马克思主义背景下的政府职能建设与管理创新

马永方

摘 要：论文研究的方法主要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论等重要思想中关于政府职能的理论为指导，运用社会学和行政学等相关科学知识对和谐社会背景下的政府职能建设进行探讨和分析。运用辩证法关于运动变化的观点阐述政府职能建设的理论基础；运用辩证唯物主义观点分析政府职能建设与和谐社会的关系；以一切从实际出发作为指导，分析我国政府职能建设中存在的不足及其原因；将理论与实践相结合，提出和谐社会背景下我国政府职能建设的建议。

关键词：政府职能；社会建设；管理创新

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）03-0003-03

一、政府职能建设的理论基础

（一）马克思主义经典作家政府职能基本理论

1.政府职能的有限论

政府管理源于原始社会人们对于自己权利的让渡，让一部分社会成员专门从事管理工作，实质上是由生产力发展阶段决定的社会分工而形成，所以政府管理是有限管理，它的管理不是无限的。

2.政府职能两重论

政府有两种基本职能：政府的政治统治职能和社会管理职能。政治统治职能主要是维护统治秩序和国家安定，社会管理职能是提高人民群众的生活质量、丰富和发展人民的精神文化生活以及解决民生需要。

3.政府职能正负作用论

该观点认为政府职能很可能带来积极作用，也可能随之带来消极作用。政府的职能及可以促进经济社会发展，同时也会在一定的历史条件下妨碍经济社会发展。

4.政府职能权变论

该观点认为政府两重职能在不同时期有不同的侧重，在和平与建设时期以社会管理职能为主，在革命与战争时期以政治统治职能为主。在国家和阶级自行消亡的历史过程中，政府职能也将随之逐步消失。

马克思主义经典作家的政府职能基本理论为我国政府职能的界定、设置奠定了理论基础。

（二）马克思主义政府职能理论的中国化

马克思主义经典作家对政府职能基本理论的阐释为毛泽东邓小平等老一辈无产阶级革命家对我国政府职能的探索奠定了基础。在我国的发展大致经历了三个阶段。

1.毛泽东的政府职能理论

在政治职能方面，毛泽东同志首先明确主张划分党和政府的职能，反对党政职能不分。其次，毛泽东继承了经典作家的无产阶级政治统治职能理论，提出了人民民主专政理论。最后，他提出要正确处理中央与地方的关系，充分发挥中央和地方两个积极性。

在社会管理职能方面，毛泽东认为经济建设是一切工作的首位；注重中国工业的合理布局；统筹兼顾，抓重点，抓全面，搞好综合平衡；国家要给企业适度放权。其次，关注政府的文化管理职能，积极引导文化的百家争鸣。

2.邓小平的政府职能理论

邓小平继往开来，结合我国经济社会发展的阶段性特征总结了我国政府的职能。首先，在十一届三中全会以来，邓小平多次强调要实现党政分开。政府要独立负责地处理其职责范围内的问题。其次，应该强化经济管理职能。邓小平认为，政府的根本职能主要是必须把经济建设搞好，明确提出要实行政府与企业分开、政府管理与社会管理职能分开的思想。

（三）党的十五大以来我国政府职能建设理论

党的十五大以来，随着我国加入世界贸易组织，我国政府职能理论的丰富与发展进入一个飞速发展期。我国政府职能建设的界限和范围重点在调整政府与市场、企业、社会等诸多关系；在政府职能结构方面，政治职能、经济职能和社会职能之间的相互调适，以保证经济社会发展，实现社会公平和正义；在政府职能实现方式的方面，包括行政手段、经济手段和法律手段等，近两年来，开始注重社会管理手段和社会管理机制的创新。

二、当前政府职能在现实中存在的问题

（一）政府存在缺位和越位现象

政府的权力来源于人民的委托与授予，人民的整体意志与利益是政府权力的依据。然而我国自古以来就有着深厚的“权利本位”、“官本位”思想，造成我们政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私利化，政府包揽公共权利、扮演多重角色，以致政府职能执行效果不尽如人意。

政府职能中最突出的问题是错位、缺位、越位的“三位”现象。所谓“错位”，就是政府既当管理者，又当受益者，既是“裁判员”，又是“运动员”，既在制定规则，也在执行规则。

