论实行和完善党代表任期制

唐勤

摘 要：实行党代表任期制，是改革和完善党的代表大会制度、积极推进党内民主建设的重要战略举措，是新时期党内民主建设实践的客观要求，也是以改革创新精神加强党的自身建设的具体体现。实行这一制度，对于开辟党内民主理论发展的新境界、提高党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性具有重大的现实意义和深远的历史意义。实行和完善党代表任期制，必须明确和规范党代表的任期与职责、改革和创新党代表产生方式、建立健全党代表活动制度和党代表履职保障制度。

关键词：党代表任期制；党代会常任制；党内民主建设

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0016—05

党的十七大报告明确提出，要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。党的十八大报告进一步强调，完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。实行党代表大会代表任期制，是改革和完善党的代表大会制度、积极推进党内民主建设的重要战略举措，也是以改革创新精神加强党的自身建设的具体体现。

一、党代表发挥作用的历史考察

马克思、恩格斯从创建世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟伊始，就一直重视并身体力行党代表作用的发挥，开创了以党的代表大会年会制为载体发挥党代表作用的制度。十月革命胜利后，以列宁为首的布尔什维克党始终坚持马克思、恩格斯开创的以代表大会年会制为载体发挥党代表作用的优良传统，在1918年到1923年间共召开了六次党的代表大会。在此基础上还开创了以党的代表会议年会制为载体发挥党代表作用的新途径。1925年以后斯大林抛弃了年会制，加强了个人集权制，党内民主严重不足，结果逐渐失去党心、民心，其教训是极其深刻的。

中国共产党成立以来十分重视党代表作用的发挥。从1921年党的一大到1928年党的六大的几年里，党继承和坚持了马克思列宁主义以党的代表大会年会制为载体发挥党代表作用的优良传统。1922年中共二大通过的党章规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”①中共三大至六大通过的党章均有类似规定。1927年后伴随着革命形势的急转直下，在危机局势中召开的五大、六大出现特殊情况。1928年党的六大后，党代会年会制被日益严重的白色恐怖和长期游击战争环境所打断。1945年召开的七大决定，党的全国代表大会每三年召集一次，地方代表大会每两年召集一次，期间可举行党的代表会议。这样，就形成了党的历史上党代表发挥作用的又一种制度，即以党代会非年会制与党的代表会议制相结合为载体发挥党代表作用的制度。这一制度适应了战争年代的特殊环境，党代表的使命感、荣誉感、责任感及其重要作用都得到了有效的保护和发挥。

新中国成立后，中国共产党成为执政党，执政党的地位、任务、环境与革命党完全不同，党代表的使命和责任更加重大，党代表发挥作用的空间更加宽阔，环境更加有利。毛泽东不仅提出党代会要坚持年会制，还首次提出了党代表也要实行常任制的思想。1956年9月，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中正式提出，要“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“这三级代表大会一律每年开会一次”，使之“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。②八大党章不仅恢复了早年规定的党的代表大会年会制，而且规定党代表也要实行常任制，即每届党代表任期5年，每年召开一次党代会，不必每年更换、改选党代表。这在马克思主义政党史上开创了以党代会常任制为载体发挥党代表作用的新制度。1969年召开的九大，取消了八大党章中关于代表大会年会制和党代表常任制的规定，把全国党的代表大会改为每隔5年召开一次。这一规定沿用至今。

党的十一届三中全会以后，我国进入新时期，发挥党代表作用的探索实践也进入了解放思想、开拓创新、稳步推进的新阶段。十三大以后，党代会常任制的改革思路再度得到重视，并被推进到实践层面。从1988年开始，中央有关部门紧紧围绕发挥党代表作用，先后在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的12个市县区进行了党代会常任制的试点工作。2002年党的十六大肯定了党代会常任制的方向，提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”③根据这一要求，各地积极开展了党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的试点工作。实践证明，实行党代表任期制，是在党代会闭会期间发挥党代表作用的重要制度形式，有利于完善党的代表大会制度和推进党内民主建设。党的十七大着眼于这些经验，为进一步发挥党代表的作用，推进党内民主建设，作出了实行党代表任期制的决定，并将其写入党章。党的十八大又对此项工作作出新的部署，明确要求提高工人、农民代表比例，实行党代会代表提案制，这是对党代表任期制的补充、完善和进一步细化。

