区域性行政垄断的危害及其规制

曹海晶 李祎

摘 要：区域性行政垄断广泛存在，表现形式繁多，严重阻碍我国区域经济发展，影响全国统一大市场的形成，具有很大的危害性。区域性行政垄断的形成既有法律制度层面的原因，也有深刻的历史原因，更有地方政绩、地方利益的驱动，只有完善《反垄断法》、健全反垄断执法机构、引入公益诉讼制度、改善地方政绩考核机制、加强对行政权的监督、加快区域行政立法进程，才能抑制这些不利因素，减少区域性行政垄断生长的土壤，降低区域性行政垄断的发生率，有效规制区域性行政垄断。

关键词：区域经济发展；区域性行政垄断；反垄断法；区域合作

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0011—05

当前我国区域经济发展取得很大成就，但也存在一些阻碍其整体发展进程的因素，区域性行政垄断便是其中最主要的因素之一。由于区域性行政垄断的成因比较复杂，对其进行有效规制并非一朝一夕所能完成。规制区域性行政垄断、促进区域经济发展是我国社会主义市场经济建设中的一大难题，也是理论和实务界亟需探讨和研究的重点课题。

一、区域性行政垄断的涵义、特征及危害

1.区域性行政垄断的涵义。由于历史传统、地理位置以及经济发展等方面的原因，我国形成了不同的经济区域。随着市场经济和生产社会化的发展，区域合作正在全国范围内开展，经济区域间呈现一体化发展趋势。长三角、泛珠三角、京津冀、东北地区区域经济发展以及近年来兴起的城市圈、城市带现象，无不表现出我国区域经济发展的强劲态势。但是随着不同区域之间发展差距的不断扩大，区域之间的利益摩擦也随之激化。地方政府为了追求和保护本地区利益，往往以制定地方规章、行政命令和决定、办公记要等冠冕堂皇的红头文件来保护本地产品、企业，限制外地产品、企业。区域性行政垄断随之产生。在我国，行政垄断概念的提出始于20世纪80年代末，最早是用“行政垄断”①以区别一般性的经济垄断，指滥用行政权力限制竞争的行为，也称行政性限制竞争行为。《反垄断法》中的“滥用行政权力排除、限制竞争”即为行政垄断。区域性行政垄断是行政垄断的一个分支，是指地方政府及其所属部门为保护本地区、本部门利益，滥用行政权力，对经济活动进行排他性控制、消除或者限制竞争，损害其他经营者和消费者权益，危害社会公共利益的行为。

2.区域性行政垄断的特征。区域性行政垄断具有下述特征。第一，主体的公共性。区域性行政垄断实施的主体是拥有行政管理职能的公共权力机构，主要是地方政府及其所属部门，既是权力主体，也是区域性行政垄断中的实施者。第二，范围的局部性。区域性行政垄断行为的实施者和行为的获利者局限在一定的地域和部门范围内，主要是维护特定地区、特定行业部门的局部利益。区域性行政垄断的范围越扩大，对整个社会经济的影响就越强烈。

第三，目的的多样性。虽然为本地区、本部门、本单位职员谋求经济利益是区域性行政垄断的目的，但除此之外，更多的是地方政府追求政绩，甚至是权力寻租谋求私益。其既包括地方利益、个人利益，又涵盖经济利益、政治利益。因此，区域性行政垄断的动机与目的具有多样性。第四，对竞争的实质限制性。所谓对竞争的实质限制，是指几乎不可能期待有效竞争的状态。②区域性行政垄断的出现打破了由多个相互平等、自由竞争的经营者组成的市场结构，使市场无法始终保持竞争性，竞争者无法自由加入或退出市场，破坏了自由公平竞争的市场环境。第五，行为效力的强制性。地方政府及其所属部门是享有并行使公权力的组织，法律赋予其行政行为在未依法撤销前具有强制执行的效力，行政相对人必须服从，因此区域性行政垄断行为具有强制性。第六，限制竞争的隐蔽性。地方政府及其所属部门并不直接参与市场经济活动，而是通过发布或明或暗、在本区域内具有约束力的地方规章、行政命令、决定的方式实施区域性行政垄断。另外，区域性行政垄断所保护的利益中既存在个人利益、地方利益和部门利益，也存在受庇护企业的经济利益，而且前三者往往和企业的经济利益搀合在一起，难以发现和分辨。

