会计集中核算制度与国库集中支付制度并行的思考

皇甫战民

（龙口市财政局 山东 龙口 265701）

一、两种制度出台的各自背景

长期以来，财政性资金的收缴和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。由于收支环节过多，导致财政资金活动透明度差，不利于对其实行有效的监督管理，截留、挪用财政资金问题时有发生。为此，中纪委、财政部鼓励各级在行政事业单位会计管理方面进行大胆改革和探索，全国各地先后出现了会计委派制、集中核算制等改革模式。2005年，财政部和山东省财政厅要求各级全面推行会计核算制度，各地纷纷成立会计核算中心，对各预算单位的财务进行独立核算。具体做法是：在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位会计和出纳，各单位只设报账员，由财政部门集中办理各单位会计核算业务。会计核算制度，融会计核算、监督、管理、服务于一体，有效地强化了会计监督，规范了财经纪律，加强了党风廉政建设，从源头上预防了该领域的腐败。

但随着社会经济的进一步发展，会计集中核算制度遇到了新情况，出现了新问题。主要表现为：一是会计管理工作薄弱。会计集中核算后，核算单位财务工作减少，一些单位领导不重视，撤销会计机构，仅设一名报账员或由非财会专业人员担任报账员，使单位会计工作的积极性、主动性受到影响。一些收入不及时入账、现金坐支、往来账目不及时清理现象时有发生，严重的甚至造成国有资产流失，致使单位的会计基础工作、财务管理大大削弱。二是资产物资管理相脱节。会计核算中心将单据结算、资金划转、记账等工作进行了集中核算，而对单位的各种实物资产却由于其局限性无法纳入统一管理，这样一来势必造成账目与实物管理相脱节，资产清查制度难以执行，一些资产流失或账外资产无法得到反映，严重削弱了会计的监督职能。三是财务责任主体不清。《会计法》规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”会计集中核算以后，如果出现会计差错、单位会计信息失真、财产物资流失、违法经济事项等问题，单位与会计核算中心很难界定是一方责任还是双方责任，在追究会计责任时，单位负责人和中心很可能互相推卸责任，很难界定双方的责任及区分责任大小。四是会计信息容易失真。会计中心与核算单位日常结算时只根据票据来判断，一是看单位报账发票的手续是否完备：是否有经办人、单位领导人签字，材料是否有入库手续等等；二是看票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，都予以报销。会计核算中心日常工作多着重于报账、结账、记账、出具报表，无法顾及发票内容的真实性，经济业务往来是否合法、合规，会计监督职能难以真正实现。

扬长避短，去伪存真，在肯定会计集中核算制度优越性的前提下，各地都采取了不同的方法，来进一步弥补会计核算制度本身存在的缺陷。主要表现在：一是加强报账员队伍建设，对报账员加强法制教育和加强业务素质培训等；二是要求各单位建立备查账，定期与核算中心核对；三是制定相关制度，确保核算单位财产物资安全，并督促核算单位建立、健全相关资产监控制度。应该说，这些措施的施行，都起到了一定的积极作用。但从制度本身讲，仍不能从根本上解决问题。因此，根据上级要求，2007年，开始国库集中支付制度的试点，经过5年的试点，2012年，该项制度全面推开。

二、国库集中支付的主要内容

1、建立国库单一账户体系

（1）国库单一账户体系的构成。财政部门在人民银行国库开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册；财政部门在商业银行开设财政零余额账户，在商业银行为预算单位开设预算单位零余额账户；财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账；经国务院和省、市人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户）。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。

（2）国库单一账户体系中各类账户的功能。国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政零余额账户和预算单位零余额账户进行清算；财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和与国库单一账户清算；预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算；特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并与国库单一账户清算。

