大学治理: 走向现代大学制度建设之路*

何勇平

(重庆工商大学,重庆 400067)

一

在走向现代化的进程中，经济学家以国民生产总值衡量一个国家的现代化，政治学家则以行之有效的行政管理机构来衡量现代化，但一些有识之士却提出人的现代化是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件[1]。因而，与人的发展和人力资源开发密切相关的学校，尤其是大学的地位和作用得以彰显。

大学(university)[注]本文的“大学”指中国大陆本科高校。，作为以学术为本质的特殊社会组织，是以人才培养为主线而将其他学术活动有机联系起来的学术机构[2]，一个有着特定文化价值与存在意义的组织形态，一个有着深厚历史传统与文化底蕴的独特组织[3]，一个有其内在逻辑且具有相对独立的组织精神和性格的实体，一个开放的与环境互动的自组织，一个有着持续生命力的机构[4]。每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析、批判现存的知识，并探索新的学问领域。换言之，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，就会有大学[5]。

严格意义的大学制度源于中世纪大学[注]世界第一所大学:意大利的博罗尼亚大学,建于1088年。，由此算起，已有近千年的历史。在历史的长河中，大学绝不是一成不变的机构，伴随着社会的不断演进，大学的涵义和目的可以说是因时而异、因地而异，它依靠改变自己的形式和职能以适应当时当地的社会政治环境，同时通过保持自身的连贯性及使自己名实相符来保持自己的活力。谁都在谈论大学，但是作为学者进行教学、科研和从事社会服务的场所，我们只有在不同时代、不同地点的具体环境里才能弄懂大学的这些任务究竟是什么[6]。

大学制度与大学相伴而生，随着大学的变革，大学制度也经历了由不适应到适应，再由新的不适应到新的适应的不断的演进过程[7]。大学发展史其实就是大学制度的演进史[8]。

现代大学制度研究，是社会变革时期产生的指向理论和实践的新课题。社会变革，教育必须变革。因为教育的脐带始终紧联着社会的制度环境[9]。作为“舶来品”的中国大学，兴于清末，成于民国。百年来，随着社会变迁，已历经多次治道转型。上个世纪五十年代，在计划经济的土壤中形成的“全能统治”体制，铸就了中国大学制度的三大特征，即以政府行为为主的纵向约束的制度环境、集中控制与服从的制度模式、缺乏创新动力的制度约束[10]。上个世纪八十年代以来，以市场为取向，以发展为共识的改革开放，推动中国社会发生了“千年未有之变局”，引发了深刻的社会变迁和社会关系的分化与改组。当社会发生根本变革时，教育也要随之而变[11]。由于市场的介入，一方面，在教育外部关系领域，由原先的政府与学校两种力量分化和改组为政府、市场、学校三种相互联系、相互作用、相互制约的力量，并形成了提供教育的两种途径：公共途径和市场途径。另一方面，在学校内部关系领域，由原来的政府与学校两个主体演化为举办者、办学者、管理者三大主体[12]。这些新的力量和新的主体改变了教育领域原有的社会关系格局和利益分配机制，形成了市场环境的“大学—政府—社会关系形态”，大学处于从集权向分权体制转型、从精英教育向大众化教育转换的重要阶段。大学的使命已从强调计划经济下的阶级斗争转移出来，在经济改革和对外开放中形成新的使命，在承认革命目标的同时，信奉的是市场力量。而且，大学被迫对人们日渐增加的高等教育需求作出反应，例如，扩招、拓宽课程范围以满足变化多端的市场需求、发展网络和远程教育等[13]。大学进入了兴旺发展的“黄金期”，大学的功用日益凸显，大学的地位越发重要，国家、社会、个人越来越把理想的愿景寄予大学，人们对大学的关注度大大增强，大学吸引了众多的眼球。然而，大学重要性日趋增强的时期，也正是大学矛盾的“凸显期”。由于大规模“扩招”激发的“入学人数爆炸”，引发了教育质量滑坡、毕业生就业难、教育机会不平等、学费提高和贫困生救助等诸多问题，大学因此被置于鼎沸的社议“中心”，中国大学改革问题成为近年来整个社会关注的焦点[14]。