3.区域性行政垄断的危害。区域性行政垄断严重阻碍了产品和要素在全国范围内的自由流通。具体而言，其危害性主要体现在以下四个方面。第一，破坏全国统一大市场的形成。区域性行政垄断人为地割裂市场，构筑市场壁垒，造成地区封锁、部门分割，妨碍市场资源的自由流动，使得各种资源无法得到合理配置，难以发挥各地、各企业的比较优势。微观上既不利于优势企业的壮大，也不利于劣势企业的改善；宏观上不利于产业结构和区域经济结构的优化，阻碍和破坏全国统一和开放市场的形成。第二，阻碍市场机制作用的正常发挥。区域性行政垄断利用行政权力决定交易成败，通过“条块分割”和市场主体差别待遇等手段，直接阻碍企业之间的自由和公平竞争，在一定的市场领域内直接限制甚至排除了竞争，使诚实经营的企业成为受害者，自然难以期待出现自由、公平和有效竞争的良好市场秩序。第三，造成社会资源的极大浪费。区域性行政垄断通过行政权力强行配置社会资源，为部分生产力低下、技术落后、管理不善的企业提供政策、环境支持，人为制造垄断优势，使这些企业缺乏优化资源配置的压力和动力，引发了不同区域经济上的重复建设，致使经济资源配置效率低，浪费现象十分严重。第四，滋生腐败，败坏社会风气。区域性行政垄断的根本动机在于保护本地区和本部门的局部利益，它的泛滥使企业将大量的金钱和时间耗费在争取政府的“政策优势”上，甚至通过行贿来寻求行政垄断的庇护。区域性行政垄断为不正当竞争提供庇护的“保护伞”，不正当竞争通过“权钱交易”维护区域性行政垄断主体的经济、政治利益。这种“利益互动”必然滋生官商勾结、权钱交易等腐败现象，败坏良好的社会风气。正如有学者所言：“行政垄断已是当前中国最严重的腐败形式，所造成的经济损失已远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失。”③

二、区域性行政垄断的表现形式

目前，区域性行政垄断已从过去的衣食等消费品领域扩展到几乎所有产品领域，进而蔓延到投资、人才、技术等领域，保护范围也从县市一级扩大到地市级甚至省级。区域性行政垄断行为的表现形式是多种多样的，从对象的角度来看，可从产品市场和要素市场两方面进行划分。

1.在产品市场上的表现形式。区域性行政垄断行为在产品市场上的表现形式有四种。一是直接控制外地产品的销售数量。这是区域性行政垄断的常见形式，主要包括：当地政府开列采购目录，将产品分为禁止或限制从外地购进；规定企业采购和经营本地产品的总数量或一定比重，以控制市场份额；禁止本地重要原材料流出，实行专营。二是价格限制和地方补贴。地方性的价格壁垒也是区域性行政垄断的重要表现形式，主要包括：采取行政定价方式提高外地产品的价格；经销外地产品收取的费用较多；销售本地产品，企业可以提取一定比例的奖励金；在税收政策上，对本地企业降低税负，擅自减免税；对经营本地产品的企业优先贷款、优惠利率。三是质检方面的歧视。除了价格壁垒之外，非价格壁垒也是很重要的形式。比如：以打假为由，对外地产品实行超标准的报验和检验制度；以整顿销售渠道为由，减少企业从外地进货的渠道和品种；默许本地产品作不切实际的广告宣传，挤压外地产品；在行政区划边界设卡或收费站，对外地产品进行不正当的检查或多收费。四是对外来企业的无形限制。例如，在企业需要法律、会计、业务咨询等中介服务时，被要求或被暗示选择本地的中介机构；在政府或企业进行采购或建筑工程招投标时，照顾本地企业；外地企业起诉本地企业时，司法部门不积极；在审判时明显偏袒本地企业。④