对于“缺位”现象，是指政府没有履行职能或者没有管理到位。比如近年来的生态恶化现象，问题食品，以及三鹿奶粉等食品安全生产的事件。另外在弱势群体权益保障方面做得不够，政府公共支出大多用在基础建设而缺乏公共投入。特别是90年代以来的房地产问题，中低收入阶层人数扩大，而房地产的产业结构问题在于各地方政府依赖卖地的财政收入模式，中低收入阶层买不起住房。对于“越位”现象是指政府突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会之间应有的边界，承担了若干管不了和管不好的职能，影响市场机制的发育。表现为政府直接干预企业管理者对重大事项的决策，直接干预社会中介组织的人事安排和内部管理，用行政手段强行推进企业的兼并重组，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等。

（二）政府职能存在异化问题

政府职能在设定或履行过程中往往重视部门利益、甚至官员个人利益，从而忽视人民群众利益。如一些地方政府单纯追求经济增长、官员政绩而无视国家环保法律法规，无视当地环境承受能力，急于招商引资，将高污染项目引入生态环境原本就很脆弱的地区。再者，他们甚至免收企业排污费等所有行政费用，对企业的检查也需事前申请经同意后方可进入等。在现实生活中，一些政府部门机构，政府官员居其位而不谋其政或不用心谋其政，服务意识非常淡薄，一些政府部门和公务员利用职权谋取非正当利益，过度诉求自身利益。这些错位意识违背了人民的意愿，与构建社会主义和谐社会的目标水火不容，损害了政府形象。公众对政府工作人员抱怨最多的用词是：指手画脚，冷漠相向，高高在上，办事待人门难进、事难办、脸难看等等。

（三）政府对公共服务投入不足

西方发达国家非常注重建立完善公共服务制度，保障公民享受公共服务的机会平等。社会公共服务发展程度比较高的国家，如丹麦、瑞典等国养老金基本上覆盖全体雇员，医疗保险覆盖率已达100%，而我国政府对公共服务的投入一直比较低，公共服务体系还不够完善。我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点。拿2008年为例，中央财政收入用于对地方的税收返还和转移支付达到22945.61亿元。中央财政本级收入32671.99亿元，占全国财政收入的53%，但中央财政本级支出只有13374.31亿元，仅占全国财政支出的21%。地方财政支出中平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。公共支出过多地介入了市场领域，没有为政府带来很多的收益，相反却增加了民间资本和企业的竞争成本。大部分公共服务安排在政府没有比较优势的用途上，导致用于社会服务和社会保障的费用明显偏低，政府用于经济建设的费用明显偏高。

（四）公共服务体系尚不健全

当前我国面临着人口总量的高峰，养老问题也日益摆在政府和公众面前，越来越急迫，城市化的进程中也会出现越来越多的社会问题。人民群众对于社会公共服务的需求越来越大。对我国政府公共服务的职能建设提出更高要求。城市化进程的加速，让我国在未来的40年中每年要承受1000万人由农村进入城市，并且要负担这些新市民的公共服务需要，压力之大可想而知。

现在我国的公共服务状况存在着四个不适应：一是与涉及其切身利益的实际问题的要求和满足人民群众日益增长的物质文化需要不适应；二是与建设全面的小康社会目标的要求不适应；三是与社会主义市场经济体制的目标不适应；四是与加快政治体制改革和促进人民民主不适应。所以我们国家的公共服务存在着很大的缺失，如与民生密切相关的公共交通问题、教育资源分配问题、医疗保障、就业信息服务、社会保障的随员异地迁移和安置问题等。

（五）公务员的人才队伍结构需要改善

我国的公务员队伍由于各种原因，导致人才队伍结构不合理，总体素质偏低，这会影响政府职能的履行效果。

第一，公务员人才队伍知识结构不合理。公务员缺乏社会管理和行政管理的知识，不适应社会管理机制创新的需要。当前我国的公务员大多是单一性学科人才，缺乏公共社会管理方面的专业知识技能，还有一些缺乏系统规范的管理方法和理论。

第二，政府公务员的学历层次偏低。在今年“两会”前，国家公务员局局长尹蔚民说，通过多年实践锻炼和大规模培训，整体素质得到很大提高，公务员队伍结构进一步优化。但总体说来学历层次不高，本科及以上层次人员比例小，难以适应政府职能转变需求，有待进一步提高。

