撤村建居社区党建工作的问题与对策

摘 要：受撤村建居社区独特的经济和社会结构影响，撤村建居社区党建工作面临着党员教育管理难度大、社区领导干部腐败风险大、部分社区党组织功能定位与社区实际和居民群众需求不相适应、部分社区党组织与属地新经济组织党组织关系不够顺畅等传统农村基层党建工作和城市社区党建工作所没有的独特问题。要解决这些问题，需要科学设置基层党组织，广泛运用现代信息技术；不断健全撤村建居社区监督网络，有效遏制社区干部腐败；因地确定撤村建居社区党组织功能，分类建立社区领导体制；科学设定选人标准，不断配强撤村建居社区领导班子；普遍设立乡镇（街道）新经济组织和新社会组织党委，统一领导社区单独建立的新经济组织和新社会组织党组织。

关键词：：撤村建居社区；党建工作；基本特征

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0021—05

撤村建居社区，又名村改居社区，是以我国城市化为背景、以社区居委会建制代替行政村建制为表征、既有别于传统农村又有别于成熟城市社区、具有过渡性和混合性特点的社区。由于撤村建居社区具有自身的独特性，相应地，撤村建居社区党建工作也带有一定的独特性，面临着传统农村基层党建工作和城市社区党建工作所不曾有的独特问题。鉴于此，笔者以杭州市为个案，借助问卷调查、文献查阅和座谈访谈等方法，对撤村建居社区党建工作进行了深入的调查研究，以期对撤村建居社区党建工作问题有一个全面了解，探索做好撤村建居社区党建工作的具体对策。

一、撤村建居社区的基本特征

撤村建居社区党建工作的独特问题，很大程度上归因于撤村建居社区自身具有的过渡性和混合性特征，具体而言，有以下三个方面。

第一，在人际关系方面，以半熟人社会为主，陌生人社会逐渐显现。在传统农村，由于村民基本以村庄为主要生产生活区域，互动频率高，彼此知根知底，因而形成了熟人社会格局。改革开放以来，随着村民生产生活区域的扩大、外出就业求学的增多以及就业方式的多元化，村民之间的互动频率逐渐下降，彼此熟识程度不断降低，从而形成了半熟人社会格局。撤村建居社区虽然也基本属于半熟人社会格局，但随着越来越多的本地居民因为购买商品房或拆迁安置而迁入社区，以及越来越多的外地居民因为就业或租房而入住社区，从而使得社区人口结构日趋复杂多元，既有常住人口，又有外来流动人口，且常住人口中既有原村民，又有新住户。调查统计，在杭州市的西湖、下城、拱墅、江干和滨江5个主城区的167个撤村建居社区中，有106个社区同时拥有原村民、新居民和外来流动人口三类不同的居民群体，所占比例为63.50%；外来流动人口超过本地常住人口的社区有98个，占比为58.68%。由于撤村建居社区居民生产生活半径扩大化、就业方式多元化以及新居民和外来流动人口越来越多、比重越来越大，撤村建居社区的人际关系也日趋陌生化，城市社区的陌生人社会格局在撤村建居社区逐渐显现。

第二，在经济结构方面，以个体私营经济为主，集体经济普遍发达。在撤村建居社区，无论是就经济实体数量而言，还是就经济实力而言，抑或就居民经济来源而言，占主要地位的无疑是以非公有制企业和小店铺为代表的个体私营经济。与此同时，受城市化影响，借助集体土地征用和自留地开发等渠道，撤村建居社区大都拥有经济实力较强、以集体经济合作社为依托，以厂房、楼宇、出租房、酒店等为代表的集体经济。调查统计，截至目前，杭州137个撤村建居社区股份经济合作社共量化集体资产71.8亿元，社区平均5241万元；2011年，这137个撤村建居社区股份经济合作社共实现集体可分配收入25.6亿元，社区平均1869万元。

第三，在产业结构方面，以第二、第三产业为主，第一产业仍有存留。由于优越的地理位置和密集的人口分布，撤村建居社区往往聚集了大量的企业和商家。换言之，撤村建居社区的产业结构是以第二、第三产业为主，第二、第三产业是撤村建居社区的经济财富的主要来源和居民谋职就业的主要渠道。当然，在某些撤村建居社区，特别是那些集体土地未完全征用的撤村建居社区，仍有部分居民从事以蔬菜苗木种植为代表的第一产业，只不过其创造财富的数量和吸纳就业人数均有限，不占主导地位。