二、实行党代表任期制的客观必然性和时代意义

党代表任期制又称党代表常任制，是指党代会代表的任期同他们所选举产生的委员会任期相同，代表资格和权利与委员会的资格和权利同时存在。这一制度是针对党代会代表只在代表大会期间的几天时间内发挥作用的现实提出来的，强调党代表在闭会期间仍然肩负和执行着党代表的职责，并通过多种途径和形式发挥联系群众、反映民意，调查研究、参与决策，民主评议、开展监督等经常性作用。实行这一制度，显示出党中央以改革创新精神推进党内民主发展的决心和智慧，必将把党内民主推进到一个新的高度。实行党代表任期制的客观必然性和时代意义主要体现在下面五个方面。

1.是新时期党内民主建设实践的客观要求。在中国现阶段的特定历史条件下，实行党代表任期制具有客观必然性。一是党务管理的复杂性。中国共产党是一个有着8000多万党员的大党，相当于世界上一个人口中等规模的国家，其内部事务管理的难度和复杂性，不亚于一个国家。因此，纷繁复杂的党内事务由全体党员直接参与根本不现实，最佳的选择就是实行党代表参与的“代议制”。二是党长期执政的艰巨性。党长期处于执政地位，是政治体制中的领导核心，而且各级领导机关的决策层中绝大多数是共产党员。那么，如何监督领导层对权力的运作，既是社会的责任，更是执政党的责任，因为来自外力的监督成本往往大于内部监督。因此，由党代表通过党的代表大会制度发挥其监督职责，是对权力监督的一条重要途径。三是党员党内权利的主体性。党员是党内的权利主体，也是党内权力的授予者。党代表是党员直接委托、授权的第一层次的被委托者，他（她）必须也只能代表和反映广大授权党员的意志；由党的代表大会选举出的党的委员会，是党的第二层次的被委托者；常委会及书记由委员会选举产生，是第三层次的被委托者。因此，实行党代表任期制，在一定程度上有助于提高党员的主体性，凸显党代会的权威性，更好地发挥党代表作用。

2.将赋予党内民主理论强大的生命力，开辟党内民主理论发展的新境界。近几年来，党在推进党内民主建设中形成了许多理论新成果，其中包括：达成了党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证的广泛共识；形成了以人为本，科学执政、民主执政、依法执政的核心执政理念；提出了尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境的重要思想；明确了以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐，积极拓展党员参与党内事务的渠道，积极探索推动党内民主制度化、规范化的具体思路。这些重要理论新成果能不能得到真理性认证，能不能实现其理论价值，能不能转化为推动实践发展的社会力量，能不能获得不断丰富和发展的动力源泉，关键在于能不能及时回应实践、回归实践、指导实践。实行党的代表大会代表任期制，是党内民主理论回应党内民主实践呼唤的重要举措。它将使党内民主理论在指导党内民主实践中被赋予新的时代内涵，在解决党内民主难题中激活更多的理论生长点，在总结党内民主实践经验中增添新的精神营养，不断推动党内民主实现从实践到理论的新飞跃，不断开拓党内民主理论发展的新境界。

