国库集中支付制度对高校预算管理的影响及解决措施

向桂云

国库集中支付制度是国库集中收付制度的一部分，也是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式。高校实行国库集中支付制，有助于强化财政资金按计划执行，并能有效防止单位随意挤占、挪用财政资金，提高财政资金的使用效率，降低财政资金的运行成本。我国教育部自2002年10月开始在五所部属重点高校实行国库集中支付试点，取得一定经验与成效，并于2005年在高校全面推广。预算管理是高校财务管理工作的核心内容之一，预算管理水平的高低对高校财务的状况及全面的、可持续发展能力有着重大影响。而国库集中支付的财政资金管理模式对高校的预算管理有重要影响。在新的形势下，怎样加强和完善高校的预算管理，提高资金使用效率，是当前高校所面的一个重要问题。

一、国库集中支付制度对高校预算管理的主要变化

国库集中支对高校预算管理带来的变化主要有：首先，高校财政资金划拨的方式发生改变。在原有国库拨款方式下，财政拨款通过国库首先将资金拨款至一级预算单位，再由一级预算单位往下一级预算单位划拨，最后才转拨至高校在银行开设的账户上。实行国库集中支付制度后，高校的资金改为由国库集中统一支付，国库根据已批复的高校部门预算以及用款计划向高校的零余额账户下达用款额度。其次，高校对财政资金的支配权发生了根本性的改变。在实行国库集中支付前，高校对于资金的支配具有较高的自主权，对预算项目可以根据实际需要进行调整，实行国库集中支付后，高校只有对预算内经费额度的使用权，不再有预算外的用款计划与资金调度权。最后，对当年没有用完的资金的管理也发生了根本的变化。在实行国库集中支付前，高校节余的资金可以转入“事业基金”科目，下年度继续使用。而实行国库集中支付后，到每年年底高校零余额账户的用款指标会清零，不能留到下年度使用。

二、国库集中支付对高校预算管理存的问题

1.预算编制的难度增加

原来高校在预算编制时随意性较大，学校的很多部门都没有积极主动地参与预算编制，对下年支出预算缺乏前瞻性、科学性的预测，通常在经费申报过程中只是采取估算的方法，缺乏科学的论证。学校的综合预算编制基本上由财务部门独立完成，预算人员对学校复杂的各项活动了解得不够，预算编制信息不全面，凭经验核定支出。在国库集中支付制度下，规定有预算才能有支出，且预算支出渠道不得随意变更，当年的用款额度只能在当年年度内使用，结余资金在当年年末自动清零，并不跨年使用，改变了原来财政结余资金在预算年底结转到“事业基金”的做法，这就要求高校预算编制时应当科学论证，面面具到，内容完整、项目细化、数据准确，提高资金的使用效益。

2.实行的编制方法不够科学

高校预算编制的方法主要有零基预算、弹性预算法、连续预算法、复算预算法、增量预算等等。据上海交通大学陆嫒对我国43 所“211”学校的预算编制方法进行调查统计，80%的高校实行的是传统的增量预算法。所谓增量预算法就是“上年基数+本年因素”，这种方法简单明了，容易操作，但其不足之处是教育经费的开支不是依据实际情况而是依赖上年收支的基数，如果上年不合理的开支存在，在下年度也会继续存在，这样在一定程度上固化了高校资金在各部门进行分配的比例，也不利于提高资金的效率，容易造成教育资源的浪费。

3.预算执行缺乏刚性，监督不到位

目前,高校普遍存在预算指标没有约束力，预算弹性大，重预算、轻执行的现象。出现这种现象的原因主要有：一是高校没有完善的预算控制体系。按照《高校财务管理制度》规定：财务预算一旦经财经管理委员会通过确定后，必须按预算执行，不得随意更改。但是我国许多高校在预算的执行过程中没有严格的监督制度，导致在预算的执行过程中随意调整预算的现象比较严重。二是预算编制过于粗放，没有进行精细化预算。这种粗放型的预算，使很多资金没有细化到具体的部门和具体的项目。追加预算的效益性和必有性没有进行充分论证，只根据各个部门的报告和领导的批示来确定。这样，一些部门为了顺利的开展业务，绞尽脑汁地争取经费，往往会出现追加的经费远远超出年初预算的怪现象，到了年底，有些部门想方设法把预算经费用光，大大的降低了高校资金的使用效率，也严重的削弱了预算执行的严肃性和有效性。