与此同时，处于以“知识经济”“全球化”“信息化”等特殊语境为标志的“21世纪”，使得今天的大学所置身的社会环境发生了巨大变化。传统大学面临“范式”的转换。在新的范式中，大学面临着制度建设与机制理顺等指向理论和实践的问题。要求重新界定大学的功能，实现政府职能和大学运行机制双重转换，构建与新“制度环境”相契合的“现代大学制度”的呼声越来越强劲。而从制度层面研究“现代大学”显得尤为迫切。建立现代大学制度，创设有利于大学发展的外部环境，调整大学系统以及大学的内部结构，以解决长期制约与影响大学发展的体制性障碍，越来越为人们深刻地认识[2]。构建与“变革社会”和“21世纪”相契合的现代大学制度，成为了新时期高等教育改革的方向和发展的必然要求[15]。2010年制定颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》因时顺势地提出了“完善高校治理结构,建设中国特色现代大学制度”[16]的时代命题。

关于现代大学制度的探讨，一般是在三个层面上展开的，第一层面针对政府管理大学的体制；第二层面针对大学的举办者(政府、市场、社会)；第三层面针对大学内部管理。前两个层面主要是研究大学—政府—市场的关系问题，可以称之为宏观层面的大学制度研究，它以国家、市场和大学为研究对象，关注大学与社会发展的适应与协调；第三个层面研究的是大学的内部关系问题，可以称之为微观层面的大学制度研究，它以大学为分析单位，研究大学的目标、结构、过程和活动。

无论是改革实验，还是学理的研讨，都要从当下中国大学教育的"问题"出发，这大概也应该是我们讨论的前提[17]。大学制度建设涉及大学的本质与价值问题：大学的目的何在？为何而生？为何而在？学界的人们，围绕现代大学制度建设，对于大学理念、大学理想、大学价值、大学目的等问题而展开的质疑、纷争、释解、论证，其实是对作为学术性社会组织的大学特性的追问，是对大学组织有别于其它组织的存在价值等上位问题的思考。因此，世纪之交，很多学者涉足“现代大学制度研究”。普遍运用管理学、经济学、社会学、文化学等理论，以“权力”为逻辑起点，采用“主体—对象”的方式和“大学—政府”二分法分析维度，围绕大学外域的“分权与集权”、内域的“学术权力与行政权力”的关系而展开和阐释，推出了大量有价值的成果。然而，理论和实践都呼唤研究视野的扩充。近年来,以宏观层面的“大学制度”为研究对象，从制度变迁的角度,运用治理理论的分析框架，研究现代条件下大学制度的重构问题，越来越成为热门话题。

二

20世纪90年代以来，世界似乎正处在“治理革命”的前夜——从公司、社团、社区、城市的管理，到教育、科技、文化、公共服务的发展，到国家、地区、联合国的改革，基于和谐、开放、参与、责任、效率理念的“治理”概念，在许多学科的语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物的“时髦词语”[18]和“热门话题”[19]，并在社会实践中以其特有的程序和行为，对权力的行使产生影响。从现代公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，不能没有治理[20]。据考证，

在汉语中，“治理”一词包含的意义有二：

(1)统治，管理，使安定有序。例：治理国家；

(2)整修，使不危害并起作用。例：治理黄河[21]。

英语中，“治理”(governance)一词可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵、掌舵”一词，原意是控制、引导、指导或操纵[22]。

作为日常用语，“治理”一次产生已有数百年历史了，其传统含义指的是在特定范围内行使权威，进行有效的安排以便实施某项计划。长期以来，一直与“统治”(government)一词交叉使用,都有“统辖、管理、控制、支配”的含义，主要用于与国家的公共事务相关的宪法和法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业[22]。上个世纪90年代以来，西方学者和包括世界银行在内的诸多国际组织赋予“governance”以新的含义，使其逐渐脱离传统意义，甚至走向“government”的反面[注]“government”有两种含义，其一，作为“政府”的“government”是指国家(state)的正式机构及其对合法性的强制性权力的垄断；其二，作为“统治”的“government”，是指在民族国家层次上运作以维系公共秩序、便于集体行动的正式而制度化的过程。参见[英]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学，1998.(3).。目前具有较强的代表性和权威性的定义，是全球治理委员会综合各种观点提出来的。

全球治理委员会认为，所谓治理，就是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动[23]。简言之，治理就是运用权力对国家经济和社会资源进行管理的一种方式。这种权力运用方式包含了多种主体，不仅有各种政府组织，还包括各种非政府组织以及私人企业和社会公众等利益相关者。