2.在要素市场上的表现形式。实施区域性行政垄断，往往画地为牢、设立关卡，阻止劳动力、资金、技术等要素市场的跨地区流动，主要表现在三个方面。一是劳动力市场的干预。资源的自由流动最为核心的要素是劳动力资源，但是地方政府总是采取各种各样的措施，最多的是以户籍制度为由，设置或明或暗的壁垒阻碍劳动力资源的流动。比如，当地政府要求企业招工时优先招录本地户口者或直接要求必须招录本地户口者；当地政府要求企业聘用的外地户口从业人员需要额外的资格证明；借口因为政府相应职能不完善，难以为外地职员提供养老、医疗和失业保险；为外地职员办理暂住证收取高额费用；外地职员到当地落户、解决户口较难。二是投融资方面的干预。资本的流动也受到区域性行政垄断的影响，主要有：禁止或限制外地企业对本地企业的收购；提高外地企业注册资金的标准；外地企业在当地投资后，基础设施的改善不兑现，或在水、电、气等方面多收费；外地企业在当地投资盈利后，当地政府要求外地企业将其盈利再投资于当地；外地企业从当地撤资时，当地政府有明显损害外地企业利益的行为。三是技术方面的干预。在国际上所受到的技术转让限制，使我国的技术进步受到了很大影响，我们在通过各种途径力争打破这种封锁。然而，遗憾的是，我国国内却依然存在地区之间的技术封锁。比如：限制企业间技术转移；限制技术人员，特别是重要技术人员流动。如，人事调动需缴纳巨额费用或干脆不调动档案、户口等；不承认企业在外地已经获得的技术证明，要求重新进行评估或检验。⑤

三、区域性行政垄断形成的原因

我国现在正处于新旧体制转变时期，市场经济体制还不够成熟，因此，区域性行政垄断的成因具有特殊性和复杂性。

1.历史原因。我国是一个有几千年封建历史的国家，封建割据条件下形成的“诸侯经济”及其影响，成为滋生区域性行政垄断的历史根源；新中国成立后，鉴于当时复杂的国内外形势，采取了前苏联的中央高度集权的计划经济模式，对社会经济展开全方位的管理；传统的行政文化与计划经济体制已经融合，使得从政府到公众在思想观念、价值取向等方面都适应并习惯了政府管理社会经济的行为。

2.区域经济发展的不平衡。在这一点上，学者的认识存在分歧。有学者认为，我国中央和地方在经济管理上分权的主要目的是发挥中央和地方两个积极性，搞好经济建设，推动经济发展。但是，分权的一个后果是，各行政区域之间在经济利益上产生了一定程度的冲突。由于分税制和“地区非均衡发展政策”的影响，各地政府为了提高当地财政收入，争相采用包括区域性行政垄断在内的手段来推行地方保护主义。⑥但也有学者认为，地区之间发展的不平衡决不是产生地方市场分割的一个充分条件，国内经济发展在地区之间的差别与统一市场不存在逻辑上的矛盾。有研究表明，几乎每一个发达国家也都存在国内发展不平衡的问题，英国的英格兰与威尔士、北爱尔兰、苏格兰有差别，意大利的北部和南部不可同日而语，美国50个州也不是整齐划一的，这一切都没有妨碍统一市场的形成。⑦

3.政绩考核的驱使。我国长期推行的“重在实绩”的干部考核办法，促使一些地方干部宁愿走“急功近利”之路，靠区域性行政垄断来促使地方经济的“发展”。同时，由于市场竞争的负面作用，如竞争会使生产和资本趋于集中，有可能形成经济垄断，从而会使一些地方干部采取排除竞争的措施；又如种种不正当竞争行为的出现对正常经济秩序的冲击，又往往使人们把“竞争”视为“不稳定”因素，继而借助区域性行政垄断来稳定经济秩序，以求政绩的稳定。部分地方政府为了创造更多的工作政绩，从本地区利益出发，大搞主观主义和官僚主义，片面追求发展速度，干涉日常的市场经济活动，从而滋生区域性行政垄断行为，以此来确保自己的政绩得以实现。

4.地方利益的诱导。对地方政府来说，向企业征税是地方财政收入的主要来源，而企业能否向地方政府多缴税又主要取决于企业的经济效益，所以地方政府会对本地企业采取保护性措施，而成本较低、收益较高的措施就是实行地区封锁和资源垄断，也即是区域性行政垄断。从政府官员个人利益角度分析，政治家和官员也是“经济人”，为了促进自身利益，他们会利用行政权力进行产权安排以谋求自身利益，直接通过行政命令的方式限制、排斥甚至禁止外地同类产品、企业参与竞争。因此，行政利益的强化以及与之相伴的追求地方、部门利益的欲望，是导致区域性行政垄断屡禁不止的重要诱因。