2、明确支出拨付程序

（1）支付方式。按照不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，根据财政部门批复的部门预算和用款计划，预算单位提出用款申请，由财政部门向人民银行国库和代理银行开具支付令，代理银行根据支付令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）账户。适用财政直接支付方式的支出主要包括财政统发的工资和离退休费用支出、政府集中采购支出及转移支出等。财政授权支付。财政授权支付是指预算单位根据财政部门的授权，自行向代理银行开具支付令，代理银行根据支付令，在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户或支取现金。实行财政授权支付的支出主要包括未纳入财政统发的工资和离退休费用支出、分散采购支出及其他零星支出。财政授权支付方式包括转账支付和现金支付。财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在改革的具体实施办法中规定。

（2）支付程序。其一，财政直接支付程序。预算单位根据财政部门批复的部门预算和用款计划提出支付申请，财政部门对支付申请审核确认后，向代理银行开具支付令，并通知清算银行（指办理国库单一账户清算业务的人民银行和代理预算外资金等财政专户清算业务的商业银行）。代理银行根据支付令及时将资金支付给收款人，并将当日实际支付的资金，按各预算用款单位分预算科目进行汇总和清算。其二，财政授权支付程序。由财政部门根据预算下达月度授权支付额度，财政部门将月度授权支付额度通知预算单位、代理银行和清算银行。预算单位在月度授权支付额度内向代理银行开具支付令，代理银行据此通过预算单位的零余额账户办理资金支付，并与国库单一账户、预算外资金等财政专户进行资金清算。

三、两种制度并行的基本模式和优越性

1、基本模式

国库集中支付制度是在会计核算制度基础上的进一步完善和补充，它的基本模式是：集中支付+统一核算。很明显，集中支付指国库集中支付，统一核算指会计核算统一。换句话说，财政预算拨款改变了以前的拨款方式，通过国库单一账户和预算单位零余额账号，以财政直接支付或授权直付的方式，将资金直接拨付至商品和劳务供应者，减少了资金的周转环节，提高了工作效率，预防的腐败等现象的发生。会计核算中心不再设立实质性质的资金账户，重点转移到对单位财会账务的处理，相当于单位会计的性质。

2、优越性

（1）保持了会计统一核算的独立性和目的性。两制度并行，发扬了原会计统一核算的优点，使单位财务会计相对独立，用“财政人”管理预算单位财务，规范了单位的财务管理制度，强化了财政资金的支出管理，是对原实行会计统一核算目的继续维持，而不是否定。

（2）进一步强化了财政预算资金管理。国库集中支付是财政改革的重要举措。预算单位的财政资金存放在国库，减少了库外资金的无效运转，通过会计集中核算，两者相结合，解决了国库、专业银行的频繁资金划转、结算和对账问题，不但大大提高了会计信息质量，从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，而且强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐，有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从根本上提高了资金到位速度。

四、两制度并行下应注意的现实问题

1、部门预算科学化、精细化程度应加强

当前，有些地方的财政预算编制比较粗糙，许多分类没有细化到“项”“目”级，因此给依据年度预算逐笔按具体用途提出用款申请，实行国库集中支付带来一定的不便。其次是因为部门预算编制不严谨，过多的预算调整，追加或减少，直接影响国库集中支付制度的施行。

2、会计核算职能的再次转换（通俗讲“退账”）成为国库集中支付改革的瓶颈

一是思想观念的转换。预算单位已习惯了会计集中核算的模式，许多人思想模糊认为是财政部门“瞎折腾”。二是“退账”方式的选择。考虑到有些地方预算单位人员少等因素，“退账”方式成为关注的焦点。

3、经济发展水平不高，社会基础条件制约严重

受经济发展条件制约，一些县区、乡镇信息网络条件、银行网点的布局以及商家POSS机的配置等等严重不足，基层服务商结算手段单一，银行现代化服务水平亟需改善，这也是预算单位国库集中支付改革需要注意的问题之一。

[1]刘北华：事业单位国库集中支付的会计核算[J].财会通讯，2011（13）.

[2]温晶：大型企业会计集中核算制利弊分析[J].会计之友，2011（34）.