3.是推进党内民主建设、提高党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性的重要保证。党内民主对提高党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性具有决定意义，而党的各级代表大会是实现党内民主的重要平台，在这个平台上，各级党代表是最重要的活动要素，也是党内民主最重要的参与者。党代表是广大党员选举出来的，党代表的党内政治参与空间越大、履职途径越多、作用体现越直接，党员的主体地位在选举价值上就越突出，党内民主建设参与的主体就越大，党内民主的氛围就越浓。因此，实行党代表任期制，使党代表具有了经常性参政议政的主体地位，激活了党代表资源，进一步促进了党内民主，使党内民主在党代表大会制度的框架内有了具体的实现形式和制度保证。实行党代表任期制，使党代表能在同级党委和党的领导人任期内不断地进行监督与问责，促使同级党委和党的领导人自觉遵循法律、党章及广大党员的意志，自觉接受来自普通党员的代表——党代表的监督，进而增强基层普通党员与领导干部之间的沟通，防止和克服党群干群关系紧张、党内权力过于高度集中和腐败等现象，增强党内和谐程度，实现党的领导方式和执政方式的新突破。显然，这对扩大党内民主，促进党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，增强党的创新活力和团结统一，都有着十分特殊的作用和重要的现实意义。

4.是新时期改革和完善党的代表大会制度的重要途径。按照党章的规定，各级党的代表大会是党内的最高领导机构。要把党的各级代表大会的领导权力落到实处，必须赋予各级党代会代表权利并保证党代表行使权利，这是政党活动的基本逻辑要求。在我国的特定历史条件下，在党的各级代表大会中引入代表任期制，不仅将从更高层面丰富和完善党内民主建设的制度资源，而且还将凸显党代表在党的权力机构中的履职作用和角色定位，这将激发党内民主建设的整体活力，进而成为带动和促进社会民主和社会和谐发展的强大引力。我们知道，人大、政协每年都要开一次代表、委员会议，人大代表、政协委员每年都可以就国家的重大问题和决策发表意见，提出议案、建议等。而党代会代表呢？以往，党代表在参加党代会之后直至新一届党代会再度召开前的届期内，其党代表职责近乎“空置”。因此，社会上对党代表有“一次性代表”之说。而在党内，更多的普通党员包括相当数量的党代表本人，则习惯把党代表身份仅仅视作一种政治荣誉。改为任期制后，党代表在党代会届期内的身份就相当于人大代表的身份，这可以发挥党代表在任期内的经常性作用。

5.可以为进一步实行党的代表大会常任制准备一定的制度条件。党代表任期制与党代会常任制有区别，也有联系。实行党代表任期制并不一定意味着就实行了党代会常任制，而实行党代会常任制必然要求实行党代表任期制。党的十七大论及党的代表大会代表任期制时，强调的是“实行”；论及党代表大会常任制时，强调的是选择一些县（市、区）“试行”。也就是说，现在，党代表任期制是全面推行，党代会常任制是部分地方试行。同时，这里也包含了这样一层含义，即通过党代表任期制的实行为党代会常任制准备条件，将来在党代表任期制比较成熟和其他条件成熟的时候再全面实行党代会常任制。从党代会常任制试点的经验看，党代会常任制主要是落实党员的主体地位、提高党代表党内民主决策和民主监督的能力、发挥党代表在大会闭会期间的职责与作用等。众所周知，党内民主的实质就是保障广大党员的民主权利。在目前党内民主制度还不够健全，党内生活仍不完善，党代表还不能充分发挥其决策、保证、监督、议事等作用的情况下，实行党代表任期制无疑是从制度上完善党内民主的一种重要探索。应该看到，党代会常任制的实行有赖于党的各方面制度建设的配套和自身制度建设的完备。这些就不是党代表任期制所能解决的，需要全面的、系统的制度设计和制度建设。如果缺乏相关配套制度，党代会常任制也会流于形式。可见，现阶段，全面推行党代会常任制还有许多问题没有解决，条件也不成熟，而党代表任期制的推行可以丰富和完善党内民主制度，从而为党代会常任制的推行创造良好的条件。

三、实行党代表任期制的主要制约因素

1.党代表的产生方式不够科学。党员是党的主体，党员代表的产生方式实质上直接涉及党的代表大会制度的合理性、合法性及其功能的发挥。从我党现行代表大会制度看，党执政的环境已经大大改善，代表的产生也已经执行了选举原则，但选举的过程还存在不少问题。一是缺乏程序性。基层党员和党组织推荐候选人后，党的领导机关的“集中”（或叫“平衡”）显得较为模糊，缺乏程序性，最后的结果往往成为领导人意志的体现或领导机关内定方案的实现方式。二是缺乏竞争性。候选人确定后，未能安排竞争性演讲之类的形式让党员了解候选人的履职能力，而是由有关组织进行考察确定。