5.地方政府职能的错位。作为一个发展中国家，受传统的中央集权历史的影响和特殊的国际政治经济环境的影响，我国采取了政府主导的渐进式的改革道路。政府以行政手段来配置资源，忽视市场在资源配置中的作用，形成了“大政府、小市场”的局面。由于不同政府、部门之间在维护经济秩序方面职权不清、责任不明，缺乏有效的监督和责任追究制度，加之缺少统一的行政组织法和行政程序法，关于行政机关的权力和责任，行使权力的方式、步骤、时限等都没有明确详细的规定，给行政机关滥用自由裁量权创造了可乘之机，为区域性行政垄断的形成创造了条件。

6.法律制度的不健全。《反垄断法》虽已出台，但其对于区域性行政垄断的规制非常有限。同时，缺乏独立的反垄断执法机构，也是导致《反垄断法》难以真正贯彻执行的重要原因。

四、区域性行政垄断的规制路径

区域性行政垄断的成因复杂、多样，只有抑制这些因素的产生，减少其生长的土壤，才能做到有效规制。

1.完善《反垄断法》。可以从三个方面着手。第一，完善区域性行政垄断的概念、表现与范围的界定。《反垄断法》仅在第8条和第32条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”其既没有针对区域性行政垄断概念的外延、内涵作出明确阐述，也没有明确指出哪些行为属于滥用行政权力，对市场竞争造成什么样的后果才属于“滥用”的范畴。第二，明确区域性行政垄断行为的法律责任。《反垄断法》规定，对于区域性行政垄断行为，“由上级机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这种“自我医治”制度不足以遏制区域性行政垄断的产生，因此，应明确规定区域性行政垄断行为应负的法律责任，主要指：一是行政责任。包括通报批评，宣布违法的区域性行政垄断行为无效，制止正在进行的区域性行政垄断行为，根据不同情节对直接责任人员给予警告、记过、降级、撤职、开除公职等处分。另外，根据《国家赔偿法》的规定，当国家行政机关或法律法规授权组织违法行使公权力形成的垄断并导致行政相对方的财产损害时，国家应承担赔偿责任，即区域性行政垄断损害赔偿责任。二是民事责任。包括要求区域性行政垄断行为主体承认错误，向受害人赔礼道歉，必要的情况下恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状等。三是经济责任。包括责令赔偿受害方的经济损失、没收违法所得等，对直接责任人员处以罚款，这里的责任主体包括区域性行政垄断行为实施者和受益经营者。四是刑事责任。对于情节恶劣，危害后果严重的区域性行政垄断行为，可以追究责任主体的刑事责任。第三，引入听证制度。地方政府在作出相对方认为属于反垄断法列举的任一行政垄断行为生效前，相对方有要求举行听证的权利。相对方要求听证的，地方政府应组织听证，当事人不承担组织听证的费用。听证会由该地方政府主持召开，反垄断执法机构应当邀请具备法学背景的当地法官组成的咨询团共同列席听证会。听证过程须制作笔录，并呈交反垄断执法机构，双方对事实、理由的充分表达、质证、抗辩有助于反垄断执法机构及其咨询团形成更为明晰的判断，并为最终作出公平合理的裁决奠定基础。

2.健全反垄断执法机构。我国《反垄断法》没有明确规定反垄断执法机构及其职责、权限，《反垄断法》的执行机构隶属于政府，监管效果也不理想，因此，必须设立一个具有高度独立性和权威性的专门机关，专司反行政垄断职责，赋予其更多的权力，而不是简单的“行政建议权”。第一，应在“反垄断委员会”下设置专门的反垄断执法机构，该机构在人事编制和财政上隶属于国务院，由国家人事和财政部门编制预算。该机构的成员可以吸收学识渊博、公正廉明的法学家和经济学家，但前提是他们不在政府机构任职，也不在企业任职或以其他形式参加与职务相关的市场交易。第二，可以尝试在区域性行政垄断多发地区设立独立于地方政府的反垄断行政执法机关，对其组成模式、运行程序、职权行使等展开探讨。这样做既可以解决现存的区域性行政垄断案件，扫清区域经济发展的障碍，又为逐步在全国范围内设立区域性反垄断执法机关做好试点工作。条件一旦成熟，即可在县、市、省级分别设立独立的反垄断执法机关。