二、撤村建居社区党建工作存在的主要问题

从调研情况来看，当前撤村建居社区党建工作主要存在以下问题。

第一，党员教育管理难度大。随着我国经济社会的持续发展，整个社会的异质性和流动性日趋显著。这在撤村建居社区表现得十分典型。在此背景下，撤村建居社区党组织内部之间的差异也日渐增多，党员与组织之间的“空间分离”现象日渐突出。在撤村建居社区，往往既有本地居民党员，又有从外地流入在本地企业、商务楼宇或市场就业的流动党员，且本地居民党员中，既有工作就在居住地所在城市的党员，又有工作在外市乃至外省的党员，甚至还有因征地拆迁而临时安置在其他地方的党员；既有从事农业的党员，又有从事第二产业和第三产业的党员。以杭州市拱墅区为例，全区35个撤村建居社区中，8个社区在外流动党员占党员人数的比例约为23%，共有在外流动党员33名，平均每个社区约4名；11个社区有从其他地方流入的党员，占党员人数的比例约为31%，共有流入党员61名，平均每个社区约6名。传统的党员教育管理工作，是以党员生产或生活场所集中一致为基本前提，以集中教育和统一管理为主要特征。撤村建居社区党员队伍在空间、职业等方面的显著差异性和异常复杂性，使得党组织对其教育管理面临着各类难题，包括活动时间难统一、学习内容难统一、党员队伍难召集、党员情况难了解、党员表现难监督等，党员教育管理工作的成效难免要打折扣，难以令人满意。

第二，社区领导干部选配难度大。与成熟的城市社区和传统的行政村相比，撤村建居社区大多数面临着周期长、任务重、矛盾多、难度大的拆迁安置工作。此外，撤村建居社区往往拥有成熟城市社区所没有的集体经济合作组织，以及传统行政村所没有的众多流动人口和部分素质相对较高的居民群体。所有这些客观因素和社会背景，必然使得撤村建居社区两委领导班子肩负着实施拆迁安置、维护社会稳定、发展集体经济诸多高难度的工作任务，由此也就对社区领导班子成员提出了很高的素质要求，要求他们懂经济、会经营、有威信、有丰富经历、会做思想工作等，用基层干部的话说就是要成为复合型人才。而撤村建居社区党员队伍数量较少、党员结构略显老化的实际，显然不能很好地满足上级党组织和广大居民群众配优选强社区领导班子的要求。总之，在今后一段时期内，选好配优领导班子尤其是党组织书记和居委会主任，始终是撤村建居社区党建工作面临的一个重大挑战和一项重要任务。

第三，社区领导干部腐败风险大。撤村建居社区普遍保留了原先的集体经济合作组织。近年来，受益于快速推进的城市化大潮，杭州撤村建居社区的集体“三资”（资产、资金和资源）规模不断增大，项目建设不断增多，从而在客观上使得这些社区的领导干部面临着更多的利益诱惑和更多的腐败风险。中共杭州市纪委案件监督管理室的数据显示，2008年至2011年6月，在全市的征地拆迁工作违纪违法案件中，共处分295人，其中县处级干部17人、乡科级干部47人、一般干部32人、村（居）干部等199人。该数据虽然未对撤村建居社区做专项统计，但因为撤村建居社区普遍具有征地拆迁多、项目建设多的特征，故而这一数据在相当程度上显示了撤村建居社区领导干部腐败的高发性。笔者在调研中也多次了解到，不少撤村建居社区在近些年有过社区（或作为其前身的村）领导班子成员以权谋私的情况。特别值得关注的是，由于实施腐败行为的社区领导干部的所得之利，大多直接来源于社区的集体资产、资金和资源，而这些资产、资金和资源属于全体居民所共有，广大居民和社区干部都是社区集体资财的所有人、社区集体经济合作社的股东，因而，撤村建居社区领导干部的腐败往往是对居民群众利益的损害，属于干部利益增——群众利益损的短程循环，具有得失双方的关系直接性和对象确定性特征，因而容易引发居民对于腐败社区干部的越级上访，甚至引发居民与社区干部乃至乡镇（街道）及以上党委政府（如果政府有包庇腐败社区干部的嫌疑）的对立对抗。也就是说，撤村建居社区领导干部的腐败相比更高级别领导干部的腐败，更容易引发群体性事件，进而影响到城市的和谐与稳定。

