我国经济转型期劳动监察审计范畴探讨

罗筱梅 杨 进

一、民工权益保护与劳动监察审计

（一）民工现状与民工素质

改革开放以来，大量的农村富余劳动力流向城市，产业发展对民工的需求和依赖性也越来越强。作为民工，由于长期以来的政策限制，他们无法融入城市成为市民，他们作为被排除在市民之外的群体，市民能享有的政策性权益他们是不能享有的。因此，不管他们在城市里工作多少年，最终都得回到户籍所在地去。另一方面，民工素质普遍存在就业能力不足的问题，特别是在产业升级的情况下，原本没有受过多少专业技能教育的民工在就业能力上就出现了与经济转型不相匹配的状况。全国范围内很多地方都出现了民工荒的现象，民工就业数量不足，就业能力不够是出现民工荒的根本原因。

（二）民工利益保护问题

三十余年的改革开放在取得巨大经济成就的同时，也存在不少的问题。本文中主要谈谈劳动者利益保护的问题。一直以来，民工就是生活在社会底层的劳动者，他们像黄牛一样辛勤劳动，为我们国家的经济发展做出了巨大贡献。但是，他们在辛辛苦苦的工作之后，甚至连工资也可能拿不到，更别说其他方面的权益受到保护，这些现状是让人十分痛心的。民工，这个最大的劳动者群体，他们（特别是上世纪八九十年代出生的新生代民工群体）必将成为我们经济建设的主力军，他们的权益保护，不仅是为解决可能出现的社会问题，更是为解决我国以后经济发展的问题。国家应该把民工作为一视同仁的劳动者并保护好民工的利益，将他们的就业、再就业培训、劳动保护、养老保障、劳动力流动等全面纳入劳动者利益保护范围。社会发展到今天，国家应该消除一切有关人员的身份的差别，在全社会范围内，努力争取实现同工同酬，消除城乡二元结构所带来的差别，所有劳动者都得到一视同仁的对待，所有劳动者的权益都应该受到国家的保护。

（三）劳动监察审计概念的提出

当前，我国劳动监察的主要着眼点是以事后控制为主，是劳动争议出现后的一种补救措施，加上我国现阶段劳动监察体制及从业人员素质等问题，对劳动者的利益保护实际上是很难做到的。让劳动者的利益受到真正切实的保护，而不仅仅是当劳动者利益受到损害后给予他们一种补救，是这个时代的一种呼唤。也正是在这样的情况下，我们需要引入劳动监察审计的概念，引入审计的预防功能，到达对劳动监察职能的优化和补充，这样，劳动者利益受到侵害的事件就能得到事先预防。

所谓劳动监察审计，笔者认为可以这样定义：在劳动监察的框架之下，通过手段和方式创新，运用审计的基本功能和方法，达到防止和减少劳动争议目的的一种国家审计职能。

二、从法律角度审视劳动监察审计

（一）立法方面的保障

1.立法保障劳动监察审计的权威性。立法保障劳动监察审计的权威性应该等同甚至超过我国当前的劳动监察，特别要注意在立法上消除与劳动争议解决途径的冲突，保证劳动监察审计在实务中的正常运行，减少因功能交叉而导致权威下降。

2.立法保障劳动监察审计的行政独立性。行政独立性也是劳动监察审计的一个必备条件，只有做到了劳动监察审计的行政独立性，该项职能的执行才能更好的发挥作用，可以考虑从立法的角度规定劳动监察审计机构在行政隶属上直接隶属国家相关部门，而脱离地方政府的行政干预。

3.立法保障劳动监察审计的功能独立性。劳动监察审计的功能独立性可以依照国家审计的基本功能，完善制度，保障劳动监察审计的执行能力，达到行政有依据，效果有保障。特别要防止劳动监察审计的执行结果与其他行政法规的冲突。

4.立法界定劳动监察审计的覆盖范围。劳动监察审计是为了防止机关、企事业单位在劳动用工方面对劳动者利益的侵害，同时也为了预先防止劳动者利益受到侵害而对整个社会环境进行劳动审计监管。尽管劳动就业、劳动保护和劳动者养老保障是劳动监察审计的重点。但应该把劳动监察审计的覆盖范围扩大到以下方面：（1）劳动者接受职业培训。劳动监察审计应该将其职能延伸到劳动者的就业培训方面，保证他们在就业培训方面享有的权益，引导劳动者在转型就业能力方面的培养。（2）财政支付保障。劳动监察审计应该承担财政支付在职业培训方面效果的审计和评估工作，让国家为劳动者提供的财政支付发挥最大的效用。（3）劳动力流动。劳动力流动是经济社会发展的客观现象，劳动监察审计应该对劳动力流动做出合理的规范和引导，通过监管人力资源机构的行为，为劳动者提供流动的便捷性，也保障劳动者在流动中的合法权益。劳动监察审计的覆盖范围扩大到以上三个方面，劳动者的权益才能得到全面的保护。