3.建立反区域性行政垄断公益诉讼制度。区域性行政垄断受害人广泛，不仅侵害了其他经营者和消费者的合法权益，同时损害了自由公平的市场竞争秩序，阻碍了市场经济的发展，侵害了社会公共利益。规制区域性行政垄断必须引入司法审查机制，在我国，应建立检察机关为原告主体资格的反区域性行政垄断公益诉讼。公民、法人和其他社会组织享有公益诉讼的启动权，发现区域性行政垄断行为，可以申请检察机关提起反区域性行政垄断公益诉讼，胜诉后给予一定奖励，以鼓励他们参与反区域性行政垄断公益诉讼。鉴于区域性行政垄断案件的复杂性和严重的危害性，此类案件应由中级以上人民法院管辖，而且要限制撤诉权的行使，不得适用诉讼调解制度。

4.形成区域合作意识，消除诸侯经济的影响。区域经济一体化是一个渐进过程，需要市场和政府合力的推动。政府在区域经济一体化进程中起主导作用，其中首要的任务就是打破地方保护主义观念的束缚，为实现区域共同利益形成合作和协调的共识，消除诸侯经济的历史传统造成的不利影响，促进和保障区域经济一体化的实现。倡导区域经济合作是从本源上减少、克服行政区域利益冲突的重要策略，从而减少区域性行政垄断的发生率。

5.改善地方政府绩效考核机制。在地方政府绩效考核机制中，要改进以GDP为基础的绩效评估体系，更多地引入其他目标权重，如地区的整体发展、当地居民的生活水平等，这样就可以降低以往绩效评估带来的负面效果。另外，要把区域性行政垄断纳入到地方政府的绩效考核中，把是否实施区域性行政垄断及所实施的区域性行政垄断的严重程度，作为地方政府绩效评估的指标之一。这样可以在一定程度上降低区域性行政垄断发生的可能性。

6.明确行政职责权限并加强行政监督。我国行政机关的职责权限存在着模糊不清或者行政机关之间交叉矛盾等现象，这就为地方政府实施区域性行政垄断提供了空间。因此，在我国行政体制改革过程中，首要任务就是要明确界定各级政府及其所属部门的职责权限，以此保证依法行政的贯彻与落实。同时，要加强对地方政府及其所属部门的监督，在行政法治建设进程中，应主要包括权力机关监督、司法监督、公民监督、新闻媒体监督等。只有通过有效的监督机制，才能促进地方政府及其所属部门依法行政，减少或避免地方政府及其所属部门滥用职权、限制或排除竞争的区域性行政垄断行为。

7.加快区域行政立法进程，促进区域经济平衡发展。行政区域之间的利益冲突由于成因复杂，所以必须构建完善的法律体系和与之配套的制度运行机制。国家已将区域经济促进法列入立法计划。⑧制定专门、统一的区域经济促进法，可以促进区域经济合作，化解区域冲突，协调各个地区的单行立法在立法理念和基本原则方面的冲突，为区域经济发展扫清制度障碍，充分调动各地积极性，优势互补，共同发展，以期降低区域性行政垄断的发生。

注释

①胡汝银：《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》，三联书店，1988年，第48页。②[日]金泽良雄：《经济法概论》，甘肃人民出版社，1995年，第207页。③过勇、胡鞍钢：《行政垄断、寻租与腐败——转型经济的腐败机理分析》，《经济社会体制比较》2003年第2期。④国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组：《中国国内地方保护调查的课题报告》，《经济研究参考》2004年第18期。⑤郭阳平：《论区域性行政垄断》，山西大学2007届硕士学位论文。⑥袁祝杰：《竞争秩序的建构》，北大出版社，2003年，第140页。⑦陈东琪、银温泉主编：《打破地方市场分割》，中国计划出版社，2002年，第28页。⑧吴芳兰：《区域经济合作有望走向“国家立法”》，《中国改革报》2009年3月26日。

责任编辑：浩淼 思齐中州学刊2013年第1期论实行和完善党代表任期