我国学者俞可平认为，治理的基本含义，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，公私部门和个人协调行动，以满足公众的需要。作为政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[22]。

综合各家之言，简言之，所谓治理，意指多元行为主体，以社会整体和公共利益为价值导向,以平等参与、协商、谈判的合作方式，共同应对公共事务的一种新的规则、机制、方法和活动过程。

具体地说，治理是管理公共事物的艺术，是有民众参与，并在他们的监督下行使公共权力的艺术。也就是说，现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担[24]。它是“社会”与“政府”的共管共治，强调市场、中介组织和个人在社会管理中的重要作用[25]。从这个角度看，治理的问题是带有普遍性的，因为它涉及所有人类社会管理“公共事物”的组织。治理及其品质关系到尊重某些人类共同的普遍愿望。然而对这些愿望的回应却不能按照唯一的、标准化的方式进行[注]乌斯马纳·西(马里原地方事务和领土整治部部长，非洲重建治理网络创始人之一)。。

解析“治理”的定义，可以看出治理是一个区别于传统的政府统治的概念[26]，是一个比“统治”含义宽泛的概念。治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别[24]。治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已不同于前，或是以新的方法来统治社会[27]。主张治理的人们普遍认为，治理，就是将公共事物的管理权限和责任，从传统“政府”垄断中解放出来，形成一种社会各单元(政府、市民社会组织、企业、大学、个人)共治的局面。政府对社会公共事务要实施治理(governance)而不是统治(government)，正是基于二者的这种区分。

实际上，治理突出了“合作主义”，包含了两层含义:

在技术层面，强调建立发展的法律框架和培养参与能力，其中包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等。

在社会层面，支持和培育公民社会现代社会组织的发展，特别是推动非政府的自治性组织、自愿性组织和各种社会团体等各种非政府组织的发展，逐步提高公民社会现代社会组织的透明度、参与度和责任心，最终把一些政府行政控制的权力归还社会[28]。

就此而言,治理理论包含三大要义：

其一，治理主体的多元化。政府并非唯一的权力中心，各种公共部门、私营部门和第三部门行使权力时只要得到公众认可，就可能成为不同层面上的权力中心。

其二，主体间责任界限的模糊性和权力依赖性。政府与社会、政府与市场的责任界限是相当模糊的，国家正在把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系。

其三，自主自治的网络体系的建立。治理主体的多元化，多元化主体之间的权力依赖关系与合作伙伴关系，表现在运行机制上，体现为一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。

当今各国政府管理的转变路径，是从统治走向治理,从集权走向分权，从“全能政府”转向“掌舵性政府”，治理已逐渐成为政府管理的重要手段。政府的这些变革涉及政府与公民社会现代社会组织、政府与市场、政府与社会组织(大学等)的关系的根本性、全方位调整。变革的基本目的是建立政府与市场、政府与社会、政府与社会组织(如大学等)建立伙伴关系,追求善治。

从统治到治理，涉及以下几方面的转变:

一是在理念层面，必须实现从行政观念到治理观念、从国家政府观念到现代社会组织观念、从责任观念到互动观念的转变。

二是在要素层面，必须实现从无限政府、人治政府、专制政府和集权政府向有限政府、法治政府、民主政府和分权政府的转换[19]3。

三是在方法层面，必须实现从控制到服务、从规制到协调、从法制到回应的更新[29]。

正确区分治理和统治两个概念，是准确理解治理的前提条件。

三

“大学治理”的提出，与现代大学制度建设密切相关。

随着中国走向市场化，国家(政府)逐步退出对社会的全面统治，“自主”跃升为主要价值取向，分权、放权，缓和规制成为主流意识，渐渐生成了国家、市场和社会三种力量，分化出政治领域(第一部门)、市场领域(第二部门)和介于二者之间的社会领域(第三部门)。大学，在新的“制度环境”中兴旺发展。但是，作为“国有事业单位”的大学，其“行政化”弊端尚未除尽，“企业化”的苗头又有所显现[30]。大学如何走出“兴旺发展与问题凸显”交织的困境？成为人们关注和研究的热点问题。实践呼唤“新的理论思路”[31]。治理理论，以独特和新颖的“主体—主体”的考察方式和“大学—政府—社会”三分法分析维度，为我们提供了解决“大学问题”的新范式。大学因其特殊的学术个性而被赋予了特殊的治理身份[32]。于是，在传统大学管理理论中引入治理概念，并对其加以发展和改造而成的“大学治理”范式便应时而生。