（二）执法方面的保障

1.忠于法律，保证执法为民。劳动监察审计的从业人员作为国家公务人员，应该牢固树立执法为民，忠于法律的思想。在执法过程中，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，但也要敢于从维护劳动者利益的角度，大胆灵活，勇于创新。

2.执法严明，提高执法公正性。要求劳动监察审计从业人员本着法制精神，客观公正执法，创造良好的执法环境，一方面约束企事业单位在劳动者权益保护方面主动承担责任，另一方面，在保护劳动者权益中，公正严明也是执法人员树立良好社会形象的基本保障。

3.强化法律环境，提高相关单位违法成本。加强宣传力度和普法宣传教育，特别是针对可能引起侵害劳动者利益的环节，让违法行为消灭在萌芽状态。另外，加大违法打击力度，提高违法成本，抓住典型案例进行宣传，提高企事业单位知法守法的自觉性。

4.勤于执法，营造良好社会氛围。要求劳动监察审计从业人员要勤奋工作，加大监管力度，树立良好声誉和社会形象，让劳动者无苦可诉，有苦有处诉，有诉有保护。

三、从创新的角度审视劳动监察审计

（一）技术与方法创新

1.劳动监察审计的基本功能。劳动监察审计应该隶属于国家审计的范畴，由国家政府主导，专门从事劳动者利益保护的一种行政功能。在原有劳动监察的基本框架之下，组织和安排劳动监察审计，通过该项职能的实施，强化劳动监察的效果，将劳动监察的事后性质的控制方式转为劳动监察审计的事前性质的控制方式，从而更好地取得对劳动者利益进行保护的效果。

2.网络技术的运用。要达成我们前面论述的这些效果，技术实现方式上的创新是非常必需的，那就是现代网络技术的运用。对于政府要求劳动监察审计介入的教育培训、就业、劳动保护、养老保障以及劳动力流动所涉及的相关机构单位和企业，在涉及到劳动者利益方面的事项均纳入劳动监察审计数据库管理范围。劳动监察审计的一个重要功能就是在行政中逐步完善数据库建设，最终达到高度网络化审计监管，逐步降低监管成本。

（二）强化劳动监察审计能力

1.增加从业人员数量。我国劳动监察由于从业人员数量限制，不能很好履行劳动监察职能，这是不争的事实。提出劳动监察审计的基本思路，就是为了更好地通过该项职能的运用，更好地保护劳动者的利益。而这一全新职能的执行，需要增加足够多的劳动监察审计的从业人员，在他们的努力工作下，切实维护劳动者的合法权益。

2.提高从业人员素质。从业人员的素质是保障劳动监察审计质量的基本要求，我国当前劳动监察从业人员的素质也是参差不齐的，相当部分的从业人员并不具备劳动监察的基本素质。而笔者所界定的劳动监察审计的基本职能，对从业人员就提出了更高的要求，我们的从业人员不单单是要能够将劳动监察方面的法律法规在实务中灵活运用，而且要求从业人员具备审计师的基本素质，这样，我们的劳动监察审计工作人员才能胜任这项工作。

四、总结

当前，我国劳动监察职能受到行政隶属关系的影响而缺乏独立性，特别是地方保护主义对劳动监察的干扰作用是十分强大的，地方行政官员从自身行政政绩的目标出发，为吸引投资而忽视投资者对劳动者利益侵害的现象时有发生。引入劳动监察审计职能，就需要加强其职能的独立性，应该和地方政府的行政隶属关系脱钩，直接由省级和省级以上政府直接管辖，不对地方政府负责，不用看地方政府的脸色行事。

如果劳动监察审计能够从就业、再就业培训、劳动保护、养老保障和劳动力流动，甚至住房保障等各个方面对劳动者进行保护，保障劳动者的基本人权和合法权益。在我国经济转型的大环境下，劳动者（特别是民工）素质保障和利益维护是这个时期的一项重要工作，也是经济社会发展的前提。通过构建劳动监察审计系统，大力提高劳动力素质，维护劳动者权益，才能更加有效地为我国经济发展转型创造优良的社会环境，促进经济建设更上一层楼，为构建和谐社会做出贡献。

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