第三，现有公务员队伍应变能力欠缺。大部分公务员还是依靠经验行政，社会管理创新意识跟不上社会发展，缺乏管理经验和决策能力。还有一部分公务员缺乏现代化的管理手段和服务意识，不能适应我国服务型政府建设的需要。

三、相关对策和建议

（一）加强现有公务员队伍和能力建设

当前必须努力提高广大公务员的业务能力，加强对公务员的培训，提高依法行政、拒腐防变和政治鉴别、计算机操作等能力，适应我国服务型政府建设的需要，成功地造就一支高素质高水平公务员队伍是当前我国面临的一项艰巨的任务。面对社会问题丛生和多发的群体性事件，我国公务员应该具备社会工作能力，积极分析和正确妥善处理群体性事件。

（二）进一步明确政府职能定位，积极发展社会组织

政府职能定位应该明确，建设服务型政府。同时政府职能建设也要注重高效率行政，明确社会建设，积极发展社会组织和社会工作人才队伍建设。我国一直以来都是“大政府小社会”，当前我党提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的理论，我们应该积极发展社区民间组织，新经济组织和新社会组织。积极为民众提供多元化的社会支持网络，为社会稳定事业建设“安全阀”。

（三）积极建立和完善社会保障制度

社会保障制度是国家通过立法，调整财政收入分配，保证困难公民的基本生活的制度。社会保障制度是对市场机制的补充，是为了保证社会公平和正义，对于弱势群体而言，具有重要意义，可以说，社会保障制度是社会安全和稳定的“减压阀”、安全网。社会保险、社会救助、社会福利是现代社会保障制度的三大支柱。

当前我国社会问题比较多，如贫富分化问题、农民工问题、养老问题、劳资纠纷问题，我国的社会保障制度在设计之初规定的社会保障水平比较低、社会保障覆盖面比较狭窄，导致对弱势群体的社会保障明显不力，现行的社会保障制度被戏称为“富人的保护伞”，所以我国的社会保障体系应该进行修改和完善。

首先，扩大社会保障面，提高社会保障水平。其次，强化社会保障制度整合对弱势群体的保护。社会保障的普遍受益将有助于社会稳定与社会整合，降低改革的成本，保证弱势群体的基本生活水平，减缓改革的阻力，促进社会的公平和正义。

（四）加强司法建设保护弱势群体的力度

在社会转型期，弱势群体的利益受损现象越来越多，而司法制度却忽视保护弱势群体的利益，失去了裁决社会公正的权威。当前应当确立司法制度的权威，进而推动司法工作以保护弱势群体的救济权，以及推动司法援助向关怀弱势群体为重点，积极转变现有的司法审判制度和理念，以保护弱势群体作为司法公正的一种体现，进而以司法公正推进社会公平和正义事业。

（五）大力扶持和发展社区服务事业

由于社会转型，越来越多的弱势群体脱离了原先的单位，失去了单位的福利保障，而变成了社会人。而社会变迁的压力和成本主要是由弱势群体承担的，所以我们应该在社区积极发展社区服务，为弱势群体创造良好的社区活动空间，这样也可以利用社区资源维护社会稳定。

在我国城市中，社区活动虽然是面向全体社区居民，但弱势群体是社区活动的主要受益者。社区服务为弱势群体提供了主要的活动场所和基本的交往空间，可以使弱势群体避免“被社会隔离”。当前积极发展和扶持社区服务，是政府履行社会管理职能的基本表现，应该吸引相应专业的大学生人才队伍进入社区工作，如社会工作专业人才队伍、法学人才等。在现有的社区服务基础上，进一步关怀和照顾弱势群体，如在子女就学、下岗人员再就业、老人看护、青少年社区管理等方面提供更高质量的社区服务。社区缺乏专业人才进行社区活动的策划和组织，因此社区有必要获得上级的支持，吸纳招收社区工作专业人才，以有效地开展社区活动。专业的社区工作人才比如社会工作专业人才，可以利用专业的工作方法开展工作。现有的社区管理人员大多是非专业的社区工作人才，而且年龄偏大，缺乏创新社区工作的活力，所以国家才会提出大力培养社会工作人才，就业方向面向基层社区，以改变现有的社区困境。

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（责任编辑：陈雅莉）