2.党代表的权利未得到更有效的保障。从选举权看，虽然实行了一人一票制，但由于差额选举的比例很小，甚至是等额选举，这种票选实际上很难保证党员自由、独立的选择权。有的地方过分强调组织意图，忽视了代表的选举权利。有的地方在选举过程中，甚至采取一些不适当的办法，操控代表投票。还有的地方把差额选举形式化，差额候选人的“陪选”意图过于明显。从代表权行使的时间段看，党代表的权力仅局限于开大会的那几天，会议结束了，责任和义务也就完结了。即使是在开会的那几天，党代表把更多的时间用于评议委员会的报告，独立提出问题的时间受到很多限制。同时，由于党代表长时间不参与党代会事务，知情权受到一定的限制，对党内情况了解不充分，甚至对一些重大问题不知情，势必影响到其选择权、参与权的行使，影响其行权能力。另外，党代表对党组织和领导干部的质询权也没有具体的保障措施。

3.党代表的结构不够优化。党代表的结构不尽合理，领导干部的比重较高，代表身份重复。有的是人大代表又是政协委员，专业技术人员和新经济组织等方面的代表偏少。《中国共产党地方组织选举工作条例》对代表的构成比例有明确的规定。但在实际操作中，因为不同类型党员有交叉现象，比如专业技术人员中担任领导干部的属哪个类别，妇女中的领导干部属哪个类别，不好区分，最后导致党代表中领导干部的比重高达75%以上，党员代表的构成未能充分兼顾党内不同层次的党员的利益。有一点必须指出：领导干部都是党内的精英，其议事能力相比普通党员肯定要强，但党的代表大会不是党的工作会议，其价值取向在于反映党内不同阶层的意志，汇集党内各种需求，实现党内民主，而不完全是为了解决经济社会事务中的具体问题。所以，我们在强调代表议事能力的同时，不能形而上地搞唯能力论，必须充分考虑国情、党情。

4.党代表的职责不够明确，素质有待提高。不少代表反映，对在闭会期间党代表的职责并不十分清楚。由于党代表对自己的角色定位不清楚，有的党代表缺乏主动性和使命感，党员意识和代表意识不强；一些党代表政治理论和科学文化素质不高，特别是部分党代表的调研分析、参与决策、组织协调及做群众工作等方面的能力欠缺；有的代表忙于生计，在时间、精力投入上确实有困难，影响了作用的发挥；有的代表角色定位局部错位，代表的提案与人代会、政协会的议案重复交叉。

四、完善党代表任期制的思考与建议

1.明确和规范党代表的任期与职责。实行党代表任期制，就要以制度的形式明确党代表的任期，规范党代表的职责，并建立健全代表选举制度、教育培训制度、调研制度、重大决策征求意见制度，以及党代表联系党员和群众制度等，从根本上改变党代表只能在党代表大会期间发挥作用的状况。《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定：“党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。如下一届党代表大会提前或者延期举行，其代表任期相应地改变。代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。”对党代表任期和职责的明确规定，有助于强化代表意识、责任意识，为党代表发挥作用提供基本的制度保障。

2.改革和创新党代表产生方式。要按照党章和党内有关规定，从制度设计和程序安排上充分保障党员意愿的表达，强化代表选举的群众基础。一是合理划分选举单位。在市、县直属部门代表选举中，可将选举单位划小到部门基层党组织。选举单位相对划小后，既便于党员对代表的了解和监督，又便于代表与党员群众保持比较密切的联系。二是合理规定代表结构比例。减少领导干部党员代表比例，增加工农业生产一线党员代表比例。同时，调整界别代表比例，应特别划出妇女、老干部、非公企业、科教文卫等界别，进行专项推荐。三是扩大差额选举比例。《选举工作条例》规定，候选人差额比例不少于20%。这是最低差额比例，最高差额比例没有规定。一般认为党代表候选人的差额比例为30%至50%比较合适。四是组织开展竞选演说。竞选演说有利于加深对候选人的了解，提高代表选举的竞争性，也有利于增强党代表的代表意识。候选人竞选承诺，事前应由选举单位对承诺内容进行审查。党员领导干部应到基层选举单位参加选举，与其他候选人一起上台进行竞选承诺，接受党员的挑选。五是在有条件的地方可以试行代表直选。