张维迎较早提出了“大学治理”概念(2004)，并直接运用于现代大学制度研究。其他一些学者，也分别诠释了“大学治理”理念。

综合归纳各家之言，笔者认为，大学治理：是以治理理念为价值取向的关联体平等参与、协商合作，共同治理大学的机制、方法和活动。它分为外域治理和内域治理两个部分:

外域治理(亦称外部治理)，指举办者、管理者、办学者和参与者等关联体，通过“参与”“谈判”“协商”，共同为大学治理提供外域环境的制度安排。

内域治理(亦称内部治理)，指办学者、教育者、学习者等关联体，围绕“学术权力—行政权力—学习权力关系”协调互动，合作共治的制度安排。

大学治理，乃是基于新的治理理论框架，在传统大学管理理论中引入“治理”概念，并对其加以发展和改造而形成的新范式，以其独特和新颖的“主体—主体”的考察方式和“大学—政府—社会”三分法分析维度，突破了传统研究视界，目的在于超越计划经济体制下的统治色彩，注重的是平行互动的关系。管理可以仅仅是权力的运用，治理则更要解决权力的来源[30]。

“大学治理”范式的提出，扩大了“现代大学制度”的研究视野和分析边界，表明了一种新的认识，即在市场环境中“大学—政府—社会关系形态”框架里，大学治理，实际上是政府力量、市场力量、社会力量和学术力量合作互动的结果。它意味着大学从政府一体化的垂直结构下抽身，确立自身的独立地位与利益。同时，也表征着民间社会力量的成长并逐步参与公共事务，成为大学治理中重要的参与性力量。

大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会[33]。基于此，大学治理强调多元主体共同参与、协商，形成有序的、自治的、非正式的、制度化的治理机制，以及社会各个主体(政府、营利组织、公民社会现代社会组织、个人等单元)共治的局面。

计划经济体制下形成的“政府全能统治”的大学控制模式，政府是唯一的主体。作为大学的统治者，政府集举办者、办学者和管理者于一体，无时无地不在、拥有至高无上的权威，以行政手段实施强控制[34]。因此，市场力量和社会力量很难介入，政府与大学之间形成了一种封闭的关系。

经济市场化推动社会自治化，国家因此而回归社会，不再是一种凌驾于社会之上的统治机构，而是与社会组织、公民社会现代社会组织一道共同对社会公众负责，由此生成多元主体共同参与的社会公共治理模式。针对社会公共组织之一的大学的关联体共同治理的大学治理模式，即应运而生。参与大学治理的主体不再仅仅是政府，而是包括政府、营利组织、公民社会现代社会组织(中介组织)、社区，教师、学生、家长、校友、捐赠者等在内的大学关联体。作为“有限政府”，政府的作用范围大大缩减。在整个社会体系中，在社会分工和分层理念主导下，按照国家与社会分离、政府与市场划界、公域与私域明晰的原则，不同治理主体对应着不同的治理客体(对象)，发挥着各自的作用。

大学外域治理，就是立足市场经济的体制之境，基于分权、竞争、互动和自主、自治、共享的理念在大学的知识使命和国家的经济政治前途之间，构建大学与政府之间的和谐关系,从而使政府在大学事务的对应中真正扮演好有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和效率政府的角色。当下，我国大学的职能发生着变化，传统的管理体制难以适应现实的状况，目前出现的问题，都和集权式统治的管理有关。

新的大学外域治理,寻求从统治到治理的走向现代大学制度之路,应当从宏观角度观照大学的独特的历史文化积淀，透视附着于大学组织结构和制度框架中的组织性征，探寻大学与外部环境间存在的各种冲突和整合的价值所在，构设变革社会大学与政府、大学与社会、大学与市场的相互关系，建立新型的良性互动、有机协调、有效制衡的大学治理模式，以形成“政府宏观管理、市场规范调节、社会广泛参与、学校自主办学”的现代大学制度。