4.预算管理考评机制有待完善

目前，大多数高校没有健全的预算管理考评机制，预算只是“估算”，没有成为学校财务管理的核心。在实际管理中也没有将部门预算经费与工作目标挂钩，没有与工作绩效相关的考核标准，也没有相应的监督与奖惩制度，因此，难以调动各部门的工作积极性，预算资金的效益如何也无人过问，极大的影响了学校资金的合理配置，也不利于高校的健康稳定发展。

三、国库集中支付制度下完善高校预算管理的建议

国库集中支付制度的实施改变了经费划拨方式，高校资金使用受到一定约束，如何加强预算管理，创新管理理念，对高校有限的教育资源进行化配置，提高资金的使用效率，已成为各高校迫切需要解决的重要课题。

1.改变预算的编制方法，采取“零基预算”

零基预算法全称是“以零为基础编制计划和预算的方法”，所有经济业务活动不受往年度实际经费的收支情况的制约，均以零为基底，来测算预算年度收支的一种方法。实行“零基预算”法编制高校预算，能使高校有限的教育资源得到合理利用，并按轻重急缓来按排教学、科研、重点学科建设等业务经费。“零基预算”法能实现高校在新形势下对财务管理的要求，克服了以往单一的财政拨款支出预算体制，将高校多元化、多渠道的收入，如事业收入、经营收入、捐赠收入等筹集的教育资金过渡到综合的财务预算。

2.树立全面预算管理思想

高校预算管理具有全员、全额、全程等特点，因此，高校的各级领导要从思想上充分认识到预算管理的重要性，将预算目标层层分解，做到每个部门、每件事情都要有预算，全面真实的反映实际经费收支。学校财务部门在做综合预算时，要与各部门充分沟通，听取各方面意见，减少主观因素的影响。各部门在作预算时，由于绝大多数是非专业人员，对高校财务预算的规范要求不了解，所作预算和实际需求之间可能存在较大差异，财务部门要加强对校内各部门负责预算编制人员的培训，以提高部门预算的编制质量。

3.加强预算执行力度，强化预算支出的约束性

高校在编制预算的过程中，要采取科学的预算方法，确保部门预算的质量。一方面对预算的各个环节都严格把关，实行精细化预算，使每一笔财政资金的支出在预算编制中都有明细项目。预算经费一旦确定下来，无论是个人还是单位都不得随意调整，这样才能强化预算管理的约束力，维护预算管理的权威性和严肃性。另一方面，要建立和完善高校内部预算管理制度，保证预算管理的质量。在预算执行中绝不允许无预算、超预算的支出，也不允许有预算无支出的情况发生。这样才保证预算执行与预算相一致，从而确保了预算的刚性。

4.建立预算执行监控和评价机制

高校应以审计部门为主，建立健全对预算项目执行情况的考评的管理机构。审计部门根据投入与产出的理念，在日常预算管理部门的协作下，按资金效益最大的原则，采取科学有效的方法，分年度及时的对各预算项目的编制与执行情况进行全面评价与考核，并将考评结果按优良差的等级进行排序，再将考核情况上报预算管理委员会，并且将预算考评绩效作为预算管理委员会奖惩部门与个人预算执行的依据，对于那些预算经费执行好的部门或个人给予奖励，反之则给予处罚，使高校各部门、职工与高校成为责、权、利相统一的责任共同体，从而最大限度地调动各部门增收节支的积极性与创造性，推动高校财务预算管理工作，更好地适应国库集中支付制度，提高高校财务预算管理水平及工作效率。

综上所述，国库集中支付制度的规定对高校预算管理的规范化提出了更高的要求，只有加强学校内部的沟通与协调，在预算编制方法、信息化建设和约束机制等方面都加以改善才能有效适应国库集中支付改革的要求，合理使用资金及提高资金使用效益。

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