3.建立健全党代表活动制度。实行党代表任期制，核心在于发挥代表的经常性作用，关键在于创新代表活动机制。应从建立健全代表活动制度入手，拓宽渠道，健全机制，使代表作用的发挥实现制度化、经常化。一是建立和推行党代表议事制度。议事制度是党员代表在党代会上参与党的决策与管理的主要形式。党的代表大会要向党代表提交政治报告、纪委工作报告以及相关的专题报告，为党代表议事决策提供必要的条件。党代表不仅有权在预定的议程议题内议事，而且还有权根据有序的规定提出新的议程和议题，有权要求把他们认为应当进行讨论的议题列入会议的议程，并充分发表意见。二是建立和推行党代表提案制度。提案制度是现代政治代议制民主的一种行之有效的议事制度。要在实践的基础上，进一步完善党代表提案制度。比如允许党代表将本地区党员的各种意见、建议进行汇总、整理，形成各种提案提交给党的代表大会。相关办事机构应当建立提案确立、处理、反馈等机制，确保提案能够得到积极有效的贯彻实施。三是建立党代表视察、调研等联系沟通党员群众制度。党代表必须向推选自己的党员群众负责。党代表可对本地的重要工作、重要项目等进行视察，也可以对实际工作中遇到的重大理论问题和现实问题开展调研，为党委决策提供建设性意见。在党的代表大会召开前，党代表应当通过多种形式和途径听取党员群众的意见，并客观负责地把这些意见集中起来，反映到代表大会上。代表大会结束以后，党代表有义务主动向党员群众传达、汇报党代会的各方面情况。四是建立党代表评议、质询制度。上级党委及其组织部门每年可以组织党代表对当地党委班子及主要成员进行测评，以此作为考察班子和干部的重要依据。探索建立党代表质询制度，对党员群众关注或反映强烈的问题，有10名以上的党代表联名，即可向当地党委以及辖区内的各级党组织提出质询。相关部门应启动相应的程序，对党代表的质询进行回复。

4.建立健全党代表履职保障制度。要想使党代表任期制这一创新性的民主制度设计切实发挥其应有的功能，就必须针对目前地方党代表任期制运行中存在的问题和困境，采取有效措施，保障其顺畅运行。一是规制保障。党代表行使权力，首先必须在党内获得党规的保障，这就需要着力建立健全党代表行使权力的制度保障。二是组织保障。目前一些地方在县（市、区）委组织部内设立的党代表联络办公室，简称“党联办”，可以作为一种探索模式。但在全面推行任期制的条件下，党代表活动的组织机构之职权应该比现有的“党联办”更广一些、更实一些、更完备一些。三是时间保障。在任期制条件下，绝大部分党代表仍然是兼职的，都有自己所从事和负责的具体工作。这就要求党代表参加同级党的代表大会和党的委员会安排的活动，代表所在单位应当给予时间保障。四是经费保障。党代表在闭会期间开展活动，需要花费一定的费用、付出一定的经济成本，这就涉及党代表活动的经费保障问题。可以考虑将党代表的活动经费与人大代表的活动经费一起列入财政预算，或从党费中列支一定的比例作为党代表的活动经费。五是能力保障。党代表要更好地行使其职权、发挥其职能，就必须有良好的业务素质和较强的参政议政能力，为此，必须高度重视对党代表的教育培训。

注释

①中国革命博物馆：《中国共产党党章汇编》，人民出版社，1979年，第7页。②《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第233页。③《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2002年，第50页。

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