大学的特殊性，在于它既是一个与外部环境有着千丝万缕联系的开放系统，同时又有完备的内部组织结构和自身发展的规律，如果是单一地接受官方的指令办学，往往无法适应不断发展变化、复杂多元的社会现实。而通过“共治”，在相互协商和反复权衡中，实现利益共享和各方利益最大化，可以充分调动各方办学的积极性，从而有效解决冲突，完成大学价值的整合。当我们有机地将对国家、社会和大学的“需求满足”与“培养人才”作为整合的“轴心”时，治理的格局才能真正形成，继而收到治理的实效。

而要真正建构这种“政府宏观管理、市场规范调节、社会广泛参与、学校自主办学”的现代大学制度，重点需要解决的是大学与“政府”和“社会”两个重要关联体之间的关系问题。

(一)大学与政府的关系

大学与政府的关系是“教育与国家”的关系在大学领域的表现。大学与政府之间的依附与控制，自治与统治、自主与绩效始终是难以平衡的矛盾。

对于传统意义上的“大学—政府关系形态”，国外学者提出了一些模式，著名的有：盖伊·纳夫描绘的政府与大学关系的四种模式[35]。伯顿·克拉克的“政府、大学、市场协调三角形模式”和“四种模式”说[36]；苏山·马顿的“国家治理方式与大学自治的四种模式”[37]；范富格特的“大学、政府、市场和中介组织三角四块模式”[38]。归纳起来，国内外通常按照行政权力的划分和行使方式，将大学与政府的关系分为分权制(美国)、集权制(法国、俄罗斯)，以及介于二者之间的混合制(英国、日本)三种。应当说,几种模式各有利弊[39]。其实，大学与政府的关系问题，并不在于政府是否干预了大学，而在于其干预方式的恰当与否。事实证明，包办和不受限制的行政干预所形成的政府垄断，必然导致政府对大学干预的扭曲变形，导致权力寻租腐败、效率低下和资源浪费。

新的大学治理中的“大学—政府关系形态”，基于“从统治到治理”的基本理念，对政府垄断、干预和控制大学的合法性问题提出了质疑与反思，提出政府治道应实现新的转型，即从“统治型”转向“治理型”。要求重新定位政府角色，变革政府权力运作向度与方式，通过强化、下放、上交、交还、转移等形式转变政府职能。

(二)大学与社会的关系

公民社会现代社会组织是治理的基础。教育公民社会现代社会组织建设是实现大学治理的重要社会基础。作为其主体成分的教育中介组织，是大学治理多元主体共同参与、多向互动的重要运行平台，它们周旋于大学、政府、市场、社会之间，通过行业自律互益、评估、认证、考试、咨询、信息、人才交流和教育事务代理等活动，履其服务、监督之责，尽其桥梁、沟通之用，发其缓冲、黏合之功。从而，既可以约束政府违背办学规律、脱离实际的强制性干预，又可以阻挡市场和社会对大学的过分“侵袭”，还可以不同程度地制约大学有悖于政府、市场和社会的盲目倾向。正因如此，教育中介组织的生发指数，不可避免地成为了中国教育发展环境的量标之一，当下，发展健全教育中介组织，显得尤为迫切和至关重要。

四

以治理的方式处理好政府与大学、市场与大学的关系，是我国建立现代大学制度迫切需要解决的问题，为此：

一要确立大学治理理念,它应当既反映大学的价值倾向和追求，又是从社会现实和大学自身实际出发，全面反映大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任。

二要基于大学治理理念，适应社会变迁，积极寻求从价值取向和模式抉择两个维度，探索“政校分离、中介参与、法人治理、学术自治、利益共享”的大学公共治理框架，以及该框架中政府、市场、社会与大学之间，决策权力、行政权力、学术权力之间的耦合关系模式，建构法治化、社会化、专业化框架的政府依法治理、社会中介参与、大学法人自主办学的新大学制度。

三要积极寻求通过国家立法，如制定《大学法》等，明确规定大学的权力、义务、地位、作用、责任，确定政府与大学的基本关系，减少并规范政府对大学事务的管制，在推动完善政府的“经济调节、市场监管、社会治理、公共服务”基本职能的同时，真正实现大学的治理。

当然，我们也应该明白，大学治理是有效的，但绝非万能的，因此，如何使大学治理更加有效，扬长避短等问题自然而然地摆在了研究者的面前，有待人们去深入探索。

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