得一部分境内外敌对势力有机可乘，在民族宗教问题上挑拨离间，甚至进行一些破坏祖国统一的活动，在一定程度上对国家安全统一和边防巩固形成了威胁。民族地区宗教爱国人士和爱国宗教组织纷纷挺身而出，通过澄清事实真相、公开表达政治立场等方式，呼吁少数民族群众不要误入歧途，有力地回击了境内外敌对势力分裂祖国的图谋，维护了民族地区的社会稳定。我国民族地区社会经济发展的滞后，贫困人口数量巨大，政府的扶贫压力大，民族地区的贫困问题潜在地威胁着民族地区的社会稳定。“扶贫解困”是社会组织在社会建设中最突出的作用，社会组织通过参与民族地区扶贫开发、文化教育、社会福利等社会公益和慈善事业，为社会弱势群体提供了各种社会支持，维护着民族地区的社会秩序。2008年“5·12”汶川特大地震发生后，全国各地的社会组织纷纷投入到抗震救灾中，通过组织救援和捐助款物，有力地支持了政府的救灾工作和灾后重建。此外，一些社会组织在调解利益纠纷、邻里矛盾等方面也扮演着重要角色，分担和缓解了基层行政机关和司法机关化解社会矛盾的压力。例如，云南临沧市的云县在2007年林权制度改革中，发生林权纠纷1 355起，通过民间组织“新农村建设理事会”调解处理了1 287起，占纠纷总数的95%，降低了当地林权制度改革的难度，有效地维护了当地的社会稳定［14］。

总之，民族地区社会组织的发展壮大，有效地提高社会治理的质量和效率，形成制度化的社会矛盾解决机制:一方面，社会组织的多样性使社会组织广泛地反映了多元利益主体的利益要求，培育有秩序的利益表达和利益诉求，从而有利于形成有组织的协商对话机制。社会团体、行业协会、中介组织等社会组织可以通过利益表达和博弈来化解社会矛盾，形成社会管理和社会均衡发展的合力;另一方面，社会组织的慈善行动、公益活动和公共服务，能够更好地整合社会资源，满足一部分民族地区群众的利益需求，有利于增进社会和谐。

三

一般认为，现代社会存在三个相对独立的领域，即政治—国家领域、市场—经济领域和公民社会领域。政治—国家领域的基本组织形式是政府组织、市场—经济领域的基本组织形式是企业组织，而公民社会领域的基本组织形式是社会组织。以志愿性、中介性、公益性为特征的社会组织被视为是公民社会的核心结构与组织要素，这些组织既为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件、必需的组织和形式。实际上，社会的全面发展需要政府、企业与社会组织这三种力量的共同努力，有赖于三者之间的密切合作、合理分工和相互协调［15］。在构建和谐社会的进程中，公民社会、市场经济和民主政治三者是相互影响、相互促进的:一方面，民主政治可以为社会组织创造良好的发展空间，对其加以认同和保护;另一方面，在公共事务治理中社会组织也能够为民主政治体系构筑起坚实的平台，增强公民的民主参与、自我结社、自我管理，推动治理模式的变革［16］。

从历史脉络来看，中国政府对社会组织的管理逐渐呈现出从无序到有序、从随机到常态、从防范控制到合作治理的基本态势。国家“十二五”发展规划明确提出，要改进社会组织管理，建立健全“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。这是对我国沿袭已久的“归口登记、双重负责、分级管理”体制的关键性变革，从制度上重新建构了我国社会组织发展的生态环境。

促进民族地区社会组织的规范有序发展，发挥其在经济、政治、文化、社会和生态文明建设中的积极功用，应逐步形成一个包括许可登记、法律保障、监督管理、制度吸纳、税收支持、服务促进等机制在内的社会组织管理和服务体制，为本土社会组织发展提供制度保障;同时，应理性看待国际非政府组织的作用和影响，认识到国际非政府组织可能具有的“工具性”，建立健全相关监管制度，对其进行有效规制和管理，使其在法律框架内开展活动。总之，国家应在维护社会稳定、确保法律制度运行、促进社会协调发展的框架下，自觉引导社会组织的发展方向，通过社会政策支持、服务项目合作等方式，为社会组织发展提供活动领域，促进民族地区社会组织快速发展并提升其可持续发展能力。

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