第四，部分社区党组织的功能定位与社区实际和居民群众需求不相适应。发展集体经济、带领群众共同富裕，是农村基层党组织普遍具有的功能和担负的重任，在实践中，这一功能和重任的主要执行者和承担者是村集体经济合作组织（包括已经完成股份制改革的股份经济合作社）。撤村建居后，许多社区继续保留着原先的集体经济合作组织，建立了“党组织、居委会、公共服务工作站和集体经济组织”四驾马车、四龙治水的治理结构，延续了党组织与集体经济组织交叉任职、一套班子两块牌子、书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制。客观地说，对于原村股民党员在社区党组织全体党员中占多数且未完成拆迁安置工作的撤村建居社区，发展集体经济、实现集体资产保值增值仍是居民群众对社区党组织的重要期待，然而，对于那些商品房和安置房住户越来越多、原村股民党员在社区党组织全体党员中属少数且已完成拆迁安置工作的撤村建居社区，则要求社区党组织将为社区居民提供公共服务作为其主要的职责和任务，而不能继续坚守着发展经济的功能不变。调研发现，在少数商品房和安置房住户越来越多、原村股民党员在社区党组织全体党员中属少数且已基本完成拆迁安置工作的撤村建居社区，社区党组织未充分考虑到社区主要工作任务和居民结构的变化，未充分顺应大多数居民群众对于完善公共服务、提高生活品质的需求，而仍然不适当地将发展经济作为自身的基本功能和重要职能，并仍然采用社区党组织书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制，从而牵扯了社区党组织领导社区居委会开展社区服务、改善社区民生的精力，弱化了社区党组织的自身建设，甚至引发了社区党组织与社区居委会之间、股民居民与非股民居民之间、原住居民与后来居民之间的矛盾。

第五，部分社区党组织与属地新经济组织党组织的关系不够顺畅。调查统计，目前杭州西湖、滨江、下城、江干和拱墅五个主城区的167个撤村建居社区中，共有52个社区单独建立了145个新经济组织党组织（主要是非公有制企业党组织），单独建立新经济组织党组织的社区所占比例约为31%，每个社区平均单独建立新经济组织党组织数约为3个。根据属地管理的原则，这些新经济组织党组织绝大多数都隶属于所在社区党组织，由所在社区党组织领导开展党建工作。虽然这种组织关系的确定，符合区域化党建工作的战略思路，有利于社区党组织集聚和整合各方面党建资源，做好社区党建工作，但也有其缺陷和困境。由于这些栖身于撤村建居社区中的新经济组织本身有一定的封闭性，且这些新经济组织中党员与所在社区的其他党员在职业、作息规律和文化背景等方面存在较大的差异性，从而使得社区党组织对这些新经济组织党组织的领导和指导常心有余而力不足，存在着不便领导和不好指导的困境。更重要的是，在少数撤村建居社区，新经济组织党组织的党员数接近乃至超过所在社区的本地居民党员数，从而使得社区党组织换届选举面临着许多挑战和不确定性。调研中，一些社区党组织负责人担心以后的社区党组织选举可能引发居民党员和企业党员的矛盾，甚或将企业党组织负责人推上社区党组织负责人的位置。此外，由于在实践中，绝大多数撤村建居社区都存在着依靠集体经济合作社的资金保障每年组织全体党员各类考察和旅游活动的做法和惯例，这也使得部分本地居民党员对享受同等待遇的新经济组织党员有所不满。所有这些，都在不同程度上导致了部分社区党组织与属地新经济组织党组织之间的关系不够顺畅，不利于基层党建工作的大局和党的执政基础的巩固。

三、加强撤村建居社区党建工作的若干对策

第一，科学设置基层党组织，广泛运用现代信息技术。撤村建居社区党员教育管理难问题，主要归因于党员与党组织之间的空间分离以及党员与党员之间的职业差异，由此差异进一步衍生出作息时间、专业知识和兴趣爱好等方面的差异，故而，解决撤村建居社区党员教育管理难这一问题，主要可以采取两方面的举措：一方面，应以职业状况——年龄状况为位序，科学设置基层党组织。具体来说就是，根据党员的职业状况，将其他党员细分为农业支部、工业支部和商业支部等不同行业支部；此外，为那些既不外出谋职又已年老、脱离社会就业队伍的党员建立老年支部，并按地域相邻原则，组建多个党小组。如此，可有效实现党组织对党员无遗漏和无重复的全覆盖，而且在各个党支部或党小组内，实现了党员年龄身体状况、作息规律、兴趣爱好、知识信息、价值追求等方面最大程度的相同和一致，从而为有效克服活动难组织、人员难到齐、共同语言不多等难题，为党员的分类施教、提高党员教育管理成效奠定坚实基础。另一方面，基于在外流动党员的现实需要，各撤村建居社区党组织应广泛运用现代信息手段开展教育管理工作。具体来说就是，允许和鼓励流动党员通过电脑和手机连线登录企业党建网站、政府党建网站和社区网站，通过课件下载、光盘租借、电教视频下载等方式，在他们合适的时间和场合自主开展学习；鼓励适应和掌握网络信息技术的流动党员通过网络党支部、党员e家、党员QQ群、党员微博等方式和渠道开展学习活动。

第二，不断健全撤村建居社区监督网络，有效遏制社区干部腐败。根据监督主体这一标准，目前针对撤村建居社区干部的监督主要有：来自社区外部的上级党委政府监督，其主要制度是居委会财务乡镇（街道）代管制度和会计委托代理制度；来自社区内部的监督，有社区党组织、居民代表大会、股民代表大会和社区居务监督委员会等作为组织的监督，以及普通居民群众作为个人的监督，其主要制度如票据联签制度、财务公开制度、社区居务监督委员会集体理财审账制度等。总体而言，经过多年的探索和持续的改进，这些制度在推进基层民主管理和民主监督方面成效显著，必须继续坚持。同时，在撤村建居社区，少数干部挪用集体资金以及越来越多的干部在征地拆迁和项目建设中受贿的事实，也表明社区干部仍有腐败的空间和机会，为此，必须进一步完善撤村建居社区监督制度，不断健全社区监督网络，以便更有效地遏制社区干部腐败。具体说，主要有三个重点：一是提升社区居务监督委员会的专业素质。调研表明，目前社区居务监督委员会不同程度地存在着因为专业素质不高不会监督、碍于熟人情面不想监督和害怕得罪他人不敢监督的问题。故而，必须通过适当吸收有专业知识和实践经验的年轻居民进入社区居务监督委员会，通过加强对年龄较大、威望较高但专业素质较弱的居务监督委员会委员的专业知识技能培训等举措，以逐步提高社区居务监督委员会的专业水平和监督成效。二是实行社区审计全覆盖。实践表明，由专业水平高、人情羁绊少的专业审计部门对撤村建居社区财务进行年度审计、对社区主要领导干部开展任期和离任审计，其效果肯定比社区居务监督委员会要好，因而，必须在所有撤村建居社区推行上述三类审计制度。当然，由于审计监督耗时长、成本高，因而应以社区居务监督委员会的日常监督为基础，以一定周期的审计监督为补充。三是充分发挥居民代表大会在重大决策中的主体作用。居民代表大会是代表全体居民行使自治权利的法定组织，是进行社区重大事务决策的当然主体，但少数社区干部在项目建设过程中收受贿赂等系列事实，也表明社区居民代表大会在项目建设这些利益含量高、腐败机会多的领域和环节存在着不知情、迟介入、少作为的问题，为此，必须将居民代表大会的充分讨论、民主协商和匿名票决作为重大事务决策的前置条件和基本前提，做到全体居民代表在上什么项目、跟谁合作开发、如何合作等重大事务决策上有足够的发言权和最终的决定权，从而减少社区领导干部腐败的发生。

第三，因地确定撤村建居社区党组织功能，分类建立社区领导体制。根据因地制宜和分类指导的原则，以及股民党员比例和拆迁安置工作完成情况的标准，将撤村建居社区大致分为四类：第一类为原村股民党员在社区党组织全体党员中占多数且未完成拆迁安置工作的社区，在实践中主要对应着直接翻牌型社区，即土地基本未征用且居民基本为原村民的社区；第二类为原村股民党员在社区党组织全体党员中属少数且已完成拆迁安置工作的社区，在实践中主要对应着回迁并分散安置型社区，即数村合并成一个社区或某村村民并入数个不同社区；第三类为原村股民党员在社区党组织全体中占多数但已完成拆迁安置工作的社区；第四类为原村股民党员在社区党组织全体中属少数但未完成拆迁安置工作的社区，在实践中主要对应着过渡型社区，包括整村拆迁且居民基本为原村居民的社区等。其中，第一类和第二类社区党组织，既有共同功能和相同职责，如维护社会稳定、协调社会关系、整合社会阶层、教育引导党员等，但又因社区实际情况的差异而有着不同的功能定位和职责要求，主要是：在股民党员在社区党组织全体党员中占多数且未完成拆迁安置工作的社区，党组织仍应承担着发展集体经济、带领群众富裕的功能和重任，在股民党员在社区党组织全体党员中属少数且已完成拆迁安置工作的社区，党组织则须将发展社区服务作为其主要功能和职责，而不继续担负发展集体经济、带领群众富裕的功能和重任。相应地，在第一类撤村建居社区，仍应实行社区党组织和集体经济组织交叉任职、书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制；在第二类撤村建居社区，则应终止社区党组织和集体经济组织交叉任职、书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制，而实行股社分家、财务分离、职责分开、人员分流的领导体制。至于在第三类和第四类撤村建居社区，即那些股民党员占多数但已完成拆迁安置工作的社区，以及股民党员占少数但未完成拆迁安置工作的社区，则由社区党组织根据具体实际情况和多数群众愿望，自主选择是继续实行社区党组织书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制，或是采用股社分家、财务分离、职责分开、人员分流的领导体制，而不必一刀切，错误设定其功能和硬性规定其领导体制。

第四，科学设定选人标准，不断配强撤村建居社区领导班子。对于原村股民党员在社区党组织全体党员中占多数且未完成拆迁安置工作的撤村建居社区来说，由于实行的是社区党组织和社区集体经济组织交叉任职、一套班子两块牌子、书记兼任社区经济合作社董事长（社长）的领导体制，因而其党组织负责人的选任必须主要按照政治和经济双强的标准，慎之又慎，严之又严，优中选优。为了克服大多数撤村建居社区党组织人数较少、结构较老、复合型人才较少的困境，必须科学设定选人标准，逐步拓宽选人视野。具体说，就是可以在坚持地缘联系的前提下，不拘于组织关系的限制，探索从那些虽在其他地方就业居住但生于该社区、长于该社区且愿意回家乡任职创业的优秀党员中，选出合适的党组织书记人选。对于那些完成拆迁安置且多地多类居民混居并完成股社分离的社区来说，则完全可按照成熟城市社区的做法，在坚持德才兼备、政治上靠得住、工作上有本事等高标准的前提下，从整个城区范围内诸多优秀社区干部中选任优秀的党组织负责人。再就是，对于那些仍旧保存着半熟人社会格局的撤村建居社区，包括土地基本未征用且居民基本为原村民的社区，以及整村拆迁且居民基本为原村居民的社区等，其领导班子除书记、主任之外的普通成员的选配，则应在坚持德才兼备、政治上靠得住、工作上有本事等高标准的前提下，适当地兼顾地缘和血缘标准，即尽量从乡镇或街道区域范围内的本地居民中，择优选出合适的人选，以便社区领导干部在仍然具有半熟人社会性质、依旧强调乡情和方言等乡土性因素的社区，更好地融入群众，更有效地开展工作。

第五，普遍设立乡镇（街道）新经济组织和新社会组织党委，统一领导社区单独建立的新经济组织和新社会组织党组织。具体说，就是在所有乡镇（街道）党委下设专门负责新经济组织和新社会组织党建工作的新经济组织和新社会组织党委（简称“两新”党委），并由其对各社区（村）单独建立的新经济组织和新社会组织党组织进行统一直接领导，包括选举指导、班子任命、党纪监督和资金支持等。各新经济组织和新社会组织党组织承担着党员的日常教育管理工作。各新经济组织和新社会组织党员参加本单位党组织及乡镇（街道）“两新”党委的换届选举，不再参加所在社区的党组织换届选举。但是，各“两新”党组织仍参加所在社区的党建共建联席会议，以便与社区党组织及社区内的其他“两新”党组织协调关系、共享资源、互相学习，为提升社区党建工作水平继续添砖加瓦。

责任编